Текст книги "Экологическое право"

Общее природопользование присуще физическим лицам в силу принадлежащих им естественных прав, возникающих и существующих как результат рождения и существования человека[2]2
  Петров, В.В. Экологическое право России / В.В. Петров. М., 1995. С.143.


[Закрыть]. Признаки общего природопользования как процесса воздействия на окружающую среду и как общественных отношений определены в ч. 2 ст. 16 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». В соответствии с законом: а) субъектами общего природопользования признаются только физические лица; б) природопользование осуществляется для удовлетворения собственных потребностей. В силу названных признаков общее природопользование не причиняет существенного ущерба окружающей среде, поэтому оно наделено следующими юридическими признаками, которые в свою очередь характеризуют право общего природопользования, т. е. совокупность норм; его устанавливающих, а также объем прав и обязанностей, возникающих для пользователя. Оно осуществляется:

• без получения соответствующих разрешений;

• без закрепления природных ресурсов за пользователями;

• безвозмездно.

Право общего природопользования в определенной степени имеет имущественный характер, на который указывает ст. 222 ГК, определяющая сбор общедоступных вещей (ягод, рыбы, других вещей и животных) в лесах, водоемах и так далее как способ приобретения права собственности. Так, ст. 42 ЛК устанавливает право граждан бесплатно собирать для удовлетворения собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, грибы и др.

Следует отметить, что природоресурсное законодательство, устанавливающее отдельные виды права общего природопользования, не всегда согласуется с вышеуказанным подходом. Так, ВК устанавливает правило, отличное от положений Закона «Об охране окружающей среды», определив в качестве субъекта общего водопользования не только физические, но и юридические лица. В Законах Республики Беларусь «О растительном мире» [8] и «О животном мире» [9] введен дополнительный признак общего пользования объектами растительного и животного мира – целевой характер такого пользования, что в большей степени соответствует специальному, а не общему природопользованию.

В КоН понятие общего природопользования отсутствует, в то же время установлено право землевладельцев, землепользователей и собственников земель на осуществление добычи для своих хозяйственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В земельном законодательстве понятие права общего землепользования отсутствует, но в то же время ст. 263 ГК содержит понятие «земельные участки общего пользования», представляющие собой не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в собственности Республики Беларусь, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законодательством. Более того, если земельный участок не огорожен либо его собственник (владелец, пользователь) иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через этот участок, если это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику (владельцу, пользователю). Приведенная норма гражданского законодательства характеризует именно общее землепользование как осуществляемое физическими лицами свободно, т. е. без специального разрешения и без закрепления за ними земельного участка.

Определенные выше признаки общего природопользования формируют общий подход к этому виду природопользования. Разграничение общего и специального пользования принципиально возможно на основе признака разрешительного характера специального пользования.

Специальное природопользование представляет собой использование природных ресурсов в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности и характеризуется рядом признаков.

Специальное природопользование разрешается юридическим и физическим лицам на основании решений специально уполномоченных государственных органов, специального разрешения (лицензии), договора аренды, концессионного договора и на иных основаниях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. Такой подход обусловлен в первую очередь тем, что по законодательству Республики Беларусь природные ресурсы: недра, воды, леса, животный и растительный мир, а также большая часть земель являются объектом государственной собственности и могут быть предоставлены лишь в пользование. В силу государственного характера собственности на природные ресурсы для возникновения права природопользования необходимо волеизъявление собственника – государства. Таким волеизъявлением является решение компетентного государственного органа – соответствующего исполнительного и распорядительного комитета, местного Совета, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь или их территориальных органов. Таким образом, одним из признаков, отличающим право специального природопользования, является его разрешительный характер.

Одним из существенных признаков права специального природопользования является целевой характер использования природных ресурсов. Предоставляя природный ресурс в пользование, государственный орган указывает цель, для осуществления которой он предоставлен. Так, согласно ст. 4 КоЗ отнесение земель к той или иной категории, перевод их из одной-категории в другую производится органами, принимающими решения о предоставлении земельных участков, в соответствии с основным целевым назначением земель. Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в случаях изменения основного целевого назначения этих земель. Аналогично урегулирован целевой характер пользования иными природными ресурсами (например, ст. 20 ВК, ст. 25 КоН, ст. 46 ЛК). Использование природного ресурса не в соответствии с указанной в документе целью является основанием для прекращения права специального природопользования, что урегулировано специальным законодательством (и. 4 ст. 49 КоЗ; и. 6 ст. 25 КоН; ч. 7 ст. 34 ВК; и. 3 ст. 88 ЛК).

С целевым характером использования природных ресурсов тесно связано понятие рационального природопользования. Рациональным в соответствии с экологическим законодательством признается природопользование, которое характеризуется устойчивостью, т. е. длительным характером использования природного ресурса без снижения его первоначальной кадастровой оценки. По существу в этой части содержание понятия «рациональное природопользование» совпадает с содержанием понятия «устойчивое развитие», под которым подразумевается развитие, позволяющее удовлетворять основные потребности современности, не подвергая риску возможность удовлетворения потребностей будущих поколений.

Рациональному характеру природопользования способствует и его платность. Платный характер специального природопользования вызван не только экономическими, но и экологическими соображениями в силу того, что в соответствии со ст. 84 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» платежи за природопользование выступают в качестве источников формирования государственных целевых бюджетных фондов охраны природы, средства которых расходуются на цели охраны окружающей среды.

Согласно ст. 16 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» осуществление специального природопользования разрешается юридическим лицам и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, на основании решений государственных органов, договора аренды, концессионного договора и на иных основаниях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. Из этого следует, что право специального природопользования может возникать как на основании только административного акта (например, решения исполнительного и распорядительного органа или местного Совета), так и на основании договора гражданско-правового характера, заключаемого после принятия решения государственного органа о предоставлении природного ресурса в пользование.

Выделяют следующие правовые формы использования природных ресурсов:

• возникающие на основании административного акта: право постоянного или временного природопользования, право пожизненного наследуемого землевладения;

• возникающие на основании договора: право частной собственности на землю, право пожизненного наследуемого землевладения, аренда природных ресурсов, концессия природных ресурсов, сервитут.

Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» особенно обращает внимание на такие основанные на договоре формы использования природных ресурсов, как аренда и концессия.

Общие положения об аренде природных ресурсов как договоре имущественного найма определены в гл. 34 ГК. По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью. В аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты. Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законодательством или собственником сдавать имущество в аренду. Так, в соответствии со ст. 44 КоЗ арендодателями земельных участков являются сельские (поселковые), городские (городов областного подчинения и города Минска), районные исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции, которые осуществляют названное правомочие от имени собственника – Республики Беларусь. Арендаторами природных ресурсов могут быть юридические и физические лица Республики Беларусь, лица без гражданства, иностранные юридические и физические лица, иностранные государства, международные организации (ст. 43 КоЗ, ст. 28 ВК, ст. 45 ЛК).

Особенности аренды отдельных природных ресурсов определены в природоресурсном законодательстве. Так, согласно ст. 28 ВК водные объекты могут быть переданы в аренду для ведения рыболовного и охотничьего хозяйства, водные объекты, не включенные в фонд рыболовных угодий, могут быть предоставлены в аренду для рыбоводства и других целей.

Водные объекты передаются в аренду соответствующими местными Советами депутатов по согласованию с территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Передача водных объектов в аренду должна осуществляться с учетом интересов населения, проживающего на прилегающей к передаваемому водному объекту (его части) территории.

Участки лесного фонда согласно ст. 45 ЛК могут быть предоставлены в аренду для осуществления одного или нескольких видов лесопользования на основании решений местных исполнительных и распорядительных органов по согласованию с Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь и его территориальными органами или по результатам лесных аукционов. Предоставление участков лесного фонда в аренду должно осуществляться гласно, с учетом интересов граждан, проживающих на прилегающей к передаваемому участку лесного фонда территории, и установленных в соответствии с законодательством требований в области охраны окружающей среды. Участки лесного фонда, переданные в аренду, не подлежат передаче в собственность арендатора по истечении срока аренды. Выкуп арендованных участков лесного фонда запрещается.

Арендаторы водных объектов и участков лесного фонда не вправе сдавать переданные им по договору аренды объекты в субаренду.

Граждане Республики Беларусь, в частной собственности которых находятся земельные участки, приобретенные для ведения личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома, коллективного садоводства и дачного строительства, могут передавать их в аренду гражданам Республики Беларусь при условии сохранения целевого назначения этих земельных участков, а также с учетом того, что жилые дома, дачи и садовые домики могут передаваться в аренду только вместе с земельным участком.

Таким образом, можно выделить следующие особенности аренды природных ресурсов: запрет на передачу в субаренду (за исключением земельных участков) и запрет на передачу в собственность арендатора по истечении срока аренды.

Под концессией природных ресурсов понимается договор, заключаемый Республикой Беларусь с национальным инвестором (юридическим лицом частной формы собственности либо (и) юридическим лицом, в имуществе которого доля Республики Беларусь, ее административно-территориальных единиц, а также государственных организаций составляет не более 25 %) или иностранным инвестором о передаче на возмездной основе на определенный срок права на осуществление на территории Республики Беларусь отдельного вида деятельности, на которую распространяется исключительное право государства, либо права пользования имуществом, находящимся в собственности Республики Беларусь.

Инвестиционный кодекс Республики Беларусь предусматривает использование на условиях концессии земель, недр, вод, лесов (ст. 51). Использование природных ресурсов на условиях концессии осуществляется в соответствии с нормами природоресурсного законодательства. По одному концессионному договору концессионеру может быть передано одновременно несколько разных объектов.

В соответствии со ст. 5–1 КоН, ст. 7–1 ВК решения о необходимости концессии в отношении участков недр и водных объектов принимает Президент Республики Беларусь. В лесном законодательстве право специального природопользования на основе концессионного договора установлено в ст. 45-1 ЛК. Перечень лесов (участков лесного фонда), предоставляемых в пользование на основе концессии, порядок их предоставления, условия и сроки концессии определяются в соответствии с законодательством Республики Беларусь об инвестиционной деятельности.

Круг субъектов экологических правоотношений был определен в гл. 3. В настоящем параграфе рассматриваются особенности, присущие субъектам природоресурсных отношений, а также их права и обязанности.

Субъектом права общего природопользования являются только физические лица (за исключением права общего водопользования). Субъектами права специального природопользования признаются юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. Физические лица – граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства признаются субъектами права специального природопользования и наделяются правами и обязанностями в соответствии с нормами природоресурсного законодательства. Индивидуальные предприниматели, т. е. физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, признаются субъектами права специального природопользования (ст. 16 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»), за исключением случаев, установленных законодательством о лицензировании. Юридические лица Республики Беларусь, иностранные юридические лица как субъекты экологических отношений должны соответствовать требованиям, предъявляемым к юридическим лицам гражданским законодательством, в том числе должны быть наделены специальной (экологической) правосубъектностью.

Содержание института права специального природопользования составляют права и обязанности природопользователей, которые закреплены в природоресурсном законодательстве. Так, согласно ст. 64 КоЗ землепользователям, землевладельцам, собственникам земельных участков предоставляется право самостоятельно хозяйствовать на земле. Следует отметить, что объем правомочий природопользователей может существенно различаться, что обусловлено наличием нескольких правовых форм использования природных ресурсов (например, субъект права пожизненного наследуемого землевладения наделен правами владения, пользования и ограниченного распоряжения земельным участком, а арендатор – только правомочием использовать земельный участок).

Природопользование осуществляется с целью извлечения полезных свойств природного ресурса и последующего их потребления или обращения, поэтому существенным для природопользователя является право собственности на результаты своей деятельности, например посевы, посадки сельскохозяйственных-культур и насаждений, произведенную продукцию и-доходы от ее реализации, заготовленную древесину, добытые полезные ископаемые и пр.

Часть правомочий природопользователей происходит из административного правоотношения, и их характер зависит от объема предоставленных государственным органом прав и возложенных обязанностей. К таким правам, например, могут быть отнесены предусмотренные ст. 64 КоЗ право самостоятельно хозяйствовать на земле; право использовать земельные участки в соответствии с целями, для которых они предоставлены; право использовать в установленном порядке для своих нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, водные объекты, а также эксплуатировать другие полезные свойства земли; право возводить в установленном порядке жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения. Иные независимо от публично-правового или частноправового основания возникновения правоотношения имеют выраженный гражданско-правовой характер: в случае изъятия земельного участка или добровольного отказа от него право получить полную компенсацию затрат на повышение плодородия земли; передавать во временное пользование земельный участок или его часть в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Республики Беларусь; обмениваться в установленном порядке земельными участками; требовать установления и прекращения земельного сервитута. Дополнительными гражданско-правовыми полномочиями наделены субъекты, осуществляющие пользование на титуле пожизненного наследуемого землевладения: не будучи собственниками земельного участка, они вправе осуществить распоряжение, передав его по наследству в порядке ст. 10, 82 КоЗ.

Объем прав и обязанностей субъекта зависит от объема его специальной экологической правосубъектности (право– и дееспособности). Специальная (экологическая) правоспособность юридического лица включает правомочие на осуществление деятельности в сфере использования природных ресурсов или правомочие на пользование определенными природными ресурсами. Названные правомочия в соответствии со ст. 48 ГК вытекают из целей деятельности, определенных в уставе, либо учредительном договоре и уставе, либо только учредительном договоре. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законодательством случаях – и иных коммерческих организаций должен быть определен предмет деятельности юридического лица.

Если права юридических лиц на пользование природными ресурсами зависят от объема и характера их уставной правосубъектности, то для природопользования граждан характерным является их равенство в пользовании природными ресурсами. Здесь объем прав и обязанностей обусловлен правовой формой, на которой основано использование природных ресурсов: постоянное или временное пользование, аренда, право пожизненного наследуемого землевладения и др.

Право общего природопользования возникает с рождением человека в силу принадлежащих ему естественных прав и прекращается со смертью лица.

Право специального природопользования возникает при наличии установленных в законодательстве юридических фактов. Перечень таких юридических фактов – фактический состав зависит как от компонента природной среды, предоставляемого в пользование, так и от вида природопользования. Однако мы можем выделить несколько общих, присущих большинству видов природопользования, условий возникновения права:

• предоставление лицензии (если в соответствии с законодательством на осуществление вида деятельности требуется лицензия);

• решение государственного органа о предоставлении природного ресурса в пользование;

• отвод участка на местности;

• выдача документа, удостоверяющего право на пользование;

• регистрация права или учет вида пользования.

Право пользования, право пожизненного наследуемого владения и право частной собственности на земельный участок возникает с момента получения документов, удостоверяющих это право. Земельные участки независимо от форм собственности и целевого назначения подлежат обязательному государственному кадастровому учету, а права на них и сделки с ними – обязательной государственной регистрации.

Предоставление участков недр в пользование производится на основании решения местных Советов депутатов, принимаемого при наличии у пользователей недр соответствующих специальных разрешений (лицензий) в случаях, установленных законодательством Республики Беларусь о лицензировании в пределах горного или геологического отвода в зависимости от вида недропользования. Все виды пользования недрами подлежат государственной регистрации и (или) государственному учету.

Основаниями возникновения права водопользования в порядке ст. 19–28 ВК являются разрешения на специальное водопользование, решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов о предоставлении водных объектов в обособленное пользование или договор аренды таких объектов.

Право пользования участками лесного фонда возникает на основании решений органов государственного управления, договора аренды участка лесного фонда, концессионного договора, договора безвозмездного пользования участками лесного фонда, а также лесорубочного билета, ордера и (или) лесного билета.

Право специального пользования объектами растительного мира возникает у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на основании решения местных исполнительных и распорядительных органов о предоставлении такого права.

К общим основаниям прекращения права специального природопользования следует отнести:

• добровольный отказ либо минование надобности;

• истечение срока, на который был предоставлен природный ресурс;

• ликвидация юридического лица, прекращение деятельности индивидуального предпринимателя;

• использование природного ресурса не по целевому назначению;

• нерациональное использование природного ресурса;

• систематическое невнесение платы за природопользование;

• неиспользование природного ресурса в течение определенного в законодательстве периода (например, одного года для земель сельскохозяйственного назначения, и двух лет – для несельскохозяйственных целей);

• изъятие природных ресурсов для государственных и общественных нужд.

Нормативные правовые акты

1. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь, 26 ноября 1992 г. № 1982-XII в редакции Закона Республики Беларусь, 17 июля 2002 г. № 126-3 (с изменениями и дополнениями: Законы Республики Беларусь, 29 октября 2004 г. № 319-3; 19 июля 2005 г. № 42-3; 31 декабря 2005 г. № 80-3; 29 июня 2006 г. № 137-3; 20 июля 2006 г. № 162-3; 13 июня 2007 г. № 238-3; 21 декабря 2007 г. № 298-3) // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993 г. № 1. Ст. 1; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177; № 107. 2/1235; № 122. 2/1259; 2007. № 147. 2/1335; 2008. № 1. 2/1395.

2. Гражданский кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь, 7 декабря 1998 г. № 218-3 (с изменениями и дополнениями) // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2008.

3. Инвестиционный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь, 22 июня 2001 г. № 37-3 (с изменениями и дополнениями): Законы Республики Беларусь, 5 августа 2004 г. № 313-3; 18 июля 2006 г. № 159-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 62. 2/780; 2004. № 126. 2/1062; 2006. № 122. 2/1256.

4. Водный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь, 15 июля 1998 г. № 191-3 (с изменениями и дополнениями): Закон Республики Беларусь, 20 июля 2006 г. № 162-3; 13 июня 2007 г. № 238-3; 29 декабря 2007 г. № 324-3 // Ведамасці Нацыянальнага Сходу Рэспублiкі Беларусь. 1998. № 33. Арт. 473; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 122. 2/1259; 2007. № 147. 2/1335; 2008. № 17. 2/1421.

5. Кодекс Республики Беларусь о земле: Кодекс Республики Беларусь, 4 января 1999 г. № 226-3 (с изменениями и дополнениями): Законы Республики Беларусь, 8 мая 2002 г. № 99-3; 20 октября 2006 г. № 170-3) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 2–3. 2/1; 2002. № 55. 2/848; 2006. № 179. 2/1267.

6. Кодекс Республики Беларусь о недрах: Кодекс Республики Беларусь, 15 декабря 1997 г. № 103-3 (с изменениями и дополнениями): Законы Республики Беларусь, 29 июня 2006 г. № 137-3; 20 июля 2006 г. № 162-3; 13 июня 2007 г. № 238-3 // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 8–9. Ст. 103; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 107. 2/1235; № 122. 2/1259; 2007. № 147. 2/1335.

7. Лесной кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь, 14 июля 2000 г. № 420-3 (с изменениями и дополнениями): Законы Республики Беларусь, 27 февраля 2004 г. № 271-3; 4 августа 2004 г. № 310-3; 9 июля 2005 г. № 42-3; 11 декабря 2005 г. № 66-3; 29 июня 2006 г. № 135-3; 29 июня 2006 г. № 137-3; 20 июля 2006 г. № 162-3; 13 июня 2007 г. № 238-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 70. 2/195; 2004. № 39. 2/1020; № 123. 2/1059; 2005. № 121.2/1139; № 196. 2/1163; 2006. № 106. 2/1229; № 107. 2/1235; № 122. 2/1259; 2007. № 147. 2/1335.

8. О растительном мире: Закон Республики Беларусь, 14 июня 2003 г. № 205-3 (с изменениями и дополнениями): Законы Республики Беларусь, 29 октября 2004 г. № 319-3; 19 июля 2005 г. № 42-3; 29 июня 2006 г. 137-3; 20 июля 2006 г. № 162-3; 20 октября 2006 г. № 169-3; 13 июня 2007 г. № 238-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 73. 2/954; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 107. 2/1235; № 122. 2/1259; № 179. 2/1266; 2007. № 147. 2/1335.

9. О животном мире: Закон Республики Беларусь, 10 июля 2007 г. № 257: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 172. 2/1354.