Текст книги "Учебное пособие для ССУЗов по конституционному праву зарубежных стран"

Параграф 4. Институты непосредственной и представительной демократии при осуществлении государственной власти

Государственная власть может осуществляться либо посредством деятельности ее различных ветвей, органов государства, либо непосредственно народом (например, корпусом избирателей на референдуме при принятии новой конституции). Государственным органом народного представительства является прежде всего парламент (иногда есть надпарламентские органы). В этом случае в демократических странах говорится о представительной демократии при осуществлении государственной власти.

Представительная демократия – это реализация власти народа через избранных им представителей, представительские органы (парламенты, законодательные собрания в субъектах федерации, иногда – в политических автономиях). В данном случае государственную власть осуществляет не народ непосредственно, а созданный им представительный орган (органы). Представительная демократия связана также с деятельностью выборных органов местного самоуправления (советов и др.). Таким образом, при представительной демократии народ реализует свою власть (государственную и власть территориального коллектива) через избранных им представителей, через коллегиальные органы народного представительства. Если власть осуществляется народом непосредственно, это – прямая, непосредственная демократия.

Непосредственная демократия – прямое осуществление власти народом как власти государственной находит свое выражение в выборах избирателями главы государства, парламента, а иногда и непосредственно премьер-министра (в Израиле по закону 1994 г.), в досрочном отзыве (прекращении мандата) избранных депутатов (а, например, в Австрии и президента) по воле избирателей путем голосования, в принятии законов путем референдума, причем во многих странах законы, принятые референдумом, имеют преимущества по сравнению с парламентскими, в народной законодательной инициативе, в различных формах участия в управлении государством. Аналогичные институты прямой демократии существуют в местном самоуправлении.

Глава 5. Формы правления в зарубежных странах

Параграф 1. Понятие формы государства и формы правления

Понятие формы государства

В конституционном праве зарубежных стран традиционно используются несколько понятий, характеризующих с разных сторон форму государства: форма правления, форма государственно-территориального устройства, форма политического (государственного) режима. Эти три составные части используются в государствоведении для создания понятия «форма государства». Термин «форма государства» имеет доктринальное происхождение, он связан с учениями о государстве и долгое время в конституциях не употреблялся. Новые тенденции конституционного развития свидетельствуют о том, что форма государства как целостное явление становится предметом конституционного регулирования. В ряде конституций (Турции 1982 г., Сальвадора 1973 г., Эфиопии 1987 г.) есть или были главы с названием «Форма государства». Статьи многих Конституций содержат синтезированные формулировки, включающие все три названных выше элемента. Так, Конституция Бразилии 1988 г. говорит о федеративной республике, о демократическом правовом государстве, Конституция Марокко 1972 г. – об унитарной демократической и социальной монархии, Конституция Франции 1958 г. – о неделимой, светской, социальной, демократической республике. Конституция Колумбии 1991 г. характеризует государство как «партицинаторную республику».

Таким образом, форма государства – это комплексный институт конституционного права, представляющий собой внутренне согласованную систему норм, регулирующих в единстве структуру и взаимоотношения основных органов государства (главы государства, парламента, правительства), политико-территориальное устройство, главные методы деятельности государственного аппарата и формы его обратной связи с населением. Элементы, составляющие в теории государствоведения форму государства (форма правления, государственного устройства и др.), в Конституционном праве служат подинститутами комплексного института «форма государства». В свою очередь они могут выступать в качестве институтов при более дробной классификации (например, форма правления по отношению к парламентской республике).

Классификация форм государства в конституционном праве

В отличие от теории государства и права в конституционном праве для классификации форм государства используется свой подход – с позиции теории разделения властей и единства государственной власти. С этой точки зрения в качестве основных разновидностей можно выделить многовластную и единовластную форму государства. Промежуточное положение между ними занимает сегментная государственная форма, соединяющая черты этих двух форм. Такая классификация применима по всем зарубежным странам, в т. ч. к тем, которые провозглашают себя в конституциях социалистическими. Каждая из этих трех форм имеет множество разновидностей. Но в целом многовластная государственная форма характеризуется: разделением властей между различными органами государства (парламент – законодательная власть, глава государства и правительство – исполнительная власть, независимые суды – судебная власть), отлаженными способами взаимодействия ветвей власти, системой их взаимных сдержек и противовесов, самоуправлением территориальных коллективов, демократическим государственным режимом, различными формами участия населения в управлении государством.

Единовластная государственная форма характеризуется единовластием определенного органа или должностного лица. В конституциях может быть провозглашено полновластие не одного органа, а определенной системы однородных органов (например, советов в условиях тоталитарного социализма). Но и в этом случае считается, что государственная власть в центре и на местах принадлежит только им, остальные органы государства – это органы не государственной власти, а управления, правосудия и др. Полнота государственной власти может принадлежать одному лицу (например, флореру, дуге, каудильо – в свое время в Германии, Италии, Испании, Португалии, монарху – в некоторых мусульманских странах, по конституциям которых вся власть исходит от монарха). В прошлом во многих странах Африки (Гвинее, Заире, Малави, Туапсе, Кении и др.) власть принадлежала «пожизненным президентам», которые одновременно являлись председателями единственной разрешенной (правящей) партии, хотя в некоторых конституциях и были отдельные положения о разделении властей. Наконец, реальная власть может находиться в руках, хотя и не государственного, но на деле органа, выполняющего важнейшие государственные полномочия. Так было и есть в странах тоталитарного социализма, где все важнейшие государственные решения принимались и принимаются политбюро (президиумом, исполнительным комитетом, центральным комитетом) правящей коммунистической партии.

При такой государственной форме нет системы сдержек и противовесов; территориальные коллективы либо находятся под строгой опекой центра, либо местное самоуправление прямо отвергается как институт: оно заменяется назначенными губернаторами (другими должностными лицами) или избранными советами, которым по конституции принадлежит вся власть, но которые на деле подчинены местным органам правящей партии; господствует единая государственная идеология (в одних странах, например, в Бенине, Гаити, Заире, Индонезии, Ираке, Пакистане это было установлено конституциями, в других такое господство имело фактический характер); существует авторитарный или тоталитарный режим; партиципация либо отвергается, либо формы, в которых она проводится, не имеют реального значения для влияния на политику государственных органов в центре и на местах.

Сегментарная государственная форма (лат. – «отрезок») характеризуется тем, что государственная организация как целое складывается из разных отрезков, но ее объединяет единая природа государственной власти, единство государственной политики по принципиальным вопросам, единые главные принципы организации и деятельности. В данной государственной форме есть элементы и поликратии, и монократизма, частички демократии, авторитаризма и даже тоталитаризма. Органы государственной власти формируются путем выборов, но выборы «заорганизованы», а число партий, допускаемых к участию в них, нередко ограничено (три было в Индонезии до 1999 г., две в Нигерии, в свое время три, а затем, до введения многопартийности, четыре в Сенегале и т. д.). Выборы в парламент не имеют, однако, принципиального значения, поскольку традиционно решающая доля власти сосредоточена в руках президента (многие президентские республики в Латинской Америке), иного главы государства (Иордания, Марокко) или иной структуры (сената и военных в Таиланде). Разделение властей конституциями может признаваться, но на деле реальной системы сдержек и противовесов не существует. В территориальной структуре государства при сегментарной форме возможна автономия, даже политическая (например, Филиппины), на местах могут существовать выборные органы (советы, старосты), но автономные полномочия на деле ограничиваются, а выборные главы советов, старосты утверждаются и могут быть не утверждены вышестоящими начальниками органов исполнительной власти. В деятельности органов государства значительное место занимает принуждение, партиципация граждан мала, хотя ее элементы и существуют.

Понятие и классификация форм правления

Термин «форма правления» содержится во многих основных законах стран мира. В некоторых конституциях этого термина нет, но всегда закрепляется главный принцип правления – монархия (например, Конституция Испании 1978 г.) или республика (Основной закон Федеративной Республики Германии 1949 г.). Лишь единичные государства не имеют в официальном названии слов «монархия» или «республика» (Государство Израиль, Государство Кампучия до 1993 г., Ливийская Джамахирия, Украина, хотя в тексте Конституции Украины сказано, что она республика).

Форма правления – это характеристика структуры и взаимоотношений высших органов государственной власти (прежде всего главы государства, парламента, правительства), их роли в управлении страной, а также способов обратной связи управляемых и управляющих. В связи с положением главы государства и характера его связей с населением по традиции принято различать две основные формы правления: монархию и республику. В монархии глава государства (король, император, султан и др.) наследственный и пожизненный, в республике – выборный населением (избирателями) и на срок, хотя в том и другом случае бывают единичные исключения (о них – ниже). Более детальная классификация создается в рамках этих двух основных форм (дуалистическая монархия, президентская республика и др.).

Эти классификации, являющиеся, как правило, доктринальными (в конституциях такие определения почти не употребляются), отражают взаимоотношения высших органов государства, их роль. Вместе с тем в современных условиях некоторые различия этих форм стираются. Возникают смешанные формы, в монархии появляются черты республики (например, периодическая, раз в пять лет, выборность монарха в Малайзии, «коллективный монарх» в ОАЭ), а в республике складываются по существу монархические элементы (пожизненные президенты); создаются полупрезидентские, полупарламентские республики, сочетающие черты различных форм; даже абсолютная монархия все чаще принимает внешне конституционную оболочку (дарованные конституции, консультативные парламенты).

Параграф 2. Монархия

Монархическая форма правления

Монархия – это такая форма правления, когда главой государства является лицо, получающее и передающее свой государственный пост и особый почетный титул по наследству и пожизненно.

Число монархий в мире довольно велико: если считать в их числе членов британского Содружества, в которых британский монарх представлен генерал-губернатором (Австралия, Канада и др.), то они составляют около шестой части общего числа государств мира. Среди монархий есть крупные страны – Великобритания, Испания, Япония, Таиланд, но есть и очень мелкие государства с населением в несколько сот тысяч (Свазиленд, в Африке), десятков тысяч (княжество Монако в Европе) и тысячи человек (Тувалу в Океании).

Общая тенденция развития свидетельствует о переходе от монархии к республике как более демократической форме. После Второй мировой войны монархия была упразднена в Болгарии, Италии, Румынии и некоторых других странах, а затем в Греции и Афганистане. Но есть и случаи восстановления монархии (в Испании после смерти диктатора генерала Франко). В развитых странах (Великобритания, Испания, Япония и др.) монархия фактически не влияет на политический режим в стране, положение в монархии Великобритании мало чем отличается от ситуации в соседней республике – Франции. Однако во многих развивающихся странах монархия, будучи феодальным институтом, ограничивает развитие демократии.

Хотя монарх – глава государства, на деле ему не всегда принадлежит верховная власть, не всегда он реально правит страной. Верховная власть в монархии зачастую осуществляется системой высших органов, включая главу государства, парламент, правительство, а иногда и неформальными структурами (семейный совет, высшее духовенство, совет аш-шура при монархе в некоторых мусульманских странах, особенно если этот совет принимает единогласные решения). Поэтому при изучении конституционного права не ограничиваются констатацией факта монархии, а различают ее определенные виды: абсолютную, дуалистическую и парламентарную. Первая из них характеризуется юридически, а часто фактически неограниченной властью монарха, две другие – конституционные монархии, власть главы государства ограничена, хотя и в разной степени.

Абсолютная монархия

В настоящее время в своей «чистой» форме абсолютных монархий нет. В эмиратах и султанатах Персидского залива – Бахрейне, Кувейте, в ОАЭ, Саудовской Аравии, Омане есть конституции, но они, во-первых, дарованы монархами (в ОАЭ – Советом эмиров), а не приняты демократическим путем, во-вторых, их действие часто приостанавливается (в Бахрейне – с 1975 г.), в-третьих, они иногда устанавливают, что вся власть – законодательная, исполнительная, судебная – исходит от монарха (есть также положения о власти Аллаха и народа), в-четвертых, над конституцией стоит Коран. В этих странах есть парламенты, иногда (Кувейт) избираемые населением (только мужчинами), но и такой парламент монарх нередко разгоняет, услышав речи, ему не понравившиеся (в Кувейте – три раза, последний в 1999 г.). Кроме того, это по существу законосовещательные органы, поскольку их решения нуждаются в согласии монарха. В Катаре парламент так и называется: Консультативное собрание – и действует по мусульманской традиции аш-шура – совещания правителя с наиболее уважаемыми лицами. В ОАЭ члены парламента (Национальное собрание) назначаются семью эмирами (Советом эмиров), а парламент действует в качестве совещательного учреждения даже не при Совете эмиров, а при правительстве, также назначенном эмирами. В Саудовской Аравии взамен парламента создан совещательный совет, назначаемый королем. В Бутане есть парламент (в основном избираемый косвенными выборами по монастырским общинам, но нет конституции, в Брунее существует конституция и парламент, состоящий в основном из назначенных монархом лиц (они занимают место в парламенте по должности). Таким образом, хотя в названной группе стран есть конституции или парламенты, а иногда – эти и другие, они на деле не ограничивают власть монарха, эти государства представляют собой если не юридически, то фактически абсолютные монархии. Их можно было бы назвать полу абсолютными.

Особое значение в системе управления в существующих ныне своеобразных абсолютных (полуабсолютных) монархиях имеет семейный совет и мусульманская религия. Семейный совет – это неформальное, но весьма важное учреждение. Оно состоит из членов правящей семьи, близких родственников короля и некоторых, высших улемов, особо почитаемых знатоков Корана. В Саудовской Аравии семейный совет, низлагая короля (в т. ч. за отсутствие должного благочестия, что устанавливалось улемами), назначал на его место нового из той же семьи (не обязательно сына). Все, принадлежащие к правящей семье, получают ренту от государства (в Кувейте – 8 тыс. долл. в месяц). Король – это одновременно высшее духовное лицо – имам, а ислам – государственная религия. Светская власть короля соединяется с духовной. Таким образом, существование в наше время полуабсолютных монархий являются теократическими с некоторыми внешними конституционными элементами.

По своему социальному характеру современные полуабсолютные монархии не представляют собой полностью феодальные государства. Господствующий класс, хотя он и сформировался на базе феодальной аристократии, существует не за счет феодальной эксплуатации крестьянства, а за счет государственной эксплуатации нефтяных богатств, доходы от чего идут прежде всего шейхам. Кроме того, значительная доля власти сосредоточена в руках крупной, преимущественно финансовой буржуазии.

В дуалистической монархии есть конституция (иногда она даже даровалась народу монархам), парламент, без участия которого законы не могут приниматься. Однако правительство (совет министров) назначается монархом и ответственно только перед ним, но не перед парламентом. Фактически в такой монархии в результате влияния традиций, роли личности монарха, а также других, в т. ч. религиозных, факторов власть короля даже больше, чем это установлено конституцией. Некоторые монархи, которые по конституции ближе к парламентарным (Иордания, Марокко, Непал), являются на деле дуалистическими (хотя Конституция Нигала 1990 г. характеризует государство как парламентарную монархию). Монархи этих стран неоднократно распускали парламенты и правили без них годами, а то и десятилетиями. Да и предусмотренная в конституциях этих дуалистических государств ответственность правительства перед парламентом зачастую служит фикцией, по традиции правительство полностью подчинено королю.

В парламентской монархии действует конституция, принятая демократическим путем, законодательной властью обладает парламент (по крайней мере избирается его нижняя палата).

Монарх юридически остается главой государства, но участия в управлении страной фактически не принимает. Конституция Японии 1946 г. (вступила в силу в 1947 г.) прямо запрещает ему это, в других странах (например, в Великобритании) монарх лишен властных полномочий на основе конституционных норм, сложившихся в порядке обычая в ходе государственной практики.

Правительство в парламентарной монархии ответственно только перед парламентом. Правда, по конституции оно обычно назначается монархом, но такое назначение, как правило, – чисто формальный акт. На деле правительство формируется лидером партии большинства в парламенте, которого король назначает премьер-министром. Назначить другого премьер-министра он не может, т. к. другой состав кабинета не получит вотума доверия (утверждения) в парламенте при представлении парламенту правительственной программы. Лишь в тех случаях, когда в парламенте нет большинства какой-либо партии и политические партии не договорились о создании коалиционного правительства, монарх может играть более самостоятельную роль в подборе кандидатуры премьер-министра (это иногда имеет место в Бельгии, Великобритании, Дании, Нидерландах).

В парламентарной монархии глава государства либо не имеет права вето по отношению к принятым парламентом законам и должен подписывать их, даже если у него имеются личные возражения (Япония), либо не применяет его (более трехсот лет монарх не применял вето в Великобритании, в результате чего сложилась конвенциональная норма неприменения вето.

Особая форма парламентарной монархии существует в некоторых государствах – членах британского содружества (Австралия, Барбадос, Канада, Новая Зеландия, Пану а – Новая Гвинея, Ямайка и др.). Считается, что их главой является британский монарх, который представлен в этих странах назначаемым им генерал-губернатором. На деле же кандидатуру генерал-губернатора назначает местное правительство, а иногда его избирает местный парламент. В республиках, входящих в Содружество (например, Индия, Пакистан), генерал-губернатора нет, избирается президент – глава государства.

Особенности монархии в некоторых странах. В некоторых, особенно малых, странах (Лесото и Свазиленд в Тропической Африке, Тонга в Океании и др.) монархия существует в условиях феодально-племенных и патриархальных институтов. Парламент избирается нередко лишь частично и в рамках системы традиционных общин (в небольшом государстве Тонга большинство его членов – местная знать, в т. ч. министры короля, в Свазиленде часть членов назначается королем). При короле обычно действует племенной совет (в Свазиленде – два, большой и малый), имеющий иногда более важное значение, чем парламент. Многие решения король может принимать лишь с согласия вождей племен.

В Малайзии существует выборная монархия, в ОАЭ действует по существу «коллективный монарх». Особенности формы правления в Малайзии и ОАЭ будут рассмотрены ниже.