Текст книги "Экологическое право"

2. О структуре Правительства Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь, 5 мая 2006 г. № 289 (с изменениями и дополнениями) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 74. 1/7567; № 86. 1/7610; № 179. 1/8023; 2007. № 16. 1/8265.

3. Вопросы Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь, 29 июля 2006 г. № 962 (с изменениями и дополнениями, 7 декабря 2006 г. № 1632; 21 мая 2007 г. № 651; 31 мая 2007 г. № 729) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 125. 5/22679; № 207. 5/24361; 2007. № 131. 5/25240; № 136. 5/25327.

4. Об образовании Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь, 27 января 2003 г. № 45 (с изменениями и дополнениями) // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2008.

5. О некоторых вопросах Министерства по чрезвычайным ситуациям: Указ Президента Республики Беларусь, 29 декабря 2006 г. № 756 (с изменениями и дополнениями, 12 ноября 2007 г. № 565) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 4. 1/8210; № 274. 1/9085.

6. Вопросы Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь, 16 марта 2004 г. № 298 (с изменениями и дополнениями) // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2008.

7. Вопросы Государственного комитета по имуществу Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь, 29 июля 2006 г. № 958 (с изменениями и дополнениями) // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2008.

8. Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь, 23 августа 2000 г. № 1331 (с изменениями и дополнениями) // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2008.

9. Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь, 31 октября 2001 г. № 1590 (с изменениями и дополнениями) // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2008.

Глава 8
Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности

Охрана окружающей среды представляет собой деятельность государственных органов, общественных объединений, иных юридических лиц и граждан, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение загрязнения, деградации, повреждения, истощения, разрушения, уничтожения и иного вредного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ликвидацию его последствий.

Для обеспечения охраны окружающей среды существенное значение имеет наличие закрепленных в законодательстве средств, с помощью которых достигается результативное воздействие на общественные отношения.

Основными организационно-правовыми механизмами охраны окружающей среды, реализующими экологический императив, являются:

• планирование в области охраны окружающей среды и природопользования;

• нормирование и стандартизация в области охраны окружающей среды;

• лицензирование в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

• мониторинг окружающей среды;

• учет в области окружающей среды;

• оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС);

• экологическая экспертиза;

• экологическая сертификация;

• контроль в области охраны окружающей среды и природопользования;

• экологический аудит;

• разрешение споров в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Следует отметить, что некоторые из приведенных выше механизмов выполняют превентивную функцию и направлены на предупреждение возникновения экологической опасности, а также на выявление экологически опасных для окружающей среды и здоровья человека территорий, объектов и видов деятельности (например, мониторинг окружающей среды, ОВОС, экологическая экспертиза); другие – регулятивную, устанавливая пределы воздействия на окружающую среду, а также особые условия природопользования (нормирование в области охраны окружающей среды, лицензирование видов деятельности, связанных с использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды и др.).

Планирование выступает традиционной мерой регулирования природопользования и охраны окружающей среды и обеспечивает научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов, недопущение негативного влияния хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение природно-ресурсного потенциала Республики Беларусь. Разработка территориальных комплексных схем, программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды представляет собой планирование дальнейших действий в рассматриваемой области и непосредственно связано с финансированием природоохранных программ и мероприятий.

Общие требования к прогнозированию и программам определены Законом Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь». Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. утвержден Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2006–2010 гг., являющийся логическим продолжением реализации природоохранных мер, предусмотренных предыдущими национальными программами по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды (на периоды 1990–1995, 1996–2000, 2001–2005 гг.). Во исполнение Национального плана утверждаются территориальные планы действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды с целью установления приоритетных мер и основных направлений деятельности по обеспечению рационального использования природных ресурсов и дальнейшего оздоровления окружающей среды в пределах административно-территориальных единиц. Данными документами определяются основные направления природоохранной деятельности, нацеленные на решение экологических проблем в ближайшей перспективе наиболее эффективными способами и методами. Разрабатываются программы по охране и использованию отдельных компонентов природной среды.

В соответствии со ст. 80 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» планирование природопользования и охраны окружающей среды осуществляется путем разработки:

• территориальных комплексных схем рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

• программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

• мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Территориальные комплексные схемы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды разрабатываются в целях подготовки долгосрочных прогнозов в области охраны окружающей среды, которые определяют комплекс мероприятий по восстановлению, сохранению и улучшению качества окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и сохранению биологического разнообразия. Территориальные комплексные схемы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды разрабатываются для конкретных территорий с учетом генеральной схемы расселения, схем развития производительных сил и социальной сферы.

Разработка программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется в целом по республике, в пределах административно-территориальных единиц, а также по отраслям экономики в целях обеспечения благоприятной окружающей среды и выбора способов природопользования, обеспечивающих минимально возможный уровень вредного воздействия на окружающую среду, сохранение и воспроизводство природных ресурсов. Разработка отраслевых программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется соответствующими республиканскими органами государственного управления и объединениями (учреждениями), подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Так, Приказом Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь в 2006 г. утверждена Программа по выполнению Национального плана действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2006–2010 гг. в системе Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь на 2006–2010 гг.

Разработка мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды осуществляется на основе утвержденных государственных программ социально-экономического развития Республики Беларусь, государственных и отраслевых программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, республиканских, областных и иных комплексных схем охраны окружающей среды. Указанные программы и схемы согласовываются с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальными органами. Разработка природоохранных программ и мероприятий в пределах административно-территориальных единиц осуществляется соответствующими местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами по согласованию с территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Мероприятия по охране окружающей среды также обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять юридические лица и индивидуальные предприниматели, ведущие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую вредное воздействие на окружающую среду.

Среди организационно-правовых механизмов охраны окружающей среды особое место принадлежит экологическому нормированию, так как «данный институт содержит критерии правомерности поведения субъектов экологических правоотношений и определяет степень эффективности выполнения эколого-правового предписания»[4]4
  Петров, В.В. Экологическое право России / В.В. Петров. М., 1995. С. 198.


[Закрыть].

Общую правовую основу нормирования и стандартизации в области охраны окружающей среды составляют Законы Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», «О техническом нормировании и стандартизации», «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации». Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении:

• нормативов качества окружающей среды;

• нормативов допустимого воздействия на окружающую среду;

• лимитов на природопользование.

Следует отметить, что нормативы, относящиеся к нормативам качества окружающей среды, устанавливаются на уровне, обеспечивающем экологическую безопасность, и определяют предельно допустимые границы вредных химических, физических, биологических воздействий. Превышение допустимых границ нормативов угрожает биологическим условиям существования человека. Таким образом, нормативы качества окружающей среды служат одним из юридических критериев определения благоприятного состояния окружающей среды. Они устанавливаются применительно к водам, почве, атмосферному воздуху и являются едиными для территории Республики Беларусь.

Отличие нормативов допустимого воздействия на окружающую среду от нормативов качества заключается в том, что они устанавливают допустимые размеры вредных воздействий на окружающую среду для отдельных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (природопользователей), оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Необходимо обратить внимание на соотношение двух первых групп нормативов – нормативы допустимого воздействия

на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий. Суть этого принципа заключается в том, что нормативы допустимого воздействия на окружающую среду для каждого субъекта с учетом всех источников воздействия на окружающую среду устанавливаются на уровне, при котором суммарные нормативы допустимого воздействия на окружающую среду от всех субъектов на данной территории с учетом перспектив развития не приведут к превышению нормативов качества окружающей среды.

В соответствии со ст. 20 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» к нормативам качества окружающей среды относятся:

• нормативы предельно допустимых концентраций химических и иных веществ;

• нормативы предельно допустимых физических воздействий;

• нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов.

Нормативы качества окружающей среды утверждаются и вводятся в действие Министерством здравоохранения Республики Беларусь по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, иными государственными органами. Вместе с тем в законодательстве предусмотрена возможность установления более жестких, чем действующие на остальных территориях, нормативов качества окружающей среды в целях сохранения особо охраняемых природных территорий, курортных и рекреационных зон, а также типичных и редких природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.

В соответствии со ст. 21 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду относятся:

• нормативы допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ;

• нормативы образования отходов производства;

• нормативы допустимых физических воздействий;

• нормативы допустимого изъятия природных ресурсов;

• нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Как отмечалось выше, нормирование окружающей среды осуществляется также путем установления природопользователям на определенный период лимитов на природопользование, которые представляют собой объемы предельного использования (изъятия, добычи) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещения отходов и иных видов вредного воздействия на окружающую среду. Таким образом, законодательством предусмотрено установление лимитов по двум направлениям, непосредственно связанным с осуществлением природопользования:

• изъятие природных ресурсов из природной среды (в законодательстве о животном и растительном мире);

• внесение загрязняющих веществ в окружающую среду, хранение и захоронение отходов (в водном законодательстве, законодательстве об охране атмосферного воздуха и об обращении с отходами).

С лимитами связана плата за природопользование, которая взимается в пределах установленных и сверх установленных лимитов (в 10– либо 15-кратном размере).

Мониторинг окружающей среды представляет собой систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов. Объектами наблюдения являются: природная среда, отдельные компоненты природной среды и их реакция на антропогенные (порождаемые деятельностью человека) воздействия; источники воздействия (предприятия, транспорт и т. д.) и факторы (загрязняющие вещества, шум, излучения и т. д.) антропогенных воздействий. Оценка предполагает, с одной стороны, определение возможного ущерба от антропогенного и естественного воздействия, с другой – определение природных резервов для их использования в интересах человека и оптимальных способов человеческой деятельности. Прогноз опирается на данные, полученные при наблюдениях и анализе результатов наблюдений. Прогнозируются изменение интенсивности источников и факторов воздействия на природную среду, а также возможные, в результате этого, изменения в биосфере. Прогноз позволяет наметить меры, направленные не только против уже имеющихся вредных воздействий, но и меры профилактического характера.

В соответствии со ст. 69 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» мониторинг окружающей среды проводится для обеспечения государственных органов, юридических лиц и граждан полной, достоверной и своевременной информацией, необходимой для управления и контроля в области охраны окружающей среды и природопользования.

В основу классификации видов мониторинга окружающей среды положено деление окружающей среды на отдельные компоненты, представляющие собой элементы природной среды, обладающие устойчивыми естественными признаками (земля, воды, атмосферный воздух, озоновый слой, растительный и животный мир). В связи с этим мониторинг окружающей среды включает мониторинг:

• земель;

• поверхностных вод;

• подземных вод;

• атмосферного воздуха;

• озонового слоя;

• растительного мира;

• лесов;

• животного мира.

В качестве вида мониторинга окружающей среды выделяется и наблюдение за отдельными природными явлениями. Так, в Республике Беларусь проводятся геофизический и радиационный мониторинги. Объектами наблюдений геофизического мониторинга являются сейсмические события природного и техногенного происхождения, геомагнитные и гравитационные поля. Объектами наблюдений при проведении радиационного мониторинга являются атмосферный воздух, почва, поверхностные и подземные воды. Радиационный мониторинг проводится в целях наблюдения за естественным радиационным фоном; радиационным фоном в районах воздействия потенциальных источников радиоактивного загрязнения, в том числе для оценки трансграничного переноса радиоактивных веществ; радиоактивным загрязнением атмосферного воздуха, почвы, поверхностных и подземных вод на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Составляющей мониторинга является наблюдение за состоянием окружающей среды в районе расположения источников вредного воздействия и за воздействием этих источников на окружающую среду. Эту функцию выполняет локальный мониторинг, проводимый юридическими лицами, осуществляющими эксплуатацию источников вредного воздействия на окружающую среду в соответствии с Перечнем, утвержденным Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

Организацию проведения видов мониторинга окружающей среды осуществляют:

• Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь – в части мониторинга атмосферного воздуха, мониторинга поверхностных вод, мониторинга подземных вод, мониторинга животного мира, радиационного мониторинга, локального мониторинга окружающей среды;

• Министерство образования Республики Беларусь – в части мониторинга озонового слоя;

• Национальная академия наук Беларуси – в части мониторинга растительного мира и геофизического мониторинга;

• Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь – в части мониторинга лесов;

• Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь – в части мониторинга земель.

Процедура проведения каждого вида мониторинга и использования его данных определена Советом Министров Республики Беларусь.

В целях обеспечения взаимодействия систем наблюдения за состоянием окружающей среды в 1993 г. в Республике Беларусь была создана Национальная система мониторинга окружающей среды (НСМОС), которая является открытой и включает отдельные виды мониторинга окружающей среды, обеспечивает их взаимодействие в целях получения комплексной информации о состоянии окружающей среды, анализа и прогноза ее изменений. Данная система объединяет в себе два самостоятельных, но взаимосвязанных процесса:

• сбор информации о состоянии окружающей среды;

• предоставление информации заинтересованным субъектам.

Порядок организации и функционирования НСМОС определяется Положением о Национальной системе мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь, утвержденным Советом Министров Республики Беларусь. Организацию и координацию функционирования НСМОС осуществляет Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды

Республики Беларусь. Финансирование организации и функционирования НСМОС осуществляется за счет средств республиканского бюджета, в том числе республиканского фонда охраны природы.