Читать книгу "Социальная политика Российской Федерации и правовой механизм ее реализации: учебник для вузов"

Помимо сфериого подхода, структуру социальной политики можно выстроить на основе ее ориентации на социально-демографические группы населения: социальная политика в отношении детей и подростков, социальная политика в отношении женщин, пожилых людей и пр. По такому принципу построены президентская программа «Дети России», федеральные программы «Старшеепоколение», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Социальная политика в отношении отдельных категорий населения нередко имеет специальное бюджетное финансирование и достаточно регулярное выделение средств. Подобные программы разрабатываются и в регионах.

Однако выделение отдельных блоков в структуре социальной политики имеет свои сложности. Предполагается, что объектом такой специфической социальной политики являются наиболее нуждающиеся в помощи категории населения. Субъективное представление о социальной уязвимости не всегда совпадает с объективным содержанием этого понятия, особенно в настоящее время, когда сложно выделить в нашей стране полностью неуязвимую категорию населения.

Так, принято формулировать особую социальную политику в отношении женщин, и это совершенно справедливо. Однако сегодня весьма уязвимой социально-демографической категорией становятся в нашей стране и мужчины в связи с крайне низкой средней продолжительностью жизни, высоким уровнем смертности от неестественных причин, особенно в трудоспособном и детородном возрасте, неблагоприятным образом жизни и состоянием здоровья.

Сложными остаются проблемы пожилого населения России.

Однако реалии нашей жизни показывают, что объективно наиболее уязвимой категорией в России являются дети, тяжелое социальное положение которых накладывает отпечаток на процесс их развития и затем на всю дальнейшую жизнь.

Концентрация внимания на конкретной категории или группе нуждающихся граждан вызвана в значительной мере дефицитом социально-экономических ресурсов, невозможностью организации всеобъемлющей социальной помощи, стремлением обеспечить выживание особо уязвимых слоев. Однако такой подход, объяснимый в условиях кризиса и нехватки финансовых средств, может обернуться отсутствием единой социальной политики, дроблением социальных усилий на отдельных направлениях, что ограничивает их действенность. Так, планируя социальную политику в отношении пожилых и престарелых, нельзя забывать о том, что проблемы старшего поколения закладываются в детстве, укореняются в зрелом, работоспособном возрасте и потом проявляются в пенсионные годы. Пытаться воздействовать только на одно звено этой цепи нецелесообразно. Кроме того, такой подход обусловливает деятельность, построенную на началах социального реагирования: определенные мероприятия или комплексы мероприятий в ответ на имеющиеся трудности. Такой подход ориентирован скорее на выживание определенных групп населения, чем на социальное развитие всего общества.

На выполнение целей и задач социальной политики ориентирован весь сложный механизм ее реализации, который структурно представлен следующим образом:

Главный субъект социальной политики – государство, представленное совокупностью всех его органов, ориентированных на регулирование социальных отношений.

Конкретными субъектами социальной политики выступают:

• государственные ведомства и учреждения;

• органы местного самоуправления; о внебюджетные фонды;

• общественные, религиозные, благотворительные или иные негосударственные объединения;

• коммерческие структуры и бизнес;

• профессиональные работники, занимающиеся разработкой социальной политики;

• добровольцы;

• граждане (например, через участие в гражданских инициативах, группах самопомощи и т. д. ).

Социальное государство обеспечивает:

• движение к достижению в обществе социальной справедливости;

• ослабление социального неравенства;

• предоставление каждому работы или иного источника существования;

• сохранение мира и согласия в обществе;

• формирование благоприятной для человека жизненной среды[17]17
  Григорьева ИЛ. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998. С. 12–13.


[Закрыть].

Объектом социальной политики является практически все население страны (с акцентом на социальную защиту малообеспеченных категорий населения, находящихся в трудной жизненной ситуации). С другой точки зрения, объект социальной политики – это сами социальные процессы в обществе во всем их содержательном многообразии и различных формах проявления.

Система нормативно-правовых актов активно регулирует взаимодействие между субъектами и объектами социальной политики. При решении конкретных задач данная структура дополняется некоторыми другими элементами, важнейшим из которых является социальная работа.

Для проведения социальной политики существуют федеральные структуры законодательной и исполнительной власти. Правом законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обладают Президент и Правительство РФ, которые разрабатывают и вносят на утверждение Федерального собрания значительное число важнейших законопроектов по социальной сфере. При Президенте Российской Федерации образован Совет по социальной политике, Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии. В Российском парламенте работают комитеты по социальной политике; по делам женщин, семьи и молодежи; по труду и социальной поддержке, которые на нормативном уровне формируют политику в этой сфере. Основными звеньями управления социальным развитием в России являются федеральные министерства и ведомства: Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования и науки, Министерство культуры и массовых коммуникаций и др.

Важное место в разработке и реализации социальной политики отводится субъектам федерации. Они имеют право на собственное законотворчество. В регионах имеются специальные структуры, отвечающие за реализацию государственных социальных норм и стандартов и дополняющие их за счет собственных средств. Идет процесс законодательного закрепления и разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Социальная политика субъектов Российской Федерации по своей структуре и содержанию сочетает в себе общегосударственные начала и региональные особенности. Компетенция краев и областей достаточно широка, однако не безгранична: она лимитирована не только рамками Конституции и общефедерального законодательства, но и ограниченными ресурсными возможностями территории.

Субъектами социальной политики выступают также внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд медицинского страхования, формирование которых ведется на основании постоянных отчислений в процентах к фонду заработной платы. В настоящее время решается вопрос создания единого социального фонда. В стране происходит интенсивное развитие негосударственных страховых и благотворительных фондов, а также неправительственных некоммерческих организаций (НПО).

НПО действует в трех основных направлениях. Первое направление связано с распределением пожертвований в случае стихийных бедствий в рамках благотворительной помощи; осуществлением различных консультативных услуг, включая правовые; координацией сельских и городских проектов, имеющих социальную направленность. Этот вид деятельности типичен для Общества Красного Креста и Благотворительного фонда здоровья. Вторым направлением работы НПО является организация мастерских и предприятий на местном уровне для стимулирования занятости и участия населения в развитии местной экономики. Причем это позволяет НПО не только высвободить часть прибыли для социально незащищенных групп населения (инвалиды, ветераны войны, матери-одиночки, многодетные семьи) и, таким образом, помочь им улучшить свой жизненный уровень, но и использовать эту прибыль для других инициатив. В качестве третьего направления деятельности НПО часто проводят в жизнь проекты и программы, осуществление которых не обеспечено или недостаточно обеспечено правительством. Примерами таких программ могут быть проекты по планированию семьи и половому воспитанию.

В качестве субъекта социальной политики выступают также профсоюзные и иные общественные организации, включая политические партии и общественные движения. Выражая интересы определенных слоев населения, профсоюзы документально фиксируют соответствующие соглашения по социальной поддержке и защите отдельных групп населения с органами государственной власти и работодателями.

Кроме того, существует группа пассивных субъектов социальной политики. Это банковские, кредитные учреждения, страховые компании, которые по мере накопления активов, руководствуясь соображениями своей экономической выгоды, начинают играть активную роль в области социальной политики. Примером может служить деятельность банков, стремящихся привлечь средства населения установлением повышенных процентов по депозитам, а также развитие жилищных программ, программ поддержки инвалидов и других социальных инициатив.

Для успешного осуществления основных задач социальной политики необходимо четко представлять механизм ее реализации. Существует несколько технологических фаз реализации механизма социальной политики:

1. Глубокий и всесторонний научный анализ и изучение реально существующей социальной ситуации, выявление главных проблем и основных противоречий, перспектив развития социальных отношений.

2. Определение конкретных стратегических и тактических целей социальной политики, методов и средств их достижения, исходя из существующих материально-финансовых, организационных и иных возможностей.

3. Нормативно-правовое оформление избранного варианта решения той или иной социальной проблемы – принятие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов законодательной и исполнительной власти.

4. Административно-организационное и пропагандистское обеспечение мер по реализации социальной политики на уровне федерального центра, в регионах и на местах.

5. Контроль за ходом и эффективностью проведения социальной политики и внесение корректив в предыдущие технологические фазы.

В социальной политике можно также вычленить два взаимообусловленных и взаимодействующих компонента: научно-познавательный и практически-организационный.

Научно-познавательный компонент социальной политики является итогом анализа и осмысления назревших в обществе потребностей, тенденций развития социальных процессов, обобщенным результатом и оценкой предыдущего курса социальной политики государства. Он отражает уровень общественного мнения и настроения, степень социальной устойчивости различных слоев населения. Весь этот аналитический материал дает возможность органам государственного управления выработать концепцию социальной политики, сформулировать ее главные задачи и направления.

Практически-организационный компонент социальной политики государства – это непосредственное воплощение в жизнь концептуальных положений, стратегических задач. Здесь большое значение приобретают разносторонняя организаторская деятельность органов государственного управления в системе социальных служб и работа с населением, подчиненная задачам социальной политики государства.

Выделение в социальной политике двух указанных компонентов носит условный характер. Абсолютизация научно-познавательного компонента социальной политики может привести к выхолащиванию ее социального смысла, к отрыву от жизненных потребностей людей. Чрезмерный акцент на практически-организационной стороне может привести к узкому практицизму, сведению социальной политики к мерам организационного характера. Оба компонента социальной политики могут рассматриваться лишь во взаимосвязи.

1. Типология социальной политики.

2. Охарактеризуйте остаточную социальную политику. Приведите примеры государств, исповедующих такую социальную политику.

3. Охарактеризуйте институциональную социальную политику. Приведите примеры государств, исповедующих такую социальную политику.

4. Дайте характеристику территориально-государственному типу социальной политики.

5. Дайте характеристику сферному типу социальной политики.

6. Дайте общую характеристику демографическому типу социальной политики.

7. Объекты социальной политики.

8. Субъекты социальной политики.

9. Роль системы нормативно-правовых актов в отношениях субъект– объект социальной политики.

10. Охарактеризуйте фазы реализации механизма социальной политики.

11. Охарактеризуйте научно-познавательный компонент социальной политики.

12. Охарактеризуйте практически-организационный компонент социальной политики.

1. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998.

2. Григорьева И. Л. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х гг. СПб., 1993.

3. Золотарева М. Ф. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999.

4. Малый бизнес и региональное развитие в индустриальных странах. М., 1997.

5. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. ) // ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.

6. Положение семей в Российской Федерации. М.,1998.

7. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121.

8. Словарь-справочник по социальной работе. М., 1997.

9. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.

10. Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995.

11. Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

Глава 4
Социальная политика и права человека

В международных документах, в частности, документах ООН, права человека характеризуются как «права, присущие природе человека, без которых он не может существовать как человеческое существо»[18]18
  Организация Объединенных Наций. Права человека: Вопросы и ответы. Нью-Йорк, 1990. С. 3.


[Закрыть].

Права человека являются универсальными, и ими могут пользоваться все люди без какой-либо дискриминации. Права какого-либо лица или группы лиц могут быть ограничены только в том случае, если их осуществление ограничивает права других лиц.

Принято считать, что современная концепция прав человека сформировалась в XVIII в. и впервые нашла свое систематическое изложение в американской Декларации независимости и французской Декларации прав человека и гражданина. Многие элементы прав человека существовали и в более древнем обществе. Однако именно в XVIII в. права человека получили свое концептуальное оформление на основе индивидуальных прав на жизнь и свободу.

Развитие концепций прав человека является по своему характеру эволюционным. За гражданскими и политическими правами, необходимость защиты которых явилась первым толчком к разработке концепций прав человека в XVIII столетии, постепенно последовали экономические, социальные и культурные права. В настоящее время все большее признание получают общечеловеческие права: права на мир, развитие и на охраняемую от разрушения чистую окружающую среду.

Концепция экономических, социальных и культурных прав развивалась медленнее, чем концепции гражданских и политических прав. Расширение участия в демократических структурах сначала представителей среднего и рабочего классов, а затем и женщин путем предоставления им права голоса, явилось реализацией прав, которые мы сейчас называем «гражданские и политические». Сначала внимание социальных реформаторов привлекли последствия промышленной революции: урбанизация, эксплуатация труда, в частности детского, и невыносимые условия жизни рабочего класса[19]19
  Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.


[Закрыть].

На начальном этапе решение этих проблем зависело от отдельных лиц, занимающихся благотворительной деятельностью. Концепция коллективной ответственности за социальное зло получила развитие впоследствии и приобрела форму трансфертных платежей[20]20
  Трансферт (франц. transfert – передача, перенос) – 1) перевод иностранной валюты или золота из одной страны в другую; 2) передача права владения именными ценными бумагами другому юридическому лицу по письменному соглашению. (Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 1339. )


[Закрыть] в связи с развитием различных систем страхования. Первые признаки системы коллективной ответственности в Западной Европе можно увидеть в конце XIX в., когда в законодательство были внесены соответствующие изменения.

Концепция организованного социального обеспечения начала развиваться после того, как была признана непригодность индивидуальных мер для решения коллективных проблем. Началось объединение усилий, обман идеями и опытом, совершенствование методов социального обеспечения и принятие коллективных мер с целью решения возникавших проблем. Первая мировая война и ее последствия показали людям, что все в нашем мире взаимозависимо. Появилось общее желание осудить войну и создать основу для международного сотрудничества.

Свидетельством этого нового подхода к сотрудничеству на международном, региональном и национальном уровнях стало учреждение Лиги Наций и Международной организации труда, а также появление в 1920 г. социально-попечительских организаций.

Следующий важный этап в области развития прав человека начался после Второй мировой войны, когда страны мира приняли новую основу для международного сотрудничества. Широкое признание получила необходимость оформления норм международного поведения в качестве прав. В 1948 г. была принята Всеобщая декларация прав человека, которая стала основой для всей последующей деятельности. Международное сообщество пришло к выводу, что оно не может оставаться в стороне, когда в какой-либо стране правам человека угрожает опасность.

Рассмотрим содержание основных прав человека, содержащихся во Всеобщей декларации прав человека.

Право на жизнь. Это предполагает, что никто не может быть лишен жизни. Право на жизнь является неотъемлемым и абсолютным правом каждого человека. Осознание ценности жизни – это не личное дело одного человека, оно затрагивает общество в целом. Ухудшение состояния окружающей среды, отсутствие или сворачивание программ в области здравоохранения представляют собой некоторые из тех серьезных факторов, которые создают опасность для жизни.

Свобода. Принцип, в соответствии с которым «все люди рождаются свободными», провозглашаются в первых двух статьях Всеобщей декларации прав человека. Основные права: право на свободу личности; свобода от рабства и подневольного состояния; свобода от пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения и наказания; свобода от произвольного ареста, задержания или изгнания; свобода от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь и от произвольного посягательства на неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции, а также свобода передвижения и выбора места жительства – провозглашаются в следующих 19 статьях. Однако свобода ограничивается принципом уважения права других лиц на свободу, а также иными факторами.

Равенство и недопущение дискриминации. Основной принцип равенства всех людей провозглашен в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека. В случае принятия принципа равенства дискриминация в отношении какого-либо лица или группы лиц становится невозможной. Дискриминация представляет собой лишение кого-либо прав в интересах узкой группы или группы лиц. Дискриминация имеет различные формы. Перечень причин дискриминации, содержащийся во всех соответствующих международных договорах: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения, постоянно пополняется. Появляются новые поводы для дискриминации, например, тенденции в области сексуальной ориентации, распространение вируса ВИЧ/СПИДа.

Справедливость. Справедливость имеет различные аспекты: правовые, судебные, социальные, экономические и другие, которые являются основой общества, построенного на принципе уважения достоинства его членов и обеспечения безопасности и неприкосновенности личности.

Социальная справедливость означает удовлетворение насущных потребностей человека и справедливое распределение материальных ресурсов. Деятельность в этой области направлена на обеспечение всеобщего доступа к таким важным услугам, как здравоохранение и образование, создание равных возможностей на начальном этапе, защиту лиц или групп лиц, находящихся в неблагоприятном положении, и обеспечение сбалансированности в таких областях, как вознаграждение, потребление и извлечение прибыли.

Солидарность. Солидарность означает не только сострадание к другим людям, но и участие в борьбе этих людей за их интересы. Солидарность имеет большое значение при стихийных бедствиях, а также во многих трагических ситуациях, обусловленных нуждой, несправедливым распределением ресурсов и т. д.

Социальная ответственность. Социальная ответственность – это деятельность, осуществляемая в интересах социально уязвимых слоев населения и жертв нарушения прав человека: оказание им поддержки, защита их интересов, предоставление им помощи. Социальная ответственность – это практическая сторона солидарности. Человек не только должен делиться своим богатством, но и использовать свои таланты и способности во имя прогресса человечества.

Эволюция, отказ от насилия и обеспечение мира. Конфликты в отношениях между людьми неизбежны, однако способы их урегулирования могут быть мирными или насильственными; конструктивными или разрушительными. Революционный принцип – быстрая ломка старого, отжившего, – был основой перемен на протяжении многих веков, сопровождаясь при этом страданиями людей, вооруженными конфликтами. Эволюционный подход является более медленным, не сразу дает результаты, но он позволяет найти более надежное и более эффективное решение.

Отношения между человеком и природой. В XXI в. пришло понимание необходимости поиска гармонии с природой, ее защиты. Деградация окружающей среды является слишком очевидной, чтобы ее можно было игнорировать. Радиоактивное, промышленное и другие виды загрязнений, а также тенденции в области потребления в промышленно развитых и развивающихся странах являются причинами плачевного состояния, в котором находится наша планета. Речь теперь идет не только о защите окружающей среды, но и об экологическом воспитании человека.

Таким образом, провозглашенные во Всеобщей декларации права человека касаются всех сторон жизни общества и являются основными общечеловеческими ценностями.