Текст книги "Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации"

1.3. Систематизация факторов, формирующих финансовую самостоятельность местных бюджетов и обоснование тенденций развития системы местного налогообложения

Принцип самостоятельности бюджетов имеет приоритетное значение для организации бюджетной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В то же время признаки самостоятельности, обособленности, независимости могут иметь в своем проявлении только относительный характер, который выражается как в содержательной нагрузке данного принципа, так и в характере бюджетных ограничений, действующих в бюджетной системе страны. В этом смысле самостоятельность приобретает определенное значение и реализуется как самостоятельность движения в заданном направлении.

Иными словами, самостоятельность бюджетов в Российской Федерации означает наличие прав, обязанностей и ответственности у субъектов Федерации и органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы бюджетной деятельности на региональном и местном уровне с учетом положений соответствующих федеральных законов, к которым относится БК РФ и ряд других нормативных актов.

Логика реализации принципа самостоятельности в федеративном государстве такова: позиция федеральных органов власти в вопросах построения бюджетной системы направлена, прежде всего, на обеспечение единства этой системы, использование эффективных методов ее функционирования. Органы власти нижестоящих уровней власти и управления имеют право самостоятельно осуществлять бюджетную деятельность, при условии соблюдения общих правил деятельности, которые устанавливаются федеральными органами власти. В России эти вопросы являются чрезвычайно актуальными, поскольку провозглашенные идеи децентрализации управления (и, следовательно, самостоятельности) в условиях жестких бюджетных ограничений[35]35
  Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов / под ред. А.М. Лаврова. М.: КомКнига, 2005. (Общественные финансы. Вып. 8). С. 7–52.


[Закрыть] де-факто оборачиваются выхолащиванием самой идеи бюджетной автономии и самостоятельности субнациональных органов власти (в том числе и местного самоуправления).

Таким образом, самостоятельность бюджетов следует рассматривать, по мнению автора, с нескольких позиций. Во-первых, с точки зрения содержания данного термина и принципа, его нормативного толкования, так как формализация «рамок» самостоятельности формирует систему прав, обязанностей и ответственности органов власти при реализации бюджетных полномочий. Во-вторых, с точки зрения финансовых и экономических основ и механизмов развития отношений, возникающих в бюджетном процессе. И, наконец, в-третьих, в системе ограничений, действующих в бюджетной сфере, которые и прямо, и косвенно определяют характер межбюджетного регулирования.

По мнению автора, интересно развитие содержания принципа самостоятельности в бюджетном законодательстве. Так, например, прежняя редакция БК РФ определяла принцип самостоятельности бюджетов, во-первых, как совокупность прав:

– законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

– органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

– органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.

Во-вторых, через недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов, а также недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) в бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

В-третьих, через определение параметров обеспечения самостоятельности: наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также законодательным закреплением регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с БК РФ и налоговым законодательством Российской Федерации. Отметим, что отсутствие реальной бюджетной обеспеченности полномочий каждого уровня власти неизбежно приводит к игнорированию ответственности каждого уровня власти за выполнение своих функциональных обязанностей.

По действующей редакции БК РФ[36]36
  Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.


[Закрыть] принцип самостоятельности бюджетов означает:

– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

– недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

– недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

– недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

– недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Новое нормативное толкование принципа самостоятельности имеет ряд объяснений и последствий для субнациональных бюджетов в Российской Федерации. Во-первых, процесс разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы предопределяет формирование автономии в расходах, которая проявляется, прежде всего, в реализации позиции «кто устанавливает расходное обязательство, тот его и финансирует». Во-вторых, исключается сама возможность расходов, «совместно финансируемых из бюджетов разного уровня», она заменяется на софинансирование расходов при четком разделении зон ответственности. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов данная жесткая позиция предопределяет высокую ответственность органов власти каждого уровня за исполнение установленных обязательств.

Важнейшими аспектами самостоятельности бюджетов в современных условиях России являются расходная и доходная ее составляющая, а также система ограничений, действующая на каждую составляющую.

Расходная составляющая самостоятельности бюджетов предполагает соответствие направления расходования бюджетных средств объему полномочий, возложенных на государственные (муниципальные) органы власти. Определяющим элементом здесь является состав этих полномочий и расходных обязательств, обусловленный нормативно-правовой базой. Самостоятельное осуществление в рамках действующего разграничения обязательств по расходам предопределяется финансовой возможностью их реализации.

Особенность расходных ограничений заключается в изначальной «заданности» расходов[37]37
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Гл. 11.


[Закрыть]. Органы власти и управления каждого уровня бюджетной системы имеют свой «набор» функций – расходных обязательств, которые определяются Конституцией Российской Федерации, принятыми в ее развитие федеральными законами[38]38
  Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»». Ст. 26.3; Федеральный закон от 06.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 14–16.


[Закрыть], а также собственными решениями властных структур соответствующего уровня. Согласно этой логике, расходы можно разделить на обязательные (собственные и делегированные) и дополнительные (факультативные). При этом дополнительные расходы можно нести только после осуществления обязательных при наличии собственных средств соответствующих бюджетов. На практике это тождественно требованию соответствия бюджетных расходов государственным (муниципальным) функциям, определенным федеральным законодательством. При существующей резкой дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в условиях низкой доходной базы большинства бюджетов субфедерального уровня, исполнение расходных обязательств напрямую зависит от форм и размеров межбюджетных трансфертов из бюджетов другого уровня.

Другими словами, масштабы дотаций и финансовой помощи на сбалансированность бюджетов определяют потенциал осуществления расходных полномочий, вмененных данному уровню бюджетной системы федеральным законодательством. Методики и размер субвенций задают возможности исполнения делегированных полномочий. Дополнительные расходы бюджетов императивно определяются наличием собственных дополнительных доходных источников соответствующего бюджета.

Следует отметить, что для муниципальных образований система ограничений еще жестче. Местным органам власти разрешается брать на себя дополнительные полномочия по решению вопросов местного значения, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований или органов государственной власти, но с другой стороны – эти полномочия могут брать на себя муниципалитеты только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов. При этом на практике может возникнуть замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочия нельзя, исполнять полномочия без ресурсов – тоже. Последствия такого ограничения самостоятельности в расходах могут выразиться в сужении возможностей развития муниципальных услуг.

Действующая модель самостоятельности в расходах и ограничения, которые накладываются на этот процесс совокупностью нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства бюджетов, имеют еще один важный аспект. Речь идет о социальных услугах (так называемых публичных обязательствах бюджетов), исполнение которых в условиях отсутствия системы их стандартизации может привести к серьезным проблемам как с точки зрения бюджетной системы, так и с точки зрения социально-экономических диспропорций в развитии территорий.

В логике разграничения расходных обязательств между уровнями власти стандартизация социальных услуг должна осуществляться самостоятельно каждым уровнем власти в пределах соответствующих обязательств и полномочий.

Доходная составляющая принципа самостоятельности бюджетов включает закрепление на определенных условиях за Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями части доходов от всех доходов бюджетной системы. При этом само право на доходы неоднородно, в его составе выделяются абсолютные, условные и относительные правомочия[39]39
  Шевелева Н.А. Бюджетная система России. Опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Изд-во юрид. факультета СПбГУ, 2004. С. 7.


[Закрыть]. Абсолютные правоотношения проявляются в том, что каждый бюджет имеет право на доходы, которые можно определить как собственные. Условные правомочия призваны учесть разницу в фактическом положении территорий (экономическом, демографическом, социальном и т. д.) и обеспечить конституционное равенство прав граждан на всей территории России. Именно в данном аспекте призвано осуществляться выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований.

Относительные правомочия органов власти каждого уровня реализуются в процессе распределения доходных источников. Они предполагают закрепление доходных источников и регулирующих доходов по уровням бюджетной системы. Формальное исключение их из БК РФ[40]40
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823, 48.


[Закрыть], которое определило содержание регулирующих доходов бюджетов, не привело к исключению из бюджетной практики данного инструмента, что связано с отсутствием действенных и эффективных альтернатив пополнения местных бюджетов.

Несомненно, на укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов влияют как внешние, так и внутренние факторы, в зависимости от потенциальной возможности органов местного самоуправления воздействовать на ситуацию в муниципальном образовании.

Внутренними факторами являются: состав и структура финансовых ресурсов муниципальных образований, правильность выбранной стратегии и тактики управления ими; состояние инфраструктуры социальной сферы и объектов муниципального хозяйства; тенденции развития и структура муниципальной экономики; компетенция и профессионализм органов местного самоуправления; численность населения.

К внешним факторам относятся: влияние социально-экономических условий и социально-экономической политики государства; бюджетное, налоговое и гражданское законодательство и изменения в нём; уровень социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в территориальных границах которого находится муниципальное образование; политика, выбранная субъектом Федерации по реализации муниципальной реформы; применяемые методики финансовой поддержки муниципалитетов и др.

Естественно, что в современных российских условиях (огромная территория, различные природные и климатические условия в разных ее частях, огромная разница в уровне экономического потенциала различных регионов и т. д. и т. п.) практически невозможно обеспечить бюджету каждого субъекта Федерации, не говоря уже о каждом муниципалитете, абсолютную самостоятельность и подлинную независимость от вышестоящего бюджета. Но бюджетное и налоговое законодательство должно ставить задачи достижения такой цели и предусматривать механизмы, необходимые для приближения к ней большинства из многочисленных бюджетов бюджетной системы страны. И это должно обеспечиваться не только за счет выделения различного рода трансфертов для решения задачи выравнивания экономического потенциала и социальных различий территорий, но и с помощью налоговой системы.

Для этого необходимо, по мнению автора, в первую очередь усовершенствовать распределение налоговых полномочий между уровнями власти. Существующая в настоящее время централизация налоговых полномочий проявляется не только в преобладании в налоговой системе (как в количественном, так и в суммарном отношении) федеральных налогов и сборов, но и в несовершенном управлении налогами на региональном и местном уровнях. Речь идет об ограничении региональных и муниципальных органов власти при установлении многих элементов по закрепленным за ними НК РФ региональным и местным налогам.

В настоящий момент налоговые полномочия органов местного самоуправления ограничены двумя местными налогами (земельным налогом и налогом на имущество физических лиц) (табл. 1.3).

Таблица 1.3 Налоговые полномочия органов местного самоуправления Российской Федерации

Источник: составлено автором на основе части первой Налогового кодекса РФ.

Представляется необходимым существенно расширить полномочия местных органов власти по установлению обязательных элементов соответствующих налогов, сократив полномочия в этой области федеральных органов. В этих целях следовало бы, по мнению автора, исключить из соответствующих глав НК РФ предусмотренные в них льготы по местным налогам, а также изъятия в части круга налогоплательщиков и объектов налогообложения.

Следовало бы также рассмотреть вопрос о расширении налоговых полномочий местных органов по тем федеральным налогам, доходы от которых являются социально направленными, в первую очередь, по налогу на доходы физических лиц.

По мнению автора, назрела необходимость перевести налог на доходы физических лиц в состав региональных налогов, а в дальнейшем сделать его местным налогом. Как известно, доходы от поступлений данного налога на протяжении всего времени его существования в российской налоговой системе были бюджетообразующими, несмотря на то что его доля сократилась с 79,2 % в 2000 г. до 20 % – в 2012 г. (табл. 1.4).

Таблица 1.4 Изменение нормативов отчислений по федеральным налогам и сборам в местные бюджеты Российской Федерации за 1998–2012 гг., %

Источник: Лобкин А.И. Укрепление финансовой базы муниципалитета // Практика муниципального управления, 2007. № 4.

Если проанализировать динамику изменения нормативов отчислений налогов за 1998–2012 гг., видно, что наиболее значимые налоги централизованы на федеральном и региональном уровнях, вследствие чего произошло снижение собственных доходных источников местных бюджетов.

Местные бюджеты имеют право лишь на местные налоги, удельный вес которых в общем объеме доходов местных бюджетов Российской Федерации незначителен[41]41
  В мировой практике принято за местными бюджетами закреплять налоги, не зависящие от экономической конъюнктуры, на базу которых местное самоуправление может повлиять, платежи по которым не выходят за пределы территории, непосредственно связанные с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой. (См.: Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М.: ИЭПП, 2005. С. 414.).


[Закрыть], и в соответствии с БК РФ установлены дополнительные нормативы от федеральных и региональных налогов. При этом в последние годы наблюдается тенденция сокращения количества субъектов Российской Федерации, применяющих дополнительные нормативы от федеральных и региональных налогов для целей дополнительного пополнения местных бюджетов[42]42
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823, 58 п. 3.


[Закрыть] (табл. 1.5).

Таблица 1.5 Использование дополнительных нормативов от федеральных и региональных налогов в практике межбюджетных отношений на региональном уровне в 2007–2011 гг.

Источник: данные Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.

Современное бюджетное законодательство отказывается от практики централизации местных налогов в бюджеты более высокого уровня, за некоторыми исключениями. Несомненно, сам по себе этот принцип имеет преимущества: не нужно перераспределение платежей, больше свободы действий у органа власти. Однако закрепление налогов по уровням бюджетной системы происходит без должного учёта реальных денежных средств, которые может обеспечить тот или иной налог конкретной территории. Это влечет за собой снижение налоговой составляющей собственных доходов местных бюджетов.

Иначе говоря, налоговые источники, закрепленные за местными бюджетами Российской Федерации, не могут обеспечить полного покрытия расходных полномочий органов местного самоуправления в связи со значительными различиями между уровнем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В условиях существенного увеличения с 01.01.2006 года количества муниципальных образований (большинство из которых, около 20 тыс., сельские), это приводит к значительной дифференциации налогового потенциала местных бюджетов, в связи с чем возникает необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований для осуществления ими возложенных на них полномочий.

Кроме того, в создавшихся условиях отчисления от федеральных и региональных налогов существенны только для муниципалитетов с наиболее развитой налоговой базой, в первую очередь для крупных городов. Так, в бюджетах городских округов аккумулируется 64,6 % (568,1 млрд руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 26,3 % (230,9 млрд руб.), и лишь 9,1 % (80,0 млрд руб.) в бюджетах поселений (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Структура налоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации по типам муниципальных образований в 2011 г.

Данная ситуация обусловлена следующими факторами: несовершенством механизма налогообложения; неприспособленностью системы налогообложения к экономическим реалиям регионов и муниципальных образований; проведением экономических реформ в основном по инициативе государства, которое не получает от их особой выгоды.

Таким образом, проведенный анализ формирования и развития доходной базы местных бюджетов выявил следующие тенденции:

– несмотря на то что на протяжении всего анализируемого периода абсолютная величина доходов, получаемых органами местного самоуправления, в местные бюджеты увеличивалась, состав и структура этих поступлений не были стабильными и претерпели существенные изменения;

– в структуре собственных доходов местных бюджетов наблюдается снижение доли налоговых доходов в связи с частым изменением налогового законодательства;

– по объему и экономическому значению ведущее положение в доходах муниципалитетов занимают отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, при этом приоритетным источником формирования местных бюджетов в современных условиях является налог на доходы физических лиц;

– налоговая реформа, проводимая в стране, привела к снижению уровня фискальной автономии муниципалитетов;

– существенная доля поступлений местных бюджетов представлена безвозмездными перечислениями.

В сложившихся условиях обеспечение реальной самостоятельности органов местного самоуправления во многом определяется политикой укрепления собственной доходной базы местных бюджетов. Доля собственных доходов в доходах местных бюджетах должна рассматриваться как индикатор степени их фискальной автономии. Но, прежде всего, необходимо определиться в понятии «собственные доходы».

Как показала практика, отнесение к числу собственных доходов местных бюджетов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней не решило проблему обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, поскольку собственные доходы предполагают наличие возможностей у местных органов власти влиять на формирование своей налоговой базы. Такие возможности распространяются лишь на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе – это местные налоги и доли федеральных налогов, закрепленных за муниципальными бюджетами федеральным законом. Поэтому изменение формулировки «собственные доходы» только усугубляет ситуацию и влечет снижение самостоятельности местных органов власти при осуществлении бюджетного процесса.

Кардинально финансовые проблемы местной власти можно решить лишь на основе привязки местных бюджетов к доходам реального сектора. На территории муниципального образования действуют предприятия, они платят налоги на прибыль, на имущество, транспортный, которые могут стать компонентой, связывающей местный бюджет и местную экономику, способной решить большинство финансовых проблем муниципального образования.

По мнению автора, в целях увеличения доходной базы местных бюджетов и укрепления самостоятельности местных органов в вопросах определения налоговых приоритетов в рамках конкретного территориального сообщества целесообразно:

1) перевести в разряд «местных» налоги, уплачиваемые с применением специальных налоговых режимов. Местные органы власти заинтересованы в росте налоговых поступлений в местные бюджеты за счет расширения и увеличения налогооблагаемой базы, в том числе за счет увеличения количества населения, занятого предпринимательской деятельностью, роста доходов граждан, проживающих на той или иной территории. Поэтому преимущества налогообложения малого бизнеса наиболее ощутимы именно на местном уровне, поскольку создание всех необходимых условий и стимулов для его развития находится в ведении местных властей. При этом показатель соответствующей базовой доходности, корректирующие коэффициенты должны устанавливаться и определяться на муниципальном уровне. На общегосударственном уровне следовало бы регламентировать единую методику определения данного показателя, а утверждать его должны органы местного самоуправления;

2) перевести в разряд «местных» все имущественные налоги: налог на имущество организаций[43]43
  Налог на имущество организаций в соответствии со ст. 14 НК РФ является региональным налогом. Ранее, в соответствии с Федеральным законом от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», налог по нормативу 50 % закреплялся за местными бюджетами. Однако в ходе реформы данный источник в большинстве регионов был изъят из местных бюджетов.


[Закрыть], транспортный налог, которые могут стать компонентой, связывающей местный бюджет и местную экономику.

В пользу передачи налога на имущество организаций с регионального на муниципальный уровень говорят такие факторы, как стабильность поступлений, низкая мобильность налоговой базы и экономическая эффективность. По расчету автора, передача на уровень муниципалитетов 100 % доходов от данного налога ведет к увеличению налоговых доходов местных бюджетов на 16 %.

Передача транспортного налога с регионального на муниципальный уровень обусловлена тем, что содержание и строительство транспортных инженерных сооружений в границах поселения, муниципальных районов, городских округов, за исключением дорог общего пользования федерального и регионального значения, являются полномочиями соответственно поселения, муниципального района, городского округа. Органы местного самоуправления должны иметь финансовые ресурсы для исполнения возложенных на них полномочий;

3) внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство, предусматривающие увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований.