Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»"

Виталий Валерьевич Григорьев
Комментарий к Федеральному закону от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (постатейный)

Комментарий к Федеральному закону от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в редакции Федеральных законов от 22 октября 1999 г. № 185-ФЗ и от 21 октября 2011 г. № 289-ФЗ)

Введение

Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (далее – комментируемый Закон) принят в развитие соответствующих положений Конституции РФ. Так, положениями ч. 3 ст. 15 Конституции РФ установлено следующее: законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Кроме того, в положениях п. «д» ст. 84 ст. 107 Конституции РФ определено, что обнародование федеральных законов входит в полномочия Президента РФ.

На моменты принятия и вступления в силу комментируемого Закона по предмету данного Закона действовал Указ Президента РФ от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»[1]1
  САПП РФ, 1994, № 15, ст. 1173.


[Закрыть], в котором, что видно и из его названия, регламентировалось опубликование и вступление в силу лишь федеральных законов. Названный Указ в связи с принятием комментируемого Закона не утратил силу, а лишь претерпел изменения (см. комментарий к ст. 11 Закона).

Ранее соответствующие вопросы регулировались Законом РСФСР от 13 июля 1990 г. № 89-1 «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами» (обозначается в настоящем комментарии как Закон РСФСР о порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов), который на момент принятия комментируемого Закона уже не действовал (см. комментарий к ст. 10 Закона).

Названный Закон действовал в условиях Конституции РСФСР, однако в данной Конституции положения, касающиеся опубликования законов, появились лишь после вступления в силу Закона РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»[2]2
  Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 20, ст. 1084.


[Закрыть]. Так, в новой редакции ч. 2 ст. 66 Конституции РСФСР устанавливалось, что закон, предусматривающий наказание граждан или ограничение их прав, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке. Наряду с этим в ч. 2 новой ст. 674 Конституции РСФСР было указано, что незнание официально опубликованного закона не освобождает от ответственности за его несоблюдение.

Порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к гл. 3–8 Конституции РФ в соответствии со ст. 108, 134, 136 Конституции РФ устанавливает Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[3]3
  СЗ РФ, 1998, № 10, ст. 1146.


[Закрыть], что и указано в п. 1 его ст. 1.

Как предусмотрено в п. 2 указанной статьи: порядок внесения и принятия предложений о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции РФ устанавливается в соответствии со ст. 135 Конституции РФ Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом о референдуме Российской Федерации; порядок внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ устанавливается статьей 137 Конституции РФ и названным Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в статью 65 Конституции РФ.

Статья 1

На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

В комментируемой статье установлено, что на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Данное общее правило следует непосредственно из положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, которыми, как говорилось выше (см. введение), предусмотрено следующее: законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В пункте 6 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[4]4
  РГ, 1995, 28 декабря, № 247.


[Закрыть] обращено внимание судов общей юрисдикции на то, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Как указал при этом Пленум ВС России, в соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.

В пункте 4 мотивировочной части Постановления КС России от 24 октября 1996 г. № 17-П[5]5
  СЗ РФ, 1996, № 45, ст. 5202.


[Закрыть] (о данном постановлении см. комментарий к ст. 4 Закона) отмечалось, что по смыслу Конституции РФ и комментируемого Закона общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет; данный принцип применен, в частности, в гражданском, таможенном, уголовном законодательстве.

Как указал при этом КС России, вместе с тем Конституция РФ содержит и прямые запреты, касающиеся придания закону обратной силы, которые сформулированы в ее ст. 54 и 57. Речь о следующих конституционных нормах: закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (ч. 1 ст. 54); никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (ч. 2 ст. 54); законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (ст. 57).

Статья 2

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

1. Комментируемая статья содержит правила определения даты принятия федерального конституционного закона и федерального закона. В отношении федерального закона часть 1 данной статьи указывает, что датой его принятия считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. В этой связи необходимо отметить следующее.

То, что федеральные законы принимаются Государственной Думой, закреплено в ч. 1 ст. 105 Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 указанной статьи федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ.

Часть 3 указанной ст. 105 Конституции РФ предусматривает, что принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. При этом в ч. 4 и 5 данной конституционной статьи установлено следующее:

федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (ч. 4);

в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 5).

В соответствии с Постановлением КС России от 12 апреля 1995 г. № 2-П[6]6
  СЗ РФ, 1995, № 16, ст. 1451.


[Закрыть] положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в изложенных ч. 2 и 5 ст. 105 Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (ч. 3) Конституции РФ, – 450 депутатов.

В статье 106 Конституции РФ предусмотрено, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) статуса и защиты государственной границы РФ;

е) войны и мира.

При этом необходимо учитывать, что Постановлением КС России от 23 марта 1995 г. № 1-П[7]7
  СЗ РФ, 1995, № 13, ст. 1207.


[Закрыть] дано следующее толкование: рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ не позднее 14-ти дней после его передачи в Совет Федерации; если Совет Федерации в течение 14-ти дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Как установлено в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Полномочия Президента РФ по подписанию и обнародованию федеральных законов закреплены в положении п. «д» ст. 84 Конституции РФ. Согласно части 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

В части 3 ст. 107 Конституции РФ предусмотрено, что в случае, если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Как указано там же, в случае, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

В соответствии с упомянутым выше Постановлением КС России от 12 апреля 1995 г. № 2-П положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (ч. 2 и 3) Конституции РФ.

Согласно толкованию, данному в Постановлении КС России от 22 апреля 1996 г. № 10-П[8]8
  СЗ РФ, 1996, № 18, ст. 2253.


[Закрыть]:

под «принятым федеральным законом» по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции РФ понимаются: законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ; законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ; законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ;

принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 ст. 105 Конституции РФ, принятый федеральный закон Президенту РФ направляет Государственная Дума;

отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмотренное частью 3 ст. 107 Конституции РФ, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания РФ, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур;

положение части 3 ст. 107 Конституции РФ о том, что в случае отклонения Президентом РФ федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано Постановлением КС России от 23 марта 1995 г. № 1-П, а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции РФ. Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

2. В отношении федерального конституционного закона в ч. 2 комментируемой статьи указано, что датой его принятия считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания РФ в порядке, установленном Конституцией РФ. При этом подразумевается необходимость обращения к норме ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, согласно которой федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В соответствии с упомянутым выше Постановлением КС России от 12 апреля 1995 г. № 2-П положение об общем числе депутатов Государственной Думы следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (ч. 3) Конституции РФ, – 450 депутатов.

Статья 3

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

1. В комментируемой статье определены сроки, в которые федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания РФ должны быть официально опубликованы. В отношении федеральных конституционных законов, федеральных законов часть 1 данной статьи устанавливает, что они подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Данное положение детализирует норму ч. 2 ст. 107 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его (о порядке подписания Президентом РФ федеральных законов см. комментарий к ст. 2 Закона).

Такой же предельный семидневный срок устанавливался в ч. 1 ст. 1 Закона РСФСР о порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов для публикации законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР, но только этот срок подлежал исчислению с момента принятия таких актов. Следует также отметить, что в Указе Президента РФ от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» сроки, в которые федеральные законы должны были быть официально опубликованы, не устанавливались.

2. В отношении актов палат Федерального Собрания РФ в ч. 2 комментируемой статьи установлено, что они подлежат опубликованию не позднее десяти дней после дня их принятия. При этом прямо не указано, что речь идет именно об официальной, а не о какой-либо иной публикации. Однако, представляется, что официальная публикация с очевидностью подразумевается в данной норме.

Как говорилось выше, в ч. 1 ст. 1 Закона РСФСР о порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов для публикации актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР, отводился семидневный срок с момента принятия таких актов.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием РФ, подлежат опубликованию одновременно с федеральными законами об их ратификации. После принятия и вступления в силу комментируемого Закона официальное опубликование международных договоров РФ урегулировано положениями ст. 30 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[9]9
  СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757.


[Закрыть], которыми (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[10]10
  СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6079.


[Закрыть]) установлено следующее:

вступившие в силу для России международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для России приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России в «Собрании законодательства Российской Федерации» (п. 1);

вступившие в силу для России международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению МИД России также в «Бюллетене международных договоров» (п. 2);

международные договоры РФ межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов (п. 3).

Необходимость опубликования в «Бюллетене международных договоров» принятых федеральных законов по вопросам ратификации и денонсации международных договоров установлена также в п. 4 Указа Президента РФ от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов».

Наряду с этим сохраняет свою силу Указ Президента РФ от 11 января 1993 г. № 11 «О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации»[11]11
  САПП РФ, 1993, № 3, ст. 182.


[Закрыть], изданный до вступления в силу комментируемого Закона и Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Названным Указом среди прочего установлено, что вступившие в силу для России международные договоры (кроме договоров межведомственного характера) подлежат официальному опубликованию в ежемесячном «Бюллетене международных договоров» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, а в необходимых случаях также в газете «Российские вести».

В названном Указе также предусмотрено, что международные договоры РФ могут доводиться до всеобщего сведения иными средствами массовой информации и издательствами. В отношении данного положения в ВС России подавалось заявление о признании его недействующим со дня вступления в силу Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», поскольку это положение закрепляет возможность применения международных договоров РФ, опубликованных в иных изданиях. Решением ВС России от 20 апреля 2011 г. № ГКПИ11-383[12]12
  СПС.


[Закрыть] в удовлетворении этого заявления отказано. При этом отмечено, что указанное положение не регулирует вопросы, связанные с официальным опубликованием международных договоров, а предусматривает лишь возможность доведения их до всеобщего сведения иными средствами массовой информации и издательствами; формулировка данного положения не позволяет считать такое опубликование международных договоров официальным, влекущим соответствующие юридические последствия, и не отменяет требование об их официальном опубликовании в определенных для этих целей изданиях.

Следует также упомянуть, что в ст. 5 Закона РСФСР о порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов опубликование международных договоров РСФСР регламентировалось следующим образом:

в «Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» по представлению Министерства иностранных дел РСФСР публикуются международные договоры, заключенные от имени РСФСР и ратифицированные Верховным Советом РСФСР (ч. 1);

международные договоры РСФСР, аутентичные тексты которых составлены на иностранных языках, публикуются в «Ведомостях» на одном из этих языков с официальным переводом на русский язык.