Текст книги "Учебное пособие для ССУЗов по конституционному праву зарубежных стран"

Параграф 7. Коллективные права социальных, национальных и иных общностей

В последние десятилетия сначала в конституционном праве стран тоталитарного социализма, а затем и в конституциях других стран, стали сравнительно широко закрепляться права различных общностей, коллективов. Однако первым примером такого рода было положение Декларации независимости США 1776 г., провозгласившей право народа (в данном случае американской колонии Великобритании) на сопротивление угнетательскому правительству (имелось в виду королевское правительство метрополии – Великобритании). О правах народа на сопротивление угнетению говорилось и во Французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.

В африканских конституциях, принятых после крушения тоталитарных режимов в странах этого континента в 90-х гг., коллективное право народа на сопротивление угнетению подверглось определенным уточнениям, отражающим идеологию современной эпохи: право на сопротивление мирными средствами, включая кампании гражданского неповиновения (Бенин, Буркина-Фасо, Гана и др.). В Германии, Словакии отмеченные выше положения имеют и индивидуальный характер: каждый гражданин вправе оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить демократический строй, если иные средства не могут быть использованы.

В конституции стран тоталитарного социализма впервые было включено положение о праве наций на самоопределение вплоть до отделения. Оно приняло форму конституционной нормы о праве выхода субъекта федерации из ее состава (в странах тоталитарного социализма субъекты федераций создавались по национально-территориальному признаку). В международном праве это положение было истолковано расширительно – как право этносов, народов самостоятельно распоряжаться своей судьбой, иметь и развивать свой язык, создавать свои органы самоуправления, определять свой политический строй, форму организации жизни. С крушением социалистических федераций право выхода исчезло из конституций, но Конституция Эфиопии 1994 г. закрепляет его в своеобразной форме: в ней говорится о праве наций, национальностей и народностей федеративной Эфиопии выйти из ее состава. Речь идет именно об этнических группах, но не о штатах, которые в Эфиопии являются субъектами федерации.

Начиная с Конституции Португалии 1976 г. в основных законах некоторых стран появились нормы о правах политической оппозиции как определенной общности (в Великобритании нормы подобного рода существовали и раньше на основе правовых обычаев). Оппозиция имеет право на доступ ко всем официальным документам правительства, право на ответ в правительственных газетах, право на информацию и т. д. В Бразилии согласно Конституции 1988 г. лидер оппозиции является обязательным членом Совета республики при президенте. Во многих странах (Канада, Ямайка и др.) в верхней палате парламента определенное число мест закреплено за оппозицией (эти палаты назначаются), руководящие посты в центральной избирательной комиссии делятся между правящей партией и оппозицией (Албания), во многих странах такие комиссии состоят из соответствующего числа членов правящей партии (партий) и оппозиционных партий.

Конституция КНР 1982 г. предусматривает определенное коллективное право – привилегию для городских жителей: их преимущественное право по сравнению с сельскими жителями на представительство в выборных коллегиальных органах государственной власти. Эти положения рассматриваются как мера по усилению влияния рабочего класса в Китае – стране в основном крестьянской.

В современных конституциях говорится о многих других коллективных правах различных социальных общностей: трудящихся, пенсионеров, детей – в Бразилии, детей и женщин – в Эфиопии; во многих странах говорится о правах молодежи, безработных, коренных национальностей, потребителей, инвалидов и т. д. Коллективный характер имеют другие права: на развитие, на мир, на чистую окружающую среду, т. к. они не могут принадлежать только какому-либо одному индивидууму.

Многие индивидуальные права и свободы, названные выше, также предполагают коллективное использование, могут быть реализованы только в определенном коллективе. Таково, например, право на забастовку (один работник, отказавшийся от работы, еще не является забастовщиком). Свобода собраний, право на митинги, демонстрации, свобода объединения осуществляются лишь коллективно. Один человек не может быть носителем права на самоопределение науки, право народа на сопротивление угнетению нуждается в коллективных действиях; один человек, конечно, может быть в оппозиции, но политическая оппозиция как таковая требует определенной группировки.

Параграф 8. Конституционные обязанности личности

Установленные конституциями основные обязанности могут относиться одновременно и к человеку и к гражданину, а могут обязывать только гражданина. К первой группе относятся обязанности: соблюдать конституцию и законы (иностранец, как и местный гражданин, не может ссылаться на незнание закона), платить налоги (между многими государствами заключены соглашения об исключении двойного налогообложения, согласно которым на основе взаимности гражданин платит налоги в своей стране). Все лица, живущие в стране, обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Там, где армия профессиональная (наемная), иногда мужчины соответствующего возраста в обязательном порядке призываются на альтернативную службу (Франция с 90-х гг.). В некоторых конституциях говорится об общей обязанности трудиться, заботиться об общем благе (ст. 82 Конституции Польши 1997 г.).

Гражданин несет дополнительные обязанности: его долг – защита родины. В ряде государств существует всеобщая воинская обязанность для граждан. Граждане – мужчины определенного возраста (обычно достигшие 18–19 лет), а в некоторых странах (например, в Израиле) и женщины призываются на определенный срок на военную службу (в разных странах от полугода до двух-трех лет) и после ее окончания увольняются в запас. Резервисты время от времени призываются на военные сборы (обычно на короткое время – от двух недель до полутора месяцев), где проходят военное обучение. Во время войны военнообязанные граждане призываются в действующую армию.

Если убеждения гражданина или его вероисповедание противоречат несению военной службы (особенно с оружием в руках), военная служба может быть заменена так называемой альтернативной гражданской службой. Обычно такие граждане работают в течение армейского или более длительного срока на стройках, на сельскохозяйственных работах, на работах тяжелых, грязных в качестве санитаров и сиделок в больницах. В некоторых конституциях говорится об обязанности гражданина быть верным государству.

Гражданин обязан иметь основное общее образование (число необходимых классов школы, как отмечалось, может быть неодинаковым в разных странах), в ряде стран в соответствии с законом (там, где предусмотрено обязательное голосование) он должен участвовать в выборах.

В государствах тоталитарного социализма конституции устанавливают и другие обязанности: трудиться, соблюдать общественный порядок, охранять честь родины, беречь государственную тайну, укреплять сплоченность национальностей и т. д. Как отмечалось, многие из таких конституционных обязанностей имеют по существу моральный характер.

Параграф 9. Гарантии конституционных прав и способы обеспечения выполнения конституционных обязанностей

Гарантии конституционных прав граждан зависят от уровня демократии, развития экономики, правовой культуры общества, от степени независимости судебной власти, от соразмерности установленных законом ограничений и других факторов. Эти гарантии принято подразделять на экономические, политические и юридические. Первым придается особое значение в странах тоталитарного социализма. В качестве экономических гарантий конституции обычно называют социалистическую систему хозяйства, ликвидацию безработицы, бесплатное предоставление в «распоряжение трудящихся» общественных зданий для проведения собраний и т. д. Политические гарантии в марксистской доктрине связываются с характером государственной власти: подлинной гарантией считается принадлежность государственной власти трудящимся, рабочим, крестьянам, трудовой интеллигенции. Наиболее общей юридической гарантией признается режим «социалистической законности».

В странах рыночной экономики (в т. ч. социально ориентированной), хотя в них есть детальное законодательство о медицинской помощи, муниципальном строительстве жилья, образовании и т. д., экономическим и политическим гарантиям в конституционном праве уделяется мало внимания, акцент делается на детально разрабатываемых юридических гарантиях. В доктрине основной социально-экономической гарантией прав граждан считается обладание собственностью, что дает возможность человеку независимо осуществлять свои права: свободу выбора занятий, существование социального государства, преобладание в населении страны «среднего класса» и его решающее влияние в обществе. Политические гарантии прав связываются с различными формами осуществления власти народа, особенно со свободными и регулярными выборами, проведением референдумов, разделением властей, многопартийностью, свободой оппозиции, с участием граждан в управлении. Важнейшей юридической гарантией является существование правового государства. В новейших конституциях говорится об основных средствах юридической защиты прав. Различаются самозащиты (обращение в суд и непосредственные действия, например, необходимая оборона), защита государства и международная защита. Среди них уже названные нами формы судебной деятельности, роль президента как гаранта этих прав, деятельность омбудсмана (уполномоченного по правам человека) и др.

Конституции и законы предусматривают разные способы осуществления основных прав: явочный порядок, заявительный порядок, режим судебных санкций.

При явочном порядке для осуществления предусмотренных конституцией прав не нужно никаких дополнительных обращений к органам государства, можно непосредственно проводить собрание в закрытом помещении или публиковать статью с критикой деятельности правительства. Регистрация в некоторых случаях при осуществлении явочного порядка использования конституционных прав носит по существу технический характер.

Заявительный порядок предполагает заблаговременную, в предусмотренный законом срок информацию государственных органов, а иногда предприятий, организаций, собственников (например, при забастовке) о намерении осуществить то или иное конституционное право. Несоблюдение этого условия влечет признание данной акции незаконной со всеми вытекающими отсюда последствиями: полиция вправе запретить собрание на открытом воздухе, если заранее не было сделано определенной заявки, суд может оштрафовать профсоюз, если работодатель не предупрежден заранее о готовящейся забастовке. Для некоторых конституционных прав установлен разрешительный порядок. Они могут осуществляться только после получения разрешения от соответствующих органов государства или местного самоуправления. Подобные примеры уже приводились в связи с правом на уличные демонстрации.

Регистрационный порядок предполагает, что осуществление конституционного права, возможно, только после регистрации, выдачи лицензии (например, свобода предпринимательской деятельности).

Режим судебных санкций применяется при явочном порядке. Своим конституционным правом можно воспользоваться свободно, но при злоупотреблении им, при нарушении закона наступает судебная ответственность.

Иногда встречаются и комбинированные формы осуществления конституционных прав, например, явочно-регистрационный порядок при создании политических партий в ряде развивающихся стран (Тунис и др.).

В демократических государствах их органы и должностные лица обязаны содействовать гражданам в осуществлении ими своих конституционных прав. Конкретные формы такого содействия установлены специальными законами. Так, для проведения избирательных кампаний – реализации конституционного избирательного права граждан – государство бесплатно предоставляет кандидатам время для выступлений в государственных средствах массовой информации (на радио, телевидении, на газетных полосах), выделяет определенную сумму бюджетных средств в фонд партий и кандидатов, избирательным комиссиям бесплатно предоставляются государственные или муниципальные помещения. Содействие государственных органов проявляется в полицейской охране разрешенных политических демонстраций от враждебных действий со стороны других групп граждан, в организации специальных органов для трудоустройства безработных (осуществление права на труд), во многих других исправлениях деятельности государства.

Конституционные права могут защищаться самими гражданами (например, жалоба в административные органы, обращение к средствам массовой информации, необходимая оборона при покушении на неприкосновенность личности), объединениями граждан, их общественными организациями (например, защита профсоюзами с помощью забастовок конституционного положения о справедливом вознаграждении труда), а также различными государственными органами (например, прокуратурой). Особое значение имеет судебная защита конституционных прав граждан, деятельность омбудсмана.

Положения о правах граждан, записанные в конституции, являются непосредственно действующим правом. С иском относительно их нарушения можно обращаться прямо в суд (с учетом сделанных оговорок в отношении социально-экономических прав). Суд не вправе отказаться рассматривать дело под предлогом неясности или отсутствия закона. Мы уже упоминали о некоторых специфических формах судебной защиты прав граждан: судебных приказах (постановлениях судьи), процессе о предъявлении и об установлении данных (если в распоряжении государственных органов или общественности имеются какие-либо ошибочные, по мнению гражданина, данные о нем). В ряду испано– и португалоязычных стран есть специфический судебный процесс – «народное действие» (коллективный иск для защиты своего члена может подать организация, к которой лицо принадлежит не менее года, другое лицо, права которого непосредственно не нарушены).

Защиты конституционных прав граждан – специальная обязанность уполномоченных парламента (омбудсманов) по правам человека, народных правозащитников, иных омбудсманов (есть самые различные названия), а также конституционных судов и иных органов конституционного контроля. Гражданин может непосредственно обращаться в орган конституционного контроля для защиты своих прав. Наконец, он может обращаться и в международные органы (например, в Комитет ООН по правам человека, который, однако, не принимает обязательных для государств решений) или в международные суды (например, в Европейский суд в Страсбурге), если государство является участником соответствующей международной конвенции и если исчерпаны все возможные способы защиты прав внутри своего государства. Этот суд принимает обязательные для государств решения, в т. ч. может налагать штрафы на виновное государство. Общее число жалоб составляет в среднем 10 тыс. в год, но 90 % из них не относятся к компетенции суда или по другим причинам не принимаются к производству.

Параграф 10. Права и обязанности граждан в условиях чрезвычайного положения

В условиях локальных военных действий, при массовых общественных беспорядках, катастрофах на части территории страны или в стране в целом вводится чрезвычайное, военное или осадное положение. Оно предполагает ограничение конституционных прав граждан, расширение их обязанностей и усиление ответственности. Это делается обычным актом главы государства или правительства, принятым на основе закона о чрезвычайном положении, а в некоторых странах – на основе так называемых чрезвычайных законов, которые принимаются отдельно по каждому случаю и могут неоднократно продлеваться парламентом (страны англосаксонского права).

В акте о чрезвычайном положении должен быть точно указан срок его действия, названа территория, на которую он распространяется, перечислены вводимые ограничения конституционных прав. Акт доводится до сведения населения немедленно, но вступает в силу не сразу, а по крайней мере через несколько часов после оповещения. Конституции многих стран устанавливают, что при введении чрезвычайного положения должен быть немедленно созван парламент, если он не заседает, для контроля за действиями исполнительной власти (иногда, например, в Бразилии, установлен пятидневный срок для созыва Национального конгресса).

При введении чрезвычайного положения могут быть ограничены свобода собраний, деятельность партий (партии нельзя распускать, т. к. это прерогатива суда), свобода передвижения граждан, а также запрещены демонстрации. Вводится цензура для публикаций радио– и телепередач. Граждане, призывающие к общественным беспорядкам, к нарушению закона, могут быть принудительно выселены на определенный срок из данного региона. Вводится досмотр транспортных средств и граждан. Если чрезвычайное положение введено в связи со стихийными бедствиями, катастрофами, возможны дополнительные меры: трудовая повинность, распределение питания и предметов первой необходимости среди населения, изменение режима работы предприятий и учреждений.

При объявлении военного положения определенные полномочия гражданских органов власти переходят к органам военного управления, которые по существу ставятся над гражданскими органами. Осадное положение объявляется в критических ситуациях и характеризуется особенно жесткими ограничениями прав граждан.

В условиях чрезвычайного положения в городах и иных населенных пунктах может быть установлен комендантский час: в ночное время в определенные часы жителям запрещается появляться на улице без соответствующих пропусков, выдаваемых военными властями, собираться группами более 3–4 человек.

Глава 3. Правовое регулирование создания и деятельности политических партий и иных общественных объединений

Параграф 1. Основы и пределы правового регулирования общественных объединений

Общественные объединения и конституционное право. В соответствии с конституционным правом на объединение граждан, а иногда и лиц, не являющихся гражданами государства пребывания, создают множество различных объединений: политических партий, других общественных организаций, массовых движений, организаций и учреждений общественной самодеятельности и общественного самоуправления. Нередко в праве они охватываются термином «общественные объединения» (а в политологии большинство из них – «группы давления»), хотя во многих странах деятельность партий регулируется законодательством и рассматривается в науке отдельно ввиду их особой роли в обществе. Деятельность некоторых общественных объединений (например, профсоюзов) также регулируется законодательно. Различные виды общественных объединений играют неодинаковую роль в политике, а некоторые (например, общества филателистов, рыболовов) вообще не имеют отношения к политике. В конституционном праве изучаются лишь объединения публичного характера, главной целью которых служит не извлечение прибыли, а участие в общественной жизни, в политике, в борьбе конституционными средствами за государственную власть, в давлении на нее. Правда, в современных условиях многие общественные движения неполитического характера неотделимы от политики, в т. ч. международной (например, известное экологическое движение «Грешные»). В отдельных странах даже религиозные движения в какой-то мере участвуют в политике, хотя конституции содержат положения об отделении церкви от государства (например, в Польше). К тому же законодательство разных стран неодинаково: в одних, например, в Болгарии, неполитическим объединениям не разрешено заниматься политической деятельностью – для этого создаются партии; в других, например, в странах тоталитарного социализма, законодательство предусматривает активное участие профсоюзов и других объединений в политике.

Неодинаков подход и к важнейшим политическим организациям-партиям. В странах англосаксонского права и некоторых других политические партии по традиции долгое время считались «частным делом», «клубом». До сих пор в конституциях таких стран, как правило, нет упоминаний о партиях, не существует там и специальных законов о партиях: на них распространяются общие законы об ассоциациях, не занимающихся извлечением прибыли, хотя и здесь в последние десятилетия законодательство, обычно относящееся к другим вопросам, регулирует отдельные стороны деятельности политических партий (их участие в избирательном процессе, финансирование и др.).

В подавляющем большинстве государств партии рассматриваются как «публичное дело», все чаще говорится о роли партии в конституциях, принимаются специальные законы о партиях (в Германии в 1967 г., Испании 1978 г., Тунисе в 1988 г., Болгарии в 1990 г., в Латвии в 1991 г. и др.). Включение в конституциях положений о политических партиях называется в научной литературе конституционализацией политических партий, а издание специальных законов – институционализацией. Партии становятся институтом конституционного права, специфическим объектом изучения. В отечественных курсах государственного (конституционного) права партии и другие общественные объединения изучались и ранее, но преимущественно в политологическом аспекте. В данной главе основное внимание уделяется юридическим характеристикам.

Общественные объединения как объект конституционного регулирования. Внутренняя организация, деятельность политических партий, общественных организаций социально-экономического и культурного характера (например, профсоюзов, союзов женщин или культуры, объединений национальных меньшинств), некоторых других объединений обычно регулируется их уставами – документами, принимаемыми самими этими объединениями на их съездах, конференциях. У общественных движений уставов, за редчайшим исключением, нет, а у организаций общественной самодеятельности их вообще не бывает. Законодательство не вмешивается во внутренние дела общественных объединений. Однако, поскольку они имеют публичный характер, закон регулирует некоторые принципиальные аспекты их структуры и деятельности. Речь идет о тех сторонах, которые имеют значение для общества в целом.

Среди различного рода объединений наиболее детальному правовому регулированию подвергаются профсоюзы и особенно партии. Иногда принимаются отдельные законы о молодежи и ее организациях, о различных кооперативных объединениях. Другие общественные объединения зачастую регулируются правом лишь на уровне общих принципов, общими законами об общественных организациях.

Конституции и законы обычно предусматривают:

1) порядок создания и регистрации (если таковая предусмотрена) данного вида общественных объединений;

2) роль в политической системе общества;

3) наиболее общие принципы организации и деятельности;

4) порядок финансирования, а иногда (если объединение регистрируется) – предоставления финансовых отчетов;

5) порядок прекращения деятельности.

Социальную сущность общественного объединения, особенно политической партии, не всегда легко установить. Названия партий далеко не отражают их характера, а иногда бывают даже взаимоисключающими. Так, одна из основных партий Канады называется Прогрессивно-консервативной партией, т. е. и прогрессивной и консервативной одновременно – на любой вкус (может быть, это способствовало тому, что она в течение многих лет была правящей партией). Программы и лозунги партий, их избирательные платформы также не дают точного представления о сущности организации (нередко они рассчитаны на завоевание голосов избирателей). Неоднороден и социальный состав общественных объединений, в т. ч. партий: в них входят представители различных социальных слоев. Более точное представление о характере общественной организации дает ее деятельность, но и она бывает противоречивой, поскольку ситуация вызывает необходимость в компромиссах и разного рода поворотах. Сущность общественного объединения, партии определяется тем, как в действительности оно (она) решает конкретные вопросы общественного развития, жизненные интересы каких социальных слоев она отстаивает. Название же общественного объединения, его программа, социальный состав, другие данные являются лишь дополнительными критериями при определении его социальной позиции.