Текст книги "Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации"

Таким образом, завершению данного этапа развития системы местного налогообложения характерны следующие факторы:

– система местного налогообложения была ограничена тремя налогами (налогом с владельцев строений, земельным налогом и налогом с владельцев транспортных средств);

– с точки зрения межбюджетных отношений, СССР являлся жестким централизованным образованием. Финансовая база местных бюджетов за счет собственных источников формировалась в объеме менее чем на одну треть, а по налоговым поступлениям – не более чем на 3–5 %;

– практически была разорвана реальная связь между социально-экономическими интересами территориального сообщества и результатами финансовой деятельности предприятий и населения в рамках данного территориального хозяйства и, тем самым, нарушен один из важнейших принципов функционирования органов местного самоуправления.

Другими словами, история формирования финансовой базы органов местного управления в Советском государстве и ее основной – налоговой составляющей была тесно связана с происходившими в стране экономическими, политическими и социальными процессами и в значительной мере определялась формами управления народным хозяйством в целом. В ходе реформ в налоговой и бюджетной политике последовательно укреплялась идея безоговорочного приоритета государственных интересов перед социально-экономическими интересами местного сообщества, а также принцип распределения налоговых поступлений от центра к регионам и от регионов на уровень местного управления.

III этап. Становление налоговой системы современной России.

Развитие негативных явлений в экономике, расстройство финансовой и денежной систем спровоцировали политическую нестабильность, т. е. назрела необходимость реформирования бюджетной и налоговой систем страны.

В соответствии Законом РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» бюджетная система РСФСР была коренным образом перестроена. Бюджеты каждого уровня начали функционировать автономно и стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты.

Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее – Закон № 2118-1) кардинально изменил положение системы местных налогов и сборов. Так, вместо трех ранее действовавших налогов первоначально было ведено 23 налога и сбора (включая два сбора для муниципальных образований, находящихся в курортных зонах). Надо отметить, что Законом были определены в собственном смысле слова, а также сборы и другие платежи, близкие по своей юридической природе к налогам. Все они имели общие характеристики:

– использовались в пределах территории соответствующего органа местного самоуправления;

– зачислялись в местные бюджеты или внебюджетные фонды в качестве закрепленных доходов;

– организация их ведения и взимания возлагалась на органы местного самоуправления;

– поступление и использование находилось под контролем органов местного самоуправления;

– у органов местного самоуправления была более широкая компетенция по правовому регулированию местных налогов и сборов в сравнении с другими платежами налоговой системы.

Однако, как показала практика, множественность налогов не оправдала себя, и ключевым аспектом муниципальной реформы[17]17
  Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.


[Закрыть] стало изменение механизма финансового обеспечения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Очевидно, что такого рода преобразования были невозможны без перераспределения доходных источников бюджетов и расходных полномочий различных уровней публичной власти. Основными целевыми ориентирами в этой части были: необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов; упорядочение работы бюджетной и налоговой систем; движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов; повышение их сбалансированности.

В рамках концепции муниципальной реформы этих целей предполагалось достичь путем обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов за счет закрепления за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных образований в привлечении заемных средств.

Большие надежды на совершенствование системы местных налогов и сборов в Российской Федерации были связаны с принятием Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации (далее – БК РФ, НК РФ). Эти документы, безусловно, сделали налоговое и бюджетное законодательство более стройным, одновременно они закрепили все недостатки российской бюджетной системы, сформировавшиеся в 90-х гг. ХХ в.

Перечень налогов, первоначально закрепленный НК РФ за местными бюджетами, был гораздо ограниченнее того, что предусмотрен Законом № 2118-1. Дальнейшее изменение правового поля органов местного самоуправления привело к тому, что с 01.01.2005 система местного налогообложения была ограничена всего двумя местными налогами (земельным налогом и налогом на имущество физических лиц). Ранее действовавшие местные налоги (налог на рекламу; налог на наследование и дарение; местные лицензионные сборы) были отменены.

Таким образом, по замыслам Правительства РФ введение местных налогов и сборов преследовало цель пополнить доходы местных бюджетов, способствовать их балансированию и обеспечивать социально-хозяйственные потребности муниципальных образований. Однако, как показала налоговая практика, с данной ролью система местного самоуправления не справляется, объем поступлений от местных налогов и сборов в местные бюджеты не велик (см. табл. 2.2).

Особенностью бюджетной системы России на современном этапе стало формирование основной части доходов местных бюджетов путем закрепления за ними долей федеральных и региональных налогов, а также перечислений из вышестоящих бюджетов межбюджетных трансфертов.

Структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов, по существу, не приносят реальных результатов.

1.2. Место и роль местных налогов и сборов как системообразующей основы бюджетов муниципальных образований

Налог есть категория комплексная, имеющая как экономическое, так и юридическое значение. Сложность понимания природы налога обусловлена тем, что налог – это одновременно экономическое, хозяйственное и политическое явление реальной жизни. Русский экономист М.М. Алексеенко еще в XIX в. отметил эту особенность: «С одной стороны, налог – один из элементов распределения, одна из составных частей цены, с анализа которой (т. е. цены) собственно и началась экономическая наука. С другой – установление, распределение, взимание и употребление налогов составляет одну из функций государства»[18]18
  Алексеенко М.М. Взгляд на развитие учения о налоге. Харьков, 1870. С. 25.


[Закрыть].

Относительно понятия «местный налог» единства мнения в науке не существует. Между тем это является ключевой проблемой, имеющей значение для разрешения целого комплекса вопросов налогообложения. Это связано с тем, что точное уяснение содержания категории «местный налог» способствует правильному и единообразному применению норм законодательства, позволяет установить объем полномочий субъектов налогообложения. Кроме того, необходимость законодательного определения понятия «местный налог» продиктована тем, что без него невозможно правильное решение проблем администрирования данных налогов.

Если рассматривать налог в целом как категорию, то в литературе (зарубежной, российской, как дореволюционной, так и современной) имеется много разнообразных определений понятия «налог», содержащих важнейшие признаки данной категории. Так, Т. Гоббс, С. Вобан, Ш. Монтескье, О. Мирабо рассматривают налог как плату, вносимую каждым гражданином за охрану его личной и имущественной безопасности, за защиту государства и другие услуги.

Томас Гоббс (1588–1679) одним из первых попытался осмыслить налог как феномен. В своем политико-философском трактате он указывает, что «налоги являются ценой, которой покупается общественный мир»[19]19
  Гоббс Т. Левиафан, 1651.


[Закрыть].

Себастьян Вобан (1633–1707), по существу, перефразировал ту же мысль: «Государь, глава и правитель страны не может дать им эту защиту, если подданные не доставляют ему необходимых для этого средств»[20]20
  Sébastien Le Prestre, marquis de Vauban. La dîme royale, 1707.


[Закрыть].

Шарль Монтескье (1689–1755) определял налог как «часть, которую каждый гражданин дает из своего имущества для того, чтобы получить охрану остальной части или пользоваться ею с большим удовольствием»[21]21
  Монтескье Ш. О духе законов. 1748. М., 1955.


[Закрыть].

Оноре Мирабо (1749–1791) писал, что «налог есть предварительная уплата за предоставление защиты общественного порядка».

По словам Франсуа Вольтера (1694–1778), «уплачивать налог означает отдавать часть своего имущества, чтобы сохранить остальное»[22]22
  Соболев М.Н. Очерки финансовой науки. Харьков: Пролетарий, 1925. С. 61.


[Закрыть].

Определенный вклад в теорию налогов внесли ученые-экономисты России А. Тривус, Н. Тургенев, А. Соколов. Так, по мнению Н. Тургенева, «налоги суть средства к достижению цели общества или государства, т. е. той цели, которую люди себе предполагают при соединении своем в общество, или при составлении государств»[23]23
  Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. 1818 год. Изд. 3-е. М.: Госсоцэкономиздат, 1937. С. 16.


[Закрыть].

А. Тривус считал, что «налог представляет собой принудительное изъятие от плательщика некоторого количества материальных благ без соответствующего эквивалента»[24]24
  Тривус А.А. Налоги как орудие экономической политики. Баку. 1925. С. 83.


[Закрыть]. Конечно, в некотором отношении эквивалентом являются те услуги, которые оказывает плательщику государственная власть.

Александр Соколов утверждал, что «под налогом нужно разуметь принудительный сбор, взимаемый государственной властью с отдельных хозяйствующих лиц или хозяйств для покрытия его расходов или для достижения каких-либо задач экономической политики, без предоставления плательщикам его специального эквивалента»[25]25
  Соколов А.А. Теория налогов. М.: Финансовое издательство НКФ СССР, 1928. С. 13.


[Закрыть].

Доктор экономических наук Д. Черник определяет сущность налогов как «изъятие государством в пользу общества определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса»[26]26
  Черник Д.Г. Налоги в рыночной экономике. М., 1999. С. 35.


[Закрыть].

В статье 8 НК РФ определено, что «налог – это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований»[27]27
  Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.


[Закрыть].

На сегодняшний день в нашей стране, учитывая специфику российской экономики, налоги можно определить как обязательные и безэквивалентные платежи, уплачиваемые налогоплательщиками в бюджет соответствующего уровня и государственные внебюджетные фонды на основании федеральных законов о налогах и сборах и актов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также по решениям органов местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Экономическое содержание налогов выражается взаимоотношениями хозяйствующих субъектов и граждан, с одной стороны, и государства – с другой, по поводу формирования государственных финансов.

В налоговой системе Российской Федерации выделяется группа платежей, именуемая местными налогами. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.

С точки зрения автора, более актуальным на сегодняшний день будет следующее определение местного налога.

Итак, местный налог – это устанавливаемый и вводимый в действие нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с НК РФ, в целях финансового обеспечения деятельности муниципального образования, обязательный платеж, подлежащий взиманию на территории муниципального образования на началах безвозмездности, безвозвратности и зачисляемый в бюджет муниципального образования.

Важно отметить, что эффективность функционирования налоговой системы во многом зависит от принципов ее построения. Основные принципы построения налоговой системы были сформулированы еще в XVIII в. шотландским экономистом А. Смитом в 1776 г.[28]28
  Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Соцэкгиз, 1962.


[Закрыть]. Так, А. Смит выделил четыре основополагающих принципа налогообложения:

1. Подданные государства должны участвовать в содержании правительства соответственно доходу, которым они пользуются под покровительством и защитой государства. Соблюдение этого принципа или, наоборот, пренебрежение им приводит к равенству или не равенству в налогообложении.

2. Налог, который обязан уплачивать отдельный субъект налога, должен быть точно определен (срок уплаты, способ платежа, сумма платежа).

3. Каждый налог должен взиматься в то время и тем способом, когда и как плательщику удобнее всего его платить.

4. Каждый налог должен быть задуман и разработан таким образом, чтобы он брал и удерживал из кармана народа возможно меньше сверх того, что он приносит казначейству государства. Кроме того, схема уплаты налога должна быть доступна для восприятия налогоплательщика, а объект налога должен иметь защиту от двойного (тройного) обложения.

Немецкий экономист А. Вагнер (конец XIX в.) считал, что налогообложение в обществе базируется на следующих принципах: финансово-технических, включающих принципы достаточности и подвижности; народнохозяйственных, представляющих собой надлежащий источник и выбор отдельных налогов с принятием во внимание влияние обложения отдельных видов его на плательщиков; справедливости, в которую входят всеобщность и равно напряженность; податного управления, предусматривающего определенность, удобство и дешевизну взимания[29]29
  Лабзин А.А. и др. О некоторых принципах налогообложения // Экономика, 2006. № 2. С. 113.


[Закрыть].

Рассматривая суть принципов налогообложения, напрашивается вывод, что отдельные принципы настолько не конкретно сформулированы, что позволяют трактовать их таким образом, что их смысл становится прямо противоположным тому, который был заложен изначально. Например, принцип справедливости и равномерности. Изначально этот принцип понимали как принцип равного обложения, т. е. все должны платить одну и ту же сумму налогов[30]30
  Например, подушная подать, введенная в 1722 г. в России.


[Закрыть]. Затем мнение относительно принципа «равномерности» трансформировалось и его стали понимать как принцип, декларирующий пропорциональное обложение[31]31
  Например, поимущественный налог в России.


[Закрыть]. В итоге из пропорционального налогообложения, согласно одного и того же принципа, получили прогрессивное налогообложение.

Вместе с тем главным является то, что все основополагающие принципы налогообложения в скрытой форме подводят к выдвижению на первый план так называемого принципа платежной способности, который никогда формально не являлся основным, но фактически всегда именно он становился основополагающим при построении любой налоговой системы.

Что касается системы местных налогов и сборов Российской Федерации, то, по мнению автора, она должна отвечать следующим принципам:

– местные налоги непосредственно должны быть связаны с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на территории данного муниципального образования;

– органы местного самоуправления должны иметь возможность влиять на базу налогообложения и собираемость налогов;

– мобильность налоговой базы (способность налогоплательщиков за короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по конкретному налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территории другого) должна быть относительно невелика.

Так, например, в мировой практике принято за местными бюджетами закреплять налоги, не зависящие от экономической конъюнктуры, на базу которых местное самоуправление может повлиять, платежи по которым не выходят за пределы территории, непосредственно связанные с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой. В наибольшей степени данным критериям отвечают имущественные налоги.

В России начиная с 90-х гг. XX в. сформировалась практика, при которой доходы российских муниципалитетов формировались в основном за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. К основным видам доходов, которые делились между бюджетами разных уровней, относились налог на добавленную стоимость, налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог и акцизы. То есть в концепции проводимых реформ идея наделения муниципалитетов собственной налоговой базой и системой местных налогов в «западном» понимании этого термина не была заложена.

Со временем были предприняты некоторые шаги по упорядочению финансовых взаимоотношений в налоговой сфере. В Указе Президента РФ от 08.05.1996 № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» с 1997 г. были установлены минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты.

В Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» были продолжены попытки регулировать бюджетные отношения между регионами и муниципалитетами из федерального центра. Особенностью названных документов являлось то, что минимальные доли были установлены лишь в среднем по субъекту Федерации и, таким образом, для конкретного муниципалитета ставки расщепления федеральных и региональных налогов могли не совпадать со средними значениями (на практике так и было). Помимо определения средних по регионам ставок отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, предполагалось создание в региональных бюджетах фондов финансовой поддержки муниципалитетов.

Процесс создания этих фондов начался в 1994 г., вслед за образованием такого фонда в федеральном бюджете. Но в целом межбюджетные отношения в большинстве регионов строились по-разному для разных муниципальных образований. Для одних муниципалитетов основная часть доходов формировалась на основе безвозмездных перечислений из регионального бюджета, для других – на основе долей регулирующих налогов. Рациональной основой для таких различий стало наличие или отсутствие развитой налоговой базы в муниципалитете.

В настоящее время особенностью формирования доходной части большинства муниципальных образований Российской Федерации является то, что основную долю составляют межбюджетные трансферты. Так, в общем объеме доходов местных бюджетов в 2011 г. доля межбюджетных трансфертов составляет 36,7 %, что на 7,6 пункта выше уровня 2007 г. (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Структура и динамика доходов местных бюджетов Российской Федерации в 2007–2011 гг., млрд руб.

Источник: данные Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.

Как показывает практика, высокий уровень межбюджетных трансфертов порождает зависимость муниципальных образований от решений федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, лишая их финансовой самостоятельности.

Однако межбюджетные отношения призваны выполнять следующие основные функции:

1. Выравнивающую функцию (в том числе функцию сбалансированности). Сбалансированность бюджетов заключается в том, что планируемый на очередной год объем расходов должен быть обеспечен доходами, поступающими в бюджет в соответствии с действующим налоговым законодательством, и поступлениями из источников финансирования дефицита бюджета. Для выполнения основополагающих принципов рационального формирования и эффективного функционирования всей национальной бюджетной системы, для достижения сбалансированности бюджетов разных уровней необходимо, прежде всего, четко и качественно установить критерии распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней. Данная функция подразумевает устранение несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней по вертикали: федеральный бюджет – субфедеральные бюджеты – местные бюджеты. В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти теоретически обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы.

2. Стимулирующую (в том числе структурную) функцию. Речь идет о необходимости обеспечить условия, активно поощряющие субъекты Федерации и органы местного самоуправления наращивать и эффективно использовать собственную налоговую базу, в том числе за счет развития всех форм предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Соотношение между выравнивающей и стимулирующей функциями позволяет сделать вывод, что выравнивающая функция носит объективный характер и реализуется всегда в силу необходимости обеспечения финансовой базы для осуществления расходных полномочий различных уровней власти, т. е. направлена на экстенсивное развитие территорий, а стимулирующая – влияет на интенсивные факторы их экономического роста.

Что касается межбюджетных отношений в Российской Федерации, то федеральные и субфедеральные органы власти, как правило, больше приоритетов отдают выравнивающей функции, причем превалирует вертикальное выравнивание. Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Необходимо, чтобы оно сочеталось с горизонтальным выравниванием, которое должно быть направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны, независимо от отличий в доходной обеспеченности, территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторов.

Безусловно, в последние годы Федерация активно пытается реализовать и стимулирующую функцию, что выражается в закреплении за каждым уровнем власти собственных доходных источников. Так, например, БК РФ устанавливает по целому ряду налоговых доходов нормативы на уровне 100 %. В частности, за местными бюджетами по нормативу 100 % закреплены два налога (налог на имущество физических лиц и земельный налог). При этом, устанавливая местный налог, представительные органы местного самоуправления вправе определять в нормативных правовых актах следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также определяют форму отчетности по конкретному местному налогу[32]32
  Другие элементы налогообложения устанавливаются НК РФ.


[Закрыть].

Кроме того, БК РФ[33]33
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823, 58.


[Закрыть] установлены единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений федеральных налогов (см. приложение 1), и такое распределение, по мнению федеральный властей, призвано способствовать повышению предсказуемости и стабильности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, а также сыграть стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и повышении эффективности бюджетного менеджмента на муниципальном уровне.

Однако логика изменений федерального законодательства свидетельствует о формальном провозглашении стремления к повышению самостоятельности территориальных бюджетов. Наиболее острые для России проблемы в данном контексте состоят в следующем:

1. Явная диспропорция закрепления собственных доходных источников за бюджетами разного уровня.

2. Налоги, получаемые субъектами Федерации и муниципальными образованиями без права управления налоговым механизмом, не могут быть задействованы как стимулирующий рычаг управления развитием экономического потенциала региона.

3. По существу, субнациональным органам власти отводится роль «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром. При этом они имеют, как правило, организационно-исполнительские полномочия.

Оценка последствий реализации реформы межбюджетных отношений, к сожалению, свидетельствует о продолжающейся тенденции к централизации доходных и расходных полномочий, снижении автономии региональных и местных бюджетов, повышении степени их использования для решения государственных задач федерального уровня.

По глубокому убеждению автора, межбюджетные отношения должны функционировать и развиваться на основе ряда фундаментальных принципов, результативность которых достигается только через совокупный эффект их реализации. Раскроем содержание этих принципов:

– распределение расходных обязательств по уровням бюджетной системы. Данный принцип выражает обусловленность определенных расходов каждого уровня власти с точки зрения реализации их собственных или переданных (делегированных) им функций;

– разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов по уровням бюджетной системы. При этом, по мнению автора, принципиальными являются две позиции: во-первых, исходные условия наделения органов власти собственными доходными источниками, т. е. достаточность доходов для реализации обусловленных нормативно-правовой базой расходных обязательств, и, во-вторых, содержательные характеристики собственных доходов, что предопределяет степень автономии их формирования и управления;

– равенство бюджетных прав субнациональных уровней бюджетной системы Российской Федерации в управлении региональными и муниципальными финансами. Проявлениями этого принципа являются, с одной стороны, единство принципов и ограничений по наделению бюджетными полномочиями, установлению и исполнению расходных обязательств органов власти регионального и местного уровней, формированию доходов, определению объема, форм и порядка представления межбюджетных трансфертов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. С другой стороны, проявлением данного принципа является равенство всех бюджетов бюджетной системы во взаимоотношениях с федеральным центром, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации. Иными словами, не должна допускаться дискриминация бюджетов или, наоборот, установление привилегированных режимов взаимоотношения с вышестоящим бюджетом. Важнейшим проявлением данного принципа является также взаимная ответственность органов власти каждого уровня бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

– выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в целях обеспечения сбалансированности бюджетов и общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов в бюджетной системе реализуется через различные формы и инструменты с учетом диспропорций социально-экономического положения территорий, потенциала их развития, возможностей использования формализованных процедур предоставления финансовой помощи. Система бюджетного выравнивания должна строиться на объективных, формализованных и прозрачных основаниях, зафиксированных в утвержденных методиках;

– наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между звеньями бюджетной системы, достижение взаимосогласованных решений по вопросам бюджетно-налоговой политики;

– гласность межбюджетных отношений.

Очевидно, что роль местного самоуправления в общей деятельности государства, в регулировании вопросов социально-экономического развития подведомственных территорий определяется наличием достаточных финансовых средств, т. е. наполняемостью местных бюджетов.

Однако, как показала практика, муниципалитеты в результате реформ де-факто не получили независимости в решении вопросов местного значения в связи с отсутствием достаточных денежных ресурсов для своего развития.

Если проанализировать значимость местных налогов для экономики страны и непосредственно для муниципальных образований, то из динамики поступления местных налогов за 2002–2011 гг. видно, что доля местных налогов в ВВП составляет не более 0,2–0,3 % (см. табл. 1.2). Удельный вес местных налогов в консолидированном бюджете Российской Федерации также невысок 0,5–0,8 %. То есть говорить о значимости местных налогов в экономике страны не приходится.

Таблица 1.2 Роль местных налогов в экономике Российской Федерации

Источник: данные Министерства финансов РФ. URL.: http: //info.minfin.ru, Росстат; http://www.gks.ru.

В целом, в странах с федеративным устройством доля местных налогов в валовом внутреннем продукте (ВВП) варьируется от 0,1 % в Мексике до 5 % в Швейцарии. В странах с унитарным устройством доля местных налогов в ВВП варьируется от 0,4 % в Греции до 16 % в Швеции и Дании[34]34
  Материалы круглого стола «О проблемах и перспективах укрепления финансовых основ местного самоуправления». 19.10 2006. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации.


[Закрыть].

Несомненно, рост налоговых поступлений по местным налогам больше официально декларируемых инфляционных ожиданий (в 2008 г. – 117 %, в 2009 г. – 124 %, в 2010 г. – 113 %), однако емкость указанных налогов настолько мала (3,8 % в общем объеме доходов местных бюджетов в 2011 г., 5,0 % – в собственных доходах и 12,7 % – в налоговых доходах местных бюджетов РФ) (рис. 1.1), что на финансовую ситуацию в муниципальных образованиях они не влияют.

Рис 1.1. Доля местных налогов в доходах местных бюджетов Российской Федерации в 2007–2011 гг.

Таким образом, роль местных налогов как особого инструмента налогово-бюджетной системы является символичной, поскольку данные налоги не в состоянии выполнять роль значимых субъектов налоговой политики, ориентированной на экономические и социальные цели.

Формирование основной части бюджетных доходов происходит путем закрепления за нижестоящими бюджетами долей доходных источников, перечислений из вышестоящих бюджетов межбюджетных трансфертов, что влечет за собой усиление централизации налоговых полномочий, снижение конституционно закреплённой самостоятельности органов местного самоуправления.