Текст книги "Учебное пособие для ССУЗов по конституционному праву зарубежных стран"

Глава 4. Основы организации государственной власти

Параграф 1. Государственная власть как институт конституционного права

Конституционные нормы, содержащие термин «государственная власть», обычно немногословны. К тому же чаще всего определение «государственная» отсутствует, говорится просто о власти или о суверенитете народа, т. е. преимущественно о его политической власти. Конституции устанавливают, что власть исходит от народа (ст. 20 Основного закона ФРГ 1949 г.), принадлежит народу (ст. 1 Конституции Бразилии 1988 г.), народ осуществляет суверенитет (ст. 1 Конституции Италии 1947 г.). Эти краткие формулировки получают развитие во многих главах основных законов о государственной территории – пространственном пределе государственной власти, о государственном суверенитете – о верховенстве государственной власти в данной стране и ее независимости внутри и вовне страны, об эмблемах и символах государства (государственном флаге, государственном гербе и др.), в текущем законодательстве о целях государственной политики, о системе органов государства и их взаимоотношениях, о методах их деятельности и др. В своей совокупности нормы, относящиеся к государственной власти, образуют институт государственной власти, занимающий одно из важнейших мест в отрасли конституционного права.

Государственную власть следует отличать от политической. Конечно, государственная власть, взятая как единое целое, независимо от ее конкретных проявлений в различных ветвях власти, например в судебной, всегда имеет политический характер, но политическая власть не всегда является государственной. Политический характер может иметь предгосударственная власть в освобожденных повстанцами районах (так было в некоторых колониях до образования государства). Государственную власть следует отличать и от местного самоуправления – власти территориального коллектива. Государственная власть – это власть, реализуемая в обществе в целом органами государства от имени политической власти народа, а иногда – класса (классов), иных группировок в тоталитарном государстве.

Объем конституционного регулирования отношений, связанных с государственной властью, в разных странах различен. В конституциях стран тоталитарного социализма (КНДР 1972 г., Куба 1976 г., КНР 1982 г. и др.) обычно содержится социальная характеристика власти в связи с классами и социальными слоями общества, подробно говорится о целях государства, задачах государственной власти, об основных направлениях политики государства по отношению к различным социальным группам населения. В основных законах капиталистических и постсоциалистических государств, в современных конституциях развивающихся стран таких формулировок обычно нет, хотя в них зачастую говорится о демократическом, социальном, правовом и даже социалистическом (Индия, Шри-Ланка, Египет, Сирия и др.) государстве.

Обобщение конституционно-правовых норм на мировом уровне свидетельствует о том, что структура конституционно-правового института государственной власти складывается из различных норм, образующих его элементы. Это:

1) положения об источнике государственной власти и ее социальных носителях, субъектах («народ» в подавляющем большинстве конституций, «трудящиеся» или «трудовой народ», определенные классы в конституциях стран тоталитарного социализма, блок классов и социальных слоев, включающий трудящихся и определенную часть нетрудящихся, как говорилось об этом в конституциях стран Азии и Африки, придерживающихся социалистической ориентации, монарх в отдельных странах Азии, Аллах – в некоторых мусульманских государствах, причем власть Аллаха осуществляется через факихов – знатоков истинной веры);

2) положения о характере государственной власти (например, формулировка о диктатуре пролетариата в Конституции КНДР 1972 г., положения о демократической диктатуре народа в Конституции КНР 1982 г., статья, провозглашающая власть трудовых сил народа, в Конституции Египта 1971 г. в редакции 1980 г.);

3) положения о целях и принципиальных направлениях деятельности государственной власти (например, сосредоточение усилий на развитии, способном создать социалистические отношения в духе исламского наследия, как об этом говорится в Конституции объединенного Йемена 1989 г.);

4) положения о структуре государственной власти (например, разделение ее на ветви законодательной, исполнительной и судебной власти по Конституции Сирии 1973 г. и, напротив, единстве власти в руках органов типа советов по Конституции Кубы 1976 г.);

5) положение об органах, осуществляющих государственную власть (например, различные органы законодательной, исполнительной, судебной власти по Конституции США 1787 г. и органы государственной власти, государственного управления, суда, прокуратуры по Конституции КНР 1982 г.);

6) положение о путях, формах, методах осуществления государственной власти (например, демократический централизм по Конституции КНДР 1972 г. и нормы о партиципации граждан по Конституции Колумбии 1991 г., которая говорит о «партиципарном и плюралистическом государстве»).

Определяя характер государства, современные демократические конституции характеризуют его как демократическое, светское и социальное. Последнее положение в новейших конституциях все чаще подвергается уточнениям. Произошел отказ от концепции «государства благоденствия», которая возлагала на государство непомерные экономические обременения для обеспечения личности и порождала иждивенчество последней. Следование этой концепции приводило к тому, что общество «проедало» свои ресурсы, в благополучных странах начинался кризис, бегство капитала из страны, росла безработица, падал жизненный уровень. Теперь в конституциях (например, швейцарской 1999 г.) иногда прямо записан иной принцип: государство обеспечивает основные нужды и поддержку труду. Это должно быть «работающее для блага», благоприятствующее труду государство, но человек должен сам заботиться о себе и своей семье.

Параграф 2. Разделение властей

Возникновение теории разделения властей связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологии молодой буржуазии (Ш. Л. Монтескье и др.) выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту (на деле в течение столетий существовало ограниченное избирательное право), вторая – главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; считалось, что ему будут подчинены министры (концепция ответственного перед парламентом правительства появилась гораздо позже). Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами, по уголовным делам – с участием представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды). Впоследствии речь стала идти о трех ветвях государственной власти.

Против такого организационно-правового подхода к структуре государственной власти выступили другие мыслители XVIII в. (Ж. Ж. Руссо и др.), отвергшие идею разделения властей с социологических позиций. Они утверждали, что вся власть должна принадлежать народу, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для крупных государств допускалось также существование представительных органов).

В конституциях получили отражение оба эти подхода. Уже в первой писаной конституции государства – Конституции США 1787 г. – они по существу были соединены. Словами: «Мы, народ Соединенных Штатов»… – создатели конституции провозглашали его учредительную власть, суверенитет, а, устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (Конгресс, Президент, суды), они закрепляли организационно-правовое разделение властей (разделение государственной власти на ее «ветви»). В настоящее время для большинства конституций мира характерно одновременное присутствие того и иного подхода: социологического (власть народа) и организационно-правового (разделение ветвей государственной власти).

В некоторых современных конституциях триада разделения властей подвергнута модификациям и дополнениям.

Во-первых, некоторые государственные органы не вписываются в эту триаду. Это относится к главе государства, когда он по конституции не является органом исполнительной власти, к прокуратуре, к контролирующим органам и т. д., что заставляет уточнять прежнюю схему. Во-вторых, в конституциях появились упоминания о новых ветвях власти. Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г., Бразилии 1988 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане, составляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвь власти нашла в создании органов избирательного регистра, специальных избирательных трибуналов (судов), которые, в частности, рассматривают споры о прямых выборах в государственные органы. В Бразилии их система имеет иерархический характер, завершаясь высшим избирательным трибуналом. В литературе говорится о существовании иной четвертой власти – учредительной, под которой понимается право народа непосредственно или путем создания специального учредительного собрания принимать конституцию и определять тем самым принципы общества и основы организации государства. Четвертой властью называют также прессу, формирующую общественное мнение, но это уже результат социологического подхода. Пресса государственной властью не обладает (хотя в ст. 206 Конституции Египта в редакции 1980 г. говорится, что «пресса – народная независимая власть»), равно как не являются государственной властью и другие называемые философами и социологами власти – корпоративная власть общественной организации, идеологическая власть, техническая, религиозная и др. В конституции одного из мексиканских штатов (Идальго) в качестве четвертой названа муниципальная власть. В редких случаях в законодательстве говорится о пятой, контрольной государственной власти, в отдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системой упоминалась партийная власть, рассматривающаяся как особая разновидность государственной власти.

В-третьих, теория разделения властей отнюдь не предполагает создания «китайской стены» между различными ветвями власти. Да и сам Монтелье обосновал эту теорию, вместе с тем подчеркивая, что ветви власти должны действовать согласованно. Совершенно разделить их невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности государственных властей. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия по существу имело место переплетение разных по своей сущности властей – политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Акты с названием «законы» вправе принимать за редкими исключениями только представительный орган народа – парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие парламента является более широким. В Великобритании, Индии и некоторых других странах этот орган включает главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето, глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих силу закона (на основе конституционных норм о регламентной власти.

В сферу законодательства вмешивается не только исполнительная власть, но и суды – общие суды в англосаксонской системе права (это не относится к Великобритании, где нет конституционного контроля), верховные и конституционные, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.

В свою очередь парламент также может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Издание «частных» законов в отличие от публичных (а частные законы регулируют конкретные вопросы) имеет значение распорядительной деятельности. Этим парламент иногда подменяет исполнительную власть. Он обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предание суду высших должностных лиц (президента, министров и др.), в других – рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса (правда, верхняя палата только принимает решения об отрешении от должности высших должностных лиц, судей и некоторых других государственных служащих, а судит их уже обыкновенный суд).

В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концепция разделения властей в конституционном праве получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов, а в последнее десятилетие получает третье дополнение: положение о субсидиарности ветвей власти. Первые две проблемы впервые решались еще при принятии Конституции США, но их окончательное правовое регулирование сложилось позже – в практике Верховного суда США при толкованиях конституции. «Отцы конституции» США стремились к уравновешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвысится над другой, подавлять другую или другие. Их скоординированность получила название баланса властей.

Те же цели, хотя и в несколько ином конституционном выражении, имеет система сдержек и противовесов: каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президент Бразилии, Мексики, США, другой президентской республики не может распустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить президента и руководимых им министров (кроме случая импичмента); президент может задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс преодолевает по 2/3 голосов. Вотум недоверия со стороны парламента министрам не предусмотрен, их нельзя уволить таким путем, но в США само назначение министров нуждается в согласии Сената. Верховный суд осуществляет конституционный контроль в праве признать законы Конгресса недействующими. В отличие от президентской республики, где существует «жесткое» разделение властей, в парламентской республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов. Таким образом, хотя и по-разному, но везде в демократических странах есть взаимодействие ветвей власти, механизмы для их баланса, система сдержек и противовесов.

Идея о субсидиарности ветвей власти впервые возникла в практике деятельности органов Европейского Союза, в их отношениях с государственными органами его членов, а затем стала переноситься на внутригосударственные отношения. Смысл ее в том, что одна ветвь может дополнять своими действиями другую, помогать ей, в какой-то мере замещать ее, если это не затрагивает существенные прерогативы первой, не встречает ее возражений и согласуется с конституцией.

Разделение властей ведет к различиям в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, содержит возможность конфликтов ветвей на правовой основе, но нельзя доводить разногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управлять обществом. Такое развитие событий, когда противоречия властей доводятся до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных постсоциалистических и развивающихся стран, имеет только разрушительный характер.

В современной зарубежной политологии есть и другие взгляды о разделении властей. Различают власть постановляющую (власть большинства) и противодействующую (роль оппозиции, эту власть называют трибутарной), проводят разделение власти между правящими и управляемыми, наконец, между решающей и контрольной властями.

Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учета особенностей его политико-территориального устройства. Вместе с тем в федерациях, унитарных государствах, имеющих автономные образования политического характера, существует вертикальное разделение властей (государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов, а также государственной власти политической автономии в унитарном государстве), а в связи с концепциями публичной власти территориального коллектива – также разделение государственной власти местного самоуправления.

Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов деления) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федерации, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенство закона субъекта федерации в сфере полномочий, отнесенных к его исключительному ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные законы по ограниченному кругу вопросов (а иногда они принимают не законы, а лишь постановления, как это имеет место в Крыму или с 1999 г. в британской автономии Уэльс). Третья проблема – разграничение полномочий государственной власти (унитарного государства или субъекта федерации) и власти местного самоуправления. Она решается по-разному. Если в административно-территориальных единицах создаются местные органы государственной власти (например, государственные администрации в областях и районах на Украине по Конституции 1996 г.) и наряду с ними существуют местные выборные советы как органы местного самоуправления, полномочия между ними разграничиваются в конституциях или специальных законах. Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства или представителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), а существуют только органы иной публичной власти – власти территориального коллектива (местное самоуправление).

В этом случае конституция и законы также определяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления), но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когда это им поручено государством.

Разделение властей – демократическая концепция. Она направлена против авторитаризма, тоталитаризма. Однако преувеличение значения разделимости ведет к неуправляемости государства.

Параграф 3. Единство государственной власти

Идеологическое обоснование необходимости единства власти появилось задолго до возникновения теории разделения властей, было связано с культом правителя, зачастую его обожествлением и имело персонифицированный характер (в т. ч. обоснование суверенитета не народа, а монарха). Впоследствии такой подход возродился в вождистских концепциях фашизма.

Практика вождизма существовала и в условиях тоталитарных коммунистических режимов (реальная власть и в ряде случаев культ личности генерального секретаря правящей партии), хотя в отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе отрицала индивидуалистический подход.

Новый аспект идее единства власти был придан сочинениями некоторых французских просветителей, подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем с организационно-правовых позиций. Они рассматривали законодательную, исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления верховной власти, суверенитета народа, считая, что все «члены государства» должны участвовать в управлении им через формирование «общей воли», как правило, на народных собраниях. Это был иной, коллективистский подход к идее единства государственной власти.

Такой подход был, хотя и в измененном виде, принят на вооружение и либеральной и марксистской традицией. В первом случае, как уже говорилось, он ограничивался провозглашением в конституциях власти суверенитета народа. Во втором наряду с суверенитетом народа, которому придавалось классовое истолкование, были осуществлены поиски того вида органов, который сосредоточил бы в своих руках всю полноту государственной власти. В качестве таких органов марксистско-ленинская теория предложила советы, что и было закреплено в конституциях стран тоталитарного социализма.

Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единство власти, что проистекает из единства природы доминирующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, обусловленное необходимостью согласованного управления обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей и органами государственной власти признается только глава государства (монарх, фюрер) или определенный вид органов (органы типа советов при социализме).

Социальное единство власти с точки зрения содержания конституционных норм обеспечивается принадлежностью власти народу (в большинстве стран), трудящимся (в странах тоталитарного социализма, в некоторых других странах) или определенному блоку сил, составные части которого имели одинаковые первоочередные задачи, но расходились во взглядах на пути дальнейшего развития страны (например, в условиях отдельных переходных государств). Считалось, что в таком патриотическом блоке, составляющем основу государственной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян (ведущая сила блока) и союз трудящихся и прогрессивно настроенных нетрудящихся, который складывается в результате давления первого союза. Эта трактовка социального единства власти допускает конституционно признанные противоречия в таком единстве, что находило выражение в формулировке «союз и борьба одновременно».

Второй аспект единства государственной власти – единство принципиальных целей и направлений деятельности государственных органов – получил выражение в конституционном праве и закреплении приоритетных целей государства, принципиальных ориентиров государственной деятельности. Некоторые из этих целей рассмотрены выше на примерах стран с различными социально-политическими системами. Без целеполагания невозможна ориентация общественного развития, а такое управление со стороны государственной власти, хотя в неодинаковой степени и в различном объеме, осуществляется во всех странах. Однако единство целей и деятельности государственных органов не является абсолютным. Даже при едином подходе к решению основных задач существует различное «прочтение» конституционных целей, предлагаются разные меры для их достижения (это ежегодно наблюдается, например, в коллизиях парламентов и правительств по поводу законов о государственном бюджете). При выдвижении разных принципиальных целей органами законодательной и исполнительной власти единство власти нарушается, что ведет к обостренному противоборству, а иногда и к трагическим последствиям.

Третий, организационно-правовой аспект единства государственной власти наиболее детально закреплен в конституциях стран тоталитарного социализма и доктриально разработан в марксистско-ленинском государствоведении. Как уже отмечалось, в этих странах была принята концепция советов как единственных органов государственной власти снизу доверху. Только органы типа советов (они имеют разные названия: Народное собрание, Национальное собрание, Всекитайское собрание народных представителей – в центре; народные советы, собрания депутатов, собрания народных представителей и т. д. – на местах) рассматриваются как органы государственной власти в масштабе страны и в каждой административно-территориальной единице. Другие органы государства с точки зрения конституционной доктрины считаются лишь органами государственного управления, правосудия, контроля и т. д., но не власти. Действительность противоречила конституционной концепции. Как отмечалось, реальная власть принадлежала органам коммунистической партии, ее центральные органы принимали важнейшие государственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на их кратковременных заседаниях (обычно несколько дней дважды в год). Наконец, свое единство государственной власти существует в федерации. Подобно вертикальному разделению властей в ней действует и вертикаль единства государственной власти (прежде всего исполнительной власти).

Идея единства государственной власти в целом имеет авторитаристский характер. На практике ее использование ведет к широкому использованию принуждения, а иногда и насильственных мер в государственном управлении. Концентрация власти в одних руках или у единственного вида органов противоречит основам демократии, порождает произвол. Однако не все элементы этой концепции имеют только негативный характер. Требование социального единства власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревнующихся сил и тенденций, если соблюдены условия «честного» соревнования при плюралистической демократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение, т. к. усилия государственного аппарата сосредоточиваются на решении стоящих перед обществом крупных проблем. В то же время сосредоточение всей полноты государственной власти в руках одного должностного лица, одного органа или одного вида органов (не имеет значения, будет ли это монарх, президент или советы) в принципе не является плодотворной идеей, хотя сами по себе советы, например, как органы местного самоуправления, являются демократическими институтами. Концентрация власти порождает бесконтрольность в деятельности государственных органов. Правда, в определенных условиях общественного развития (острейший структурный кризис, процессы распада государственности, иностранное вторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, временно может способствовать улучшению управляемости обществом, стабилизации положения, преодолению анархии. Этот способ использовался для преодоления экономических и политических кризисов в самых разных демократических странах (например, в США в 30-х гг., во Франции в 60-х гг.).

Таким образом, две основные модели – разделение властей и их единство – не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей власти по принципиальным вопросам общественного развития, а единство не исключает «прозаического разделения труда» (К. Маркс) между различными органами государственной власти. Наиболее плодотворным подходом конституционного права в современных условиях является соединение идей единства и разделения властей, их взаимодействия, системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено и в новейших конституциях. Наиболее отчетливым выражением этого является п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана 1995 г., который гласит: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, накопительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».