Текст книги "Пенсионное право России"

Классовый подход был упразднен с принятием последнего пенсионного закона СССР от 15 мая 1990 г., и впервые за всю историю пенсионного права России была предпринята попытка закрепить единые начала пенсионного обеспечения всех лиц, проживающих в нашем государстве. Этот подход был воспроизведен в Законе РСФСР от 20 ноября 1990 г., согласно которому юридическая природа пенсий не ставилась в прямую зависимость от классовой или социальной принадлежности гражданина. Безусловно, такая постановка вопроса является прогрессивной и заслуживает высокой оценки, она значительно приближает пенсионное право к его главной цели – быть источником средств к существованию всех нуждающихся лиц, а не только тех, кто на данном историческом отрезке времени более нужен и полезен государству[74]74
  Сказанным мы не ратуем за уравниловку в деле пенсионного обеспечения: тот, кто отдал больше, и должен получить больше в виде пенсии. Но для всех должны быть созданы равные предпосылки, и только в этом случае принцип социальной справедливости найдет свое реальное воплощение в пенсионной системе России.


[Закрыть].

Конечно, и в настоящее время пенсии делятся по кругу субъектов, что можно проиллюстрировать на примере любого из основных видов пенсий. С большей степенью наглядности такая дифференциация наблюдается в делении пенсий за выслугу лет. Практически для каждой категории лиц, имеющих право на пенсию этого вида, устанавливаются особые правила, даже в том случае, когда закон формально распространяет действие норм для одних категорий на другие. Так, например, согласно ст. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2291[75]75
  Указ Президента РФ «О пенсионном обеспечении работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семей» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 1.


[Закрыть], пенсионное обеспечение работников органов и учреждений прокуратуры осуществляется применительно к действиям, нормам и порядку, установленным законодательством РФ для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел. Но очевидно, что ни о какой идентификации, полном совпадении условий и уровня пенсионного обеспечения этих категорий лиц речи быть не может, поскольку сам характер этих видов службы и ее вознаграждение заметно различаются, что в конечном счете и находит свое отражение в назначенной пенсии по категории «работник прокуратуры» или «служащий МВД». Меньшей степени дифференциации в этом отношении подвержены пенсии по возрасту, хотя состав их получателей также достаточно разнороден. Например, правом на так называемую досрочную пенсию обладают не все, а лишь определенные категории лиц. Ранее, например, это – безработные, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации РФ, то есть лица, обладающие специальным пенсионным статусом, а в настоящее время к указанной категории лиц, в силу Закона о трудовых пенсиях, отнесено большое число граждан, которые по Закону от 20 ноября 1990 г. обладали правом на льготную пенсию по возрасту. Полагаем, что в данном случае речь идет не о простой замене термина «льготные» на «досрочные» пенсии. Такой заменой было достигнуто соответствие между используемой в законодательстве терминологией и сущностью соответствующего субъективного права на пенсию по возрасту. Возраст – это определенный срок жизни человека. Поэтому, если пенсия назначается по общеустановленным правилам в связи с достижением определенного законом возраста (срока жизни человека), то, конечно же, соответствующую ее разновидность логичнее именовать досрочной пенсией, так как право на нее возникает ранее общеустановленного срока.

Итак, законодатель на протяжении всей истории развития пенсионного права использовал критерий субъектной дифференциации пенсий, но за основу такой классификации им брались различные социально значимые факторы, причем преимущественно классовой направленности. Законодательство первых лет постсоциалистических преобразований (последний союзный пенсионный закон и Закон РФ от 20 ноября 1990 г.) предприняло попытку отказаться от такого подхода, но, к сожалению, спустя десять лет с момента принятия соответствующих нормативных актов вновь, по существу, к нему возвращается посредством установления, пожалуй, еще большей дифференциации условий пенсионирования по этому признаку, чем это было на этапе социализма. Наилучшим тому подтверждением является уровень пенсионного обеспечения служащих по сравнению с размерами трудовых пенсий по возрасту, система льгот и привилегий пенсионерам первой категории.

Производным от рассмотренного выше критерия классификации пенсий является нормативно-правовой источник, в котором закрепляются виды пенсий для определенных категорий граждан и отражаются специфические подходы к условиям их пенсионирования. Этот критерий может быть назван также дополнительным и вспомогательным по отношению ко всем охарактеризованным выше основаниям деления пенсий. Но тем не менее он имеет место в правовой действительности и постоянно используется государством для характеристики пенсий, отклассифицированных по иным основаниям. Например, на этапе социалистических преобразований в нашей стране законодательство о пенсионном обеспечении состояло из двух относительно самостоятельных блоков нормативных актов: законы и подзаконные правовые источники, закрепляющие правила пенсионного обеспечения рабочих и служащих, и блок правовых актов о пенсионировании членов колхозов. Эти блоки дополнялись специальными нормативными актами о пенсионном обеспечении военнослужащих и служащих МВД, работников науки и др. Этими актами устанавливались особые правила пенсионирования, в связи с чем соответствующие пенсии ими специфировались, что и послужило основанием для их применения в качестве классификационного критерия. Используется этот критерий и в настоящее время, что в конечном счете приводит к формированию особой системы нормативно-правовых актов о пенсионном обеспечении.

Отметим также, что в советское время, наряду с законами о пенсионном обеспечении, закрепляющими отправные положения правовой политики в этой области, постановлениями Совета Министров СССР, принимались специальные положения о порядке назначения и выплаты пенсий[76]76
  См.: Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий от 3 августа 1972 г. // СП СССР. 1972. № 17. Ст. 86; Положение о порядке назначения и выплаты пенсий членам колхозов, утв. Постановлением Совета Министров СССР 17 октября 1964 г. № 859 // В сборнике «Пенсии и пособия членам колхозов» / Сост. В. Н. Михалкевич, Г. С. Шедерова. М., 1985. С. 22–44.


[Закрыть]. Они принимались в развитие норм законов и имели большое значение для правопонимания и правоприменения, нередко восполняя пробелы действовавшего законодательства (в узком понимании этого слова, как системы только законов, а не иных правовых источников). Думается, что законодатель настоящего периода мог бы воспользоваться этим опытом, в том числе и для цели проведения единообразной политики в деле пенсионного обеспечения. Для этой же цели можно предложить и другой вариант решения обозначенной проблемы. В последние годы принимается большое число федеральных законов под названием: «Об основах…». По своей юридической силе они не поднимаются выше иных федеральных законов и не являются кодифицированными нормативно-правовыми актами. Но, тем не менее, по своей консолидирующей роли, благодаря закреплению в них основополагающих, исходных, отправных категорий с одновременным отказом законодателя от закрепления в них положений, детальным образом регламентирующих тот или иной вопрос, они в какой-то мере стоят выше иных законов Федерации, оставляя последним «свое поле деятельности». Иные федеральные законы как бы автоматически следуют идеям, заложенным в законах «Об основах…», детализируют их по разным направлениям. Примером такого закона в области социального обеспечения может служить ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 25 ноября 1995 г.[77]77
  СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.


[Закрыть], хотя в этой сфере действуют два других федеральных закона: «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»[78]78
  СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.


[Закрыть] и Закон, имеющий еще более узкую сферу применения, «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[79]79
  СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.


[Закрыть]. Последние законы, хотя и приняты несколько ранее закона «Об основах…», не меняют существа рассмотрения вопроса в указанной плоскости. Они послужили импульсом к принятию обобщающего нормативного акта и в принципе не должны ему противоречить, в противном случае существование последнего может быть лишено смысла.

На основании изложенного мы считаем целесообразным принятие Федерального закона «Об основах пенсионного обеспечения в Российской Федерации», в котором были бы сосредоточены отправные категории пенсионного права, такие как: понятие и виды пенсий, источники их финансирования, принципы пенсионирования, действие закона во времени и пространстве, по кругу лиц, система и структура органов (организаций) по пенсионному обеспечению, категории лиц, подлежащих пенсионированию, стандарты пенсионного обеспечения, структура пенсионного законодательства, круг отношений, им регулируемых, соотношение пенсионных законов и правовых актов, содержащих нормы пенсионного права и относящихся к иным отраслям и др. Такой закон не является кодифицированным нормативным актом, в связи с чем его нормы могут и не закреплять детальным образом весь спектр отношений по пенсионному обеспечению каждого вида, каждой категории граждан и т. д. В развитие основополагающих идей этого закона должны приниматься иные нормативные акты, в том числе федеральные законы, законы субъектов РФ, что позволит создать более стройную систему пенсионного законодательства, нежели имеющаяся. Как известно, действующее пенсионное законодательство этой идеи не восприняло, что, по нашему мнению, не способствует проведению единой политики в области правового регулирования пенсионных отношений. Кроме того, принятие двух практически не пересекающихся федеральных законов искусственно разрывает единую пенсионную систему на два изолированных блока, каждый из которых требует собственного дополнительного юридического инструментария, а это приводит лишь к усложнению всего механизма правового регулирования. И наконец, резкое размежевание уровня и условий пенсионного обеспечения различных категорий граждан, определенных в качестве субъектов права на государственные и на трудовые пенсии, не способствует консолидации общества и воспитанию уважительного отношения к представителям власти как субъектам права на привилегированное положение[80]80
  При формировании концепции реформы пенсионной системы России предполагалось, что такой нормативно-правовой акт будет принят, наряду с Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» (последний уже вступил в силу с 16 июня 1999 г.). В перспективе планировалось на базе этих и других законов приступить к разработке и принятию Пенсионного кодекса Российской Федерации. См. по этому вопросу: Воронин Ю. Каким должен быть новый пенсионный закон // Хозяйство и право. 2001. № 9. С. 14–22.


[Закрыть].

Следует согласиться с А. Д. Зайкиным, считающим, что одним из классификационных критериев деления пенсий на виды является трудовой стаж[81]81
  Советское право социального обеспечения / Под ред. А. Д. Зайкина. М., 1982. С. 29.


[Закрыть]. Отметим специально, что автор говорит именно о трудовом стаже как о самостоятельной правовой категории, а не о факте участия гражданина в общественно полезной деятельности. Конечно, трудовой стаж – это своеобразный слепок трудовой биографии человека. «Трудовая деятельность – это жизнь в труде. Вся трудовая жизнь гражданина, – отмечал Л. Я. Гинзбург, – составляет его трудовой стаж»[82]82
  Гинзбург Л. Я. Трудовой стаж рабочих и служащих. М., 1958. С. 4.


[Закрыть].

Для целей пенсионного обеспечения значение трудового стажа чрезвычайно велико, хотя оно и несколько снижается в связи с введением в качестве самостоятельного вида стажа уплаты страховых взносов. Прежде всего, трудовой стаж является одним из важнейших условий для возникновения субъективного права на пенсию, а для пенсий за выслугу лет – их основанием; он служит средством дифференциации размеров пенсий, собственно само наименование «трудовые пенсии» – производно от трудового стажа. Но трудовой стаж – это не точная копия «жизни человека в труде». Он может по своей продолжительности превышать время фактического выполнения трудовых обязанностей, например когда тот или иной временной период трудовой деятельности засчитывается в стаж в льготном порядке, и, напротив, быть короче его, что имеет место при исчислении специального трудового стажа, в который включается далеко не любой период работы гражданина, а лишь периоды определенной профессиональной деятельности. Сказанное дает основание считать трудовой стаж самостоятельным классификационным критерием деления пенсий на виды, который учитывается законодателем как в совокупности с фактом участия гражданина в труде, так и отдельно от него. О незыблемости этого постулата пенсионного права свидетельствует и действующее законодательство, которое сохранило его значение в трансформированном виде при установлении трудовых пенсий, а в традиционном понимании – при назначении пенсий государственных.

Но самостоятельное применение этого классификационного критерия имеет место, когда в целях пенсионного обеспечения юридическое значение придается главным образом не факту, а продолжительности трудового стажа. Например, пенсии по возрасту и по инвалидности могут быть назначены при неполном общем трудовом (страховом) стаже при условии, что его продолжительность составляет не менее пяти лет. Эти пенсии являются их относительно самостоятельной разновидностью и могут быть охарактеризованы как неполные пенсии. Далее, большинство пенсий за выслугу лет подразделяются на два подвида: первый из них и основной предусмотрен для лиц, имеющих на момент обращения за пенсией установленную законом продолжительность специального трудового стажа или, иначе, стажа профессиональной деятельности. Такая пенсия назначается, как правило, независимо от возраста гражданина. Вторая разновидность пенсий за выслугу лет предусмотрена для тех служащих, которые по предусмотренным в законе обстоятельствам (организационно-штатные мероприятия, состояние здоровья) не имели объективной возможности отслужить полное количество лет для назначения пенсии первой разновидности. В этих случаях для возникновения субъективного права на пенсию устанавливаются требования к возрасту и, дополнительно, – к пороговой продолжительности профессиональной деятельности и к продолжительности общего трудового стажа (например, для военнослужащих эти дополнительные требования состоят в следующем: возраст на день увольнения со службы – не менее 45 лет, общий трудовой стаж – 25 и более лет, специальный стаж – не менее 12 лет и шести месяцев). В результате учета стажа профессиональной деятельности (но не самого факта его наличия) и продолжительности общего трудового стажа в законодательстве сформировалась своеобразная разновидность пенсий, которая по своей природе занимает промежуточное положение между пенсиями за выслугу лет и пенсиями по возрасту: с первыми их сближает наличие специального стажа, со вторыми – требования к возрасту, ниже общеустановленного, и к продолжительности общего трудового стажа.

Первостепенное значение трудовой стаж имеет для образования большой разновидности пенсий по возрасту – досрочных пенсий, которые назначаются со снижением требований к возрасту на 5, 10 или 15 лет. Эти пенсии в ближайшем будущем будут выделены в разряд так называемых профессиональных пенсий с тем, чтобы условия труда, отрицательно сказывающиеся на состоянии здоровья человека, компенсировались снижением требований к возрасту за счет средств той организации, в которой протекала его профессиональная деятельность[83]83
  В блоке пенсионных законов предусматривалось также принятие закона «Об обязательных дополнительных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации», предложенного Правительством РФ // СЗ РФ. 1999. № 41. Ст. 4937. – Однако его принятие отложено на неопределенное время, в связи с чем в настоящий момент мы еще не располагаем легальным определением профессиональных пенсий, к числу которых с полным основанием и сейчас можно отнести часть досрочных пенсий по возрасту, а также пенсии за выслугу лет.


[Закрыть]. Но как бы эти пенсии не были названы в законе (льготные, профессиональные, досрочные из каких бы источников не осуществлялось их финансирование, каким бы нормативным актом они не были закреплены, за основу их выделения из числа других берется продолжительность стажа, что является лишним подтверждением его существования в качестве самостоятельного классификационного критерия.

Длительное время в российском законодательстве существовал институт персональных пенсий, которые устанавливались лицам, имеющим особые заслуги перед обществом и государством. Основанием для их выделения служили заслуги человека в различных областях революционной, государственной, общественной и хозяйственной деятельности, выдающиеся заслуги в области культуры, науки и техники, образования и т. д.[84]84
  Декрет «О пенсиях лицам, имеющим особые заслуги перед Рабоче-Крестьянской революцией» от 16 июля 1920 г. // СУ РСФСР. 1920. № 66. Ст. 300.


[Закрыть] Специальным статусом обладали герои труда и члены их семей[85]85
  См.: Постановление ЦНК и СНК СССР от 27 июля 1927 г. «О героях труда» // СЗ СССР. 1927. № 40. Ст. 456; Инструкция «О порядке назначения пенсий героям труда и членам семей умерших и безвестно отсутствующих героев труда» от 10 мая 1928 г., утв. СССС при НКТ СССР // Социальное страхование. М., 1936. С. 172.


[Закрыть]. Так, согласно п. 2 Положения «Об обеспечении персональными пенсиями лиц, имеющих исключительные заслуги перед Республикой» от 20 мая 1930 г. «безусловное право на персональные пенсии и пособия» имели:

«– члены революционных партий, активно боровшихся за власть пролетариата;

– члены Общества политических каторжан…;

– лица, удостоенные за свои героические подвиги или исключительные труды одного или нескольких орденов;

– лица, получившие… звание народного артиста Республики» и т. д.[86]86
  Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 мая 1930 г. Там же. С. 174–175.


[Закрыть]

Впоследствии категория лиц, имеющих права на персональные пенсии по возрасту, инвалидности, а члены их семей – по случаю потери кормильца, была несколько изменена и устанавливалась уровневая дифференциация пенсионеров: а) союзного, б) республиканского и в) местного значения, в соответствии с которой предусматривались различные размеры пенсий, льгот и преимуществ по каждой из этих трех категорий[87]87
  См.: Положение о персональных пенсиях, утв. Советом Министров СССР 14 ноября 1956 г. // СП СССР. 1957. № 2. Ст. 8. – К этой категории в какой-то степени относились и пенсии работникам науки и высших учебных заведений. См. по этому вопросу соответствующие Положения от 21 января 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 7. Ст. 44 и от 28 сентября 1949 г., утв. Советом Министров СССР // Социальное обеспечение и страхование в СССР. М., 1967. С. 267.


[Закрыть]. К сожалению, сложилось так, что со временем персональные пенсии стали по существу прерогативой номенклатурных работников партийно-советского аппарата и на волне демократических преобразований и борьбы с привилегиями были упразднены; место института персональных пенсий заняли нормы ст. 110 Закона от 20 ноября 1990 г., предусматривающие, цитируем ее название, «повышение пенсий». В настоящее время на смену нормам, закрепляющим право граждан на повышение размеров пенсий, пришли нормы Закона от 4 марта 2002 г. «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией».[88]88
  СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 964.


[Закрыть]

Однако текст ст. 110 Закона от 20 ноября 1990 г. и последнего нормативного акта дает достаточно наглядное представление о том, что изменилась лишь форма, но не сущность соответствующего основания классификации пенсий и особые заслуги гражданина перед государством, как и ранее, отражаются на качестве его пенсионного обеспечения. Об этом свидетельствует даже простое сопоставление существовавших и действующих нормативно-правовых формулировок: словосочетание «члены Общества политических каторжан» заменено на «лица, пострадавшие от политических репрессий», лица, «удостоенные за свои героические подвиги одного или нескольких орденов», – на «граждан, награжденных орденом Трудовой Славы трех степеней…», «герой труда» – на «Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Социалистического труда» и т. д. Некоторые категории лиц были исключены из списка персональных пенсионеров и заменены другими, например, вместо народных артистов Республики соответствующим правом были наделены жители блокадного Ленинграда, узники фашистских концлагерей и др. Таким образом, государство не отказалось от учета особых заслуг гражданина, не должно оно от этого отказываться и в будущем, ибо в праве социального обеспечения всегда действовал принцип дифференциации, без которого оно точно так же, как и при отсутствии единообразия (единство – это обратная сторона дифференциации), может войти в противоречие с идеями о социальной справедливости в этой сфере правового регулирования.

Итак, в основу классификации пенсий, согласно действующему законодательству, могут быть положены самые различные критерии. Большинство из них используются традиционно, но трактуются в зависимости от конкретной исторической ситуации по-разному. Одни из них действуют стабильно, и это относится прежде всего к основанию предоставления пенсий, в силу которого все пенсии, независимо от внутриполитической и экономической ситуации в стране, делятся на четыре основных вида: по возрасту, по инвалидности, за выслугу лет и в связи с потерей кормильца. Этот критерий – ведущий, он создает предпосылки для классификации пенсий по иным основаниям. На любом этапе развития пенсионного права принимался во внимание и факт участия гражданина в общественно полезной деятельности, но он порождал различные последствия для обеспечиваемых: от полного отказа в праве на пенсию тем, кто не работает, до применения избирательного подхода (вплоть до признания права за теми, кто своим поведением не привнес, так сказать, ничего в общественную «копилку» (социальные пенсии). То же самое можно сказать и о действии иных охарактеризованных выше классификационных критериев.

Все это приводит к большому видовому разнообразию пенсий. Оно (многообразие) «уживается» в рамках единой пенсионной системы, образуя ее многоэлементную, разноуровневую структуру, которая может быть охарактеризована как структурно-системное образование. Это образование подвижно, изменчиво и одновременно достаточно устойчиво, о чем свидетельствует длительная история пенсионного права России. В целях реализации установленных прав граждан на различные виды пенсионного обеспечения законодательство дополняет соответствующую систему специальными элементами вспомогательного характера, в частности правилами о сроках обращения за назначением пенсии, о порядке исчисления ее размера, о порядке выплаты пенсий, системой органов, на которые возлагается обязанность, корреспондирующая субъективному праву гражданина, и рядом других элементов.

Исследование совокупности всех этих элементов будет проведено несколько ниже, а в следующем разделе настоящей работы мы считаем необходимым заострить внимание на месте пенсионного права в системе права социального обеспечения России.