Текст книги "Из огня да в полымя: российская политика после СССР"

«Война за ельцинское наследство», эпизод 2-й

Одновременно с назначением Путина на пост главы правительства Ельцин подписал указ о назначении новых выборов в Думу на декабрь 1999 года. В силу электорального расписания парламентская кампания рассматривалась ее участниками как увертюра президентских выборов 2000 года. Результаты думских выборов становились ориентиром для избирателей и элит в условиях высокой неопределенности – их победитель получал все козыри в борьбе за президентский пост.

К этому моменту конфликт между бывшими участниками «выигрышной коалиции» резко обострился на фоне всеобщего недовольства политической ситуацией в стране. Не только общественное мнение списало Ельцина почти со всех счетов и поддерживало его уход с политической сцены – «негативный консенсус» по отношению к существовавшему статус-кво был присущ и российским политическим и экономическим акторам. Формальные и неформальные «правила игры», которым они вынуждены были следовать, показали свою неэффективность в ходе кризиса 1998 года. Поэтому среди российских элит отмечался, с одной стороны, «запрос на рецентрализацию» государственного управления[94]94
  Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России // Центр – регионы – местное самоуправление / под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова. М.-СПб.: Летний сад, 2001. С. 74.


[Закрыть], а с другой – идеи усиления полномочий парламента, ограничения президентской власти и консолидации партийной системы (в частности, такие тезисы присутствовали в ходе думских выборов 1999-го в программах партий независимо от их ориентации)[95]95
  Попова Е. Программные стратегии и модели электорального соревнования на думских и президентских выборах 1995–2004 годов // Третий электоральный цикл в России: 2003–2004 / под ред. В. Гельмана. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2007. С. 156–195.


[Закрыть]. Этот критический фон определял настрой на перемены в стране в ходе выборов.

В преддверии электорального цикла 1999–2000 годов начала складываться довольно рыхлая коалиция региональных лидеров и «олигархов», стремившаяся к победе на выборах и последующему захвату позиции доминирующего актора. Основным создателем этой коалиции выступал Лужков, которому удалось привлечь на свою сторону некоторых влиятельных региональных лидеров под флагом сперва объединения «Отечество», а затем и созданного на его базе блока «Отечество – вся Россия» (ОВР). Однако для успеха в масштабах страны в целом этого было явно недостаточно – таскать каштаны из огня для московского мэра осторожные региональные лидеры не слишком стремились, а настрой представителей бизнеса по большей части был выжидательным. Позиции ОВР усилились после того, как Лужкову удалось привлечь на свою сторону Примакова, популярность которого после отставки увеличилась. Лагерь потенциальных фаворитов выборов обрел лидера – предполагалось, что успех ОВР на думских выборах приведет к выдвижению на президентских выборах Примакова как единого кандидата, поддержанного различными сегментами федеральных и региональных элит. Примаков, с его успешным опытом руководства правительством, казался способным разрешить «дилемму лидерства», согласно которой потребность элиты в сильном лидере сочетается с угрозой, исходящей для нее от этого лидера[96]96
  См.: Roeder P., Varieties of Post-Soviet Authoritarian Regimes // Post-Soviet Affairs, 1994, vol. 10, N1. P. 61–101.


[Закрыть]. Наблюдатели считали, что в случае участия Примакова в президентских выборах, он мог бы заручиться поддержкой и КПРФ. Лужков же рассматривался как потенциальный кандидат ОВР на пост премьер-министра.

Накануне кампании, стремясь дистанцироваться от непопулярного Ельцина, лидеры ОВР резко критиковали главу государства и его администрацию. Кремль, казалось бы, не мог противопоставить им ничего существенного в электоральной политике[97]97
  Макаренко Б. «Отечество – Вся Россия» // Россия в избирательном цикле 1999–2000 годов / под ред. М. Макфола, Н. Петрова, А. Рябова. М.: Гендальф, 2000. С. 156–158.


[Закрыть]. Лишь в ходе кампании был создан лояльный Кремлю избирательный блок «Единство» («Медведь»), возглавляемый министром по чрезвычайным ситуациям Сергеем Шойгу, но его шансы на первых порах выглядели весьма незначительными. Однако вскоре ситуация резко изменилась под воздействием событий, выходивших за рамки предвыборной борьбы.

Еще весной 1999 года федеральные силовые структуры начали подготовку к силовой операции против чеченских вооруженных отрядов. В августе 1999 года группы чеченских боевиков прорвались на территорию Дагестана, вступив в бои с местной милицией. Вступление в бой регулярных частей МВД и армейских подразделений позволило вытеснить боевиков в Чечню и начать их преследование. В начале сентября в Москве и в Волгодонске произошла серия взрывов жилых домов, которые унесли несколько сотен жизней. Эти события потрясли страну, превратив угрозы безопасности из весьма абстрактного политического термина в часть повседневности россиян. Спустя несколько дней в одном из домов в Рязани был обнаружен мешок со взрывчаткой, после чего представители ФСБ заявили, что проводили там контртеррористические учения, а мешок был наполнен сахаром. На основании этого выдвигались даже версии о причастности к взрывам российских спецслужб, но доказательств этому (как и другим предположениям) не было представлено, и реальные виновники взрывов не установлены и по сей день.

Однако массовое сознание, в том числе и под воздействием политиков и средств массовой информации, было склонно возложить всю ответственность за взрывы на чеченских террористов. Это обусловило перелом в общественных настроениях по отношению к событиям в Чечне. Если во время первой чеченской войны 1994–1996 годов ее оценки и массами, и элитами были в основном негативными, то после взрывов в Москве требования возмездия стали всеобщими. В этой ситуации Путин продемонстрировал решительность и жесткое намерение уничтожить боевиков, и даже заявил в одном из интервью о намерении «мочить в сортире» террористов, если придется. В октябре 1999 года в Чечню были введены российские войска, что положило начало второй чеченской войне. Уже на первом этапе она принесла федеральным войскам видимые успехи – боевики были вытеснены из равнинных районов республики, а к концу 1999 года в руках федеральных сил оказалась столица Чечни – Грозный и большинство других населенных пунктов республики. Военная кампания позволила добиться мощного укрепления политического авторитета и влияния Путина[98]98
  Согрин В. Указ. соч. С. 201–223.


[Закрыть]. Речь шла не только о его массовой поддержке, но и о смене настроений элит по ходу избирательной кампании.

Взрывы в Москве нанесли сильный удар по авторитету лидеров ОВР, подорвав веру элит в их способность обеспечить защиту в рамках «дилеммы лидерства». В ситуации, когда от претендентов на руководство страной нужна была демонстрация способности к решению внезапно возникших и ставших наиболее острыми проблем, ОВР, как «партия будущей власти», оказалась уязвимой. Примаков, не обладая властью, не имел возможности влиять на ход событий. Лужков же, ранее не без оснований гордившийся экономическим благополучием столицы, оказался под огнем критики в положении «завхоза, не способного обеспечить порядок в своем хозяйстве»[99]99
  Петров Н., Титков А., Выборные хроники // Россия в избирательном цикле 1999–2000 годов / под ред. М. Макфола, Н. Петрова, А. Рябова. М.: Гендальф, 2000. С. 21.


[Закрыть]. На фоне укрепления позиций Путина эти обстоятельства были использованы администрацией президента в предвыборной борьбе против ОВР. По ходу кампании «Единство» все чаще ассоциировалось с поддержкой Путина. Сам популярный премьер объявил Шойгу одним из своих лучших друзей и заявил о том, что будет голосовать за список «Единства». Вскоре после этого уровень массовой поддержки «Единства» резко возрос. Это же послужило сигналом для различных акторов (включая региональных лидеров), которые начали стремительно перебегать из лагеря поддержки ОВР на сторону потенциальных победителей. Исключение составили лишь те политики, которые были напрямую вовлечены в деятельность блока, но и они демонстрировали лояльность Путину.

Главным орудием предвыборной агитации стало телевидение, служившее для большинства избирателей основным источником информации о партиях и о кандидатах. Крупнейшие телевизионные каналы – ОРТ и РТР – в ходе кампании подвергли ОВР уничтожающей критике, вплоть до обвинений в адрес Лужкова о соучастии в убийстве, в то же время «продвигая» «Единство» с помощью косвенной рекламы и односторонней подачи новостей. В свою очередь, там, где местные телеканалы контролировались ОВР, картина новостей была прямо противоположной, но аудитория и пропагандистские ресурсы местных каналов явно уступали федеральным. «Информационные войны», по некоторым оценкам, оказали немалое воздействие на выбор избирателей, подорвав поддержку ОВР[100]100
  Enikolopov R., Petrova М., Zhuravskaya Е. Media and Political Persuasion: Evidence from Russia // American Economic Review, 2011, vol. 101, N7. P. 3253–3285.


[Закрыть]. Но они сами по себе являлись лишь отражением конфликта элит, в ходе которого ОВР все более терял очки, причем быстрота разрушения его электоральной базы даже обгоняла темпы формирования электорального потенциала «Единства». Дефицит предложения на электоральном рынке восполнил Союз правых сил (СПС), созданный при активном участии либеральных политиков, входивших в состав прежних правительств, – так же, как и «Единство», он пользовался поддержкой президентской администрации и ведущих телеканалов.

Итоги выборов продемонстрировали новую расстановку сил. КПРФ с 24,3 % голосов вместе с союзниками получила 130 из 450 мандатов в Думе и не могла претендовать даже на роль «группы вето». Зато «Единство» с 23,3 % голосов стало главным победителем выборов, разгромив ОВР (13,3 %), что повлекло за собой распад последнего. Буквально сразу после выборов ряд региональных лидеров, входивших в ОВР, заявили о безусловной поддержке ими Путина и о том, что ОВР был исключительно предвыборным блоком. Часть депутатов, избранных от ОВР по одномандатным округам, даже не вошла в партийную фракцию в Думе.

Результаты парламентских выборов создали возможности для неожиданного для многих шага Ельцина. 31 декабря 1999 года он выступил по телевидению с заявлением о своем уходе в отставку с поста президента России. Согласно Конституции, Совет Федерации назначил внеочередные президентские выборы на 26 марта 2000 года. До проведения выборов президентские полномочия исполнял премьер-министр Путин, первым же своим указом предоставивший гарантии неприкосновенности Ельцину и членам его семьи. Фактически Ельцин назначил Путина своим преемником, передав ему всю полноту президентской власти. Это решение было встречено благожелательно и общественным мнением, и элитами. Во-первых, Ельцин, утративший и популярность, и способность к управлению, наконец-то покинул свой пост. Во-вторых, этот пост занял фактический победитель парламентских выборов, которого элиты, да и общественное мнение, готовы были признать в качестве доминирующего актора. Выборы в этом плане играли роль инструмента легитимации уже принятого политического решения. Иначе говоря, режим пережил «критический момент» преемственности власти, избежав рисков конфликтов, подобных, например, случаю Украины в 2004 году.

На фоне и без того высокой популярности Путина его шансы на победу на внеочередных выборах были неоспоримы. Экономический рост, приобретавший все более уверенный характер, также усиливал поддержку нового лидера. Перед другими потенциальными кандидатами встал выбор между участием в выборах без серьезных шансов на победу и отказом от борьбы. Коалиция Примакова – Лужкова, по сути, распалась, а ее вчерашние участники и/или союзники предпочли кооптацию в состав теперь уже новой «выигрышной коалиции» вокруг Путина. Примаков вынужденно объявил о своем отказе от участия в выборах, а вскоре и ОВР объявил о поддержке кандидатуры Путина на президентских выборах. Сама кампания на фоне скандальных думских выборов проходила достаточно вяло. Путин в основном использовал свой ресурс как инкумбента (здесь – соискателя выборной должности, который занимает ее на момент выборов), опираясь на поддержку общественного мнения, значительно возросшую после его назначения исполняющим обязанности президента. По ходу кампании в лагерь сторонников Путина переходили все новые политические и неполитические организации и публичные деятели, не говоря уже о региональных лидерах и представителях экономических элит. Хотя все эти акторы серьезной роли в ходе кампании не играли, их позиции носили знаковый характер, демонстрируя обществу консенсус, сложившийся вокруг фигуры популярного лидера. Его лидерство оказалось безоговорочным, и речь о каких-либо обязательствах Путина по отношению к союзникам даже не шла. Характерно, что Путин даже отказался представить свою предвыборную программу, заявив, что в этом случае она подвергнется критике со всех сторон.

Голосование продемонстрировало безоговорочную победу Путина – он набрал 52,9 % голосов избирателей, и эти результаты выборов не были оспорены никем из кандидатов. Их политический исход ни у кого не вызывал сомнений. 7 мая 2000 года Путин официально вступил в должность Президента России. «Война за ельцинское наследство» завершилась вместе с периодом «лихих» 1990-х годов приходом к власти нового главы государства.

1990-е: промежуточные итоги

Насыщенные острыми конфликтами и временными тактическими компромиссами элит 1990-е годы большинство специалистов расценивали как весьма неоднозначный и глубоко противоречивый с точки зрения период политического развития страны. В самом деле, задачи «тройного перехода» были решены лишь частично и далеко не должным образом. Если затянувшиеся и болезненные экономические реформы после кризиса 1998 года начали, наконец, приносить плоды, и глубокий и длительный трансформационный спад сменился весьма впечатляющем ростом экономики вплоть до 2008 года, то два других измерения российской трансформации демонстрировали масштабные патологии. Это касалось как решения проблем национально-государственного устройства страны, так и характеристик ее политического режима.

Казалось бы, несмотря на трагическое разрешение конфликта октября 1993 года, Россия, пусть и непоследовательно и неуверенно, но двигалась по пути демократизации. В самом деле, на референдуме была принята новая конституция (пусть даже и весьма далекая от идеалов демократии), сформированы основы избирательной системы, начал работать профессиональный парламент, избранный в условиях межпартийной конкуренции, созданы благоприятные условия для развития партийной системы. Но эти реформы были лишь частичными – они не создавали ни институциональных гарантий проведения честных выборов, ни механизмов смены власти в результате конкуренции за голоса избирателей (то есть демократической подотчетности). Собственно, президентская кампания 1996 года развеяла иллюзии в отношении демократического потенциала политического режима в стране. Конкуренция группировок и клик среди российских элит, борьба региональных и общероссийских заинтересованных групп обуславливали фрагментацию «выигрышных коалиций» и поддерживали междоусобицу, внешне напоминавшую демократическую конкуренцию, но построенную на иных основаниях. Проще говоря, ни один из акторов в 1990-е годы не обладал достаточными ресурсами для монополизации власти, в том числе из-за того, что сами ресурсы были распылены, а возможности акторов по их изъятию и перераспределению наталкивались на слабость и фрагментацию государства. Поскольку политический плюрализм в стране поддерживался словно «по умолчанию», постольку и компромиссы российских элит носили временный и неустойчивый характер.

Эти компромиссы повлияли и на формальные и неформальные «правила игры» – многие принимавшиеся в 1990-е годы законы (включая и нормативные акты, регулировавшие экономическую политику, отношения Центра и регионов, деятельность органов власти, а также электоральную политику) были полны половинчатых формулировок, умолчаний и «дыр». Однако парадоксальным образом, в условиях отмечавшейся всеми наблюдателями слабости российского государства, эти «правила игры» поддерживали, по крайней мере на время, элементы демократического устройства. Но платой за такое поддержание статус-кво стал ряд глубоких патологий в политике и управлении. В части партийной системы России специалисты критиковали ее избыточную фрагментацию (из-за повышенного предложения во всех сегментах российского электорального рынка) и высокий уровень электоральной неустойчивости (из-за высокой эластичности спроса избирателей)[101]101
  Голосов Г. Российская партийная система и региональная политика: 1993–2003. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2006.


[Закрыть]. В общенациональной и особенно субнациональной электоральной политике также отмечались ключевая роль непартийных политиков, опиравшихся на региональные и/или на отраслевые группы интересов, а также заведомо несправедливый характер выборов и на федеральном уровне, и в ряде регионов страны[102]102
  Голосов Г. Указ. соч.; Hale Н., Why Not Parties in Russia? Democracy, Federalism, and the State. Сambridge: Cambridge University Press, 2006.


[Закрыть]. В части взаимоотношений Центра с российскими регионами наблюдалась спонтанная передача важнейших рычагов управления сверху вниз, к которым относились: (1) правила регулирования (принятие региональных законов, ряд из которых противоречил федеральным нормам, а также систематическое неисполнение федеральных законов на уровне отдельных регионов)[103]103
  Митрохин С. Указ. соч.; Stoner-Weiss К., Op. cit.


[Закрыть]; (2) административные ресурсы, в том числе влияние регионов на назначение руководителей федеральных органов власти, включая силовые структуры (прокуратура, милиция), а в ряде случаев также и их переход в подчинение региональных политико-финансовых (а то и криминальных) группировок[104]104
  Волков В. Указ. соч.


[Закрыть]; (3) экономические ресурсы и особенно права собственности, которые в значительной мере переходили под контроль региональных администраций, игравших роль «группы вето»[105]105
  Паппэ Я. Треугольник собственников в региональной промышленности // Политика и экономика в региональном измерении / под ред. В. Климанова, Н. Зубаревич. М.-СПб.: Летний сад, 2000. С. 109–120.


[Закрыть] в экономической политике, а также контроль над бюджетными средствами, субнациональная доля которых возросла в общем объеме российского бюджета в 1998 году до почти 60 % за счет сокращения доли средств, находившихся под управлением Центра. Утрата Центром рычагов воздействия на региональные политические процессы вела к превращению региональных элит в акторов, способных играть роль «группы вето» в ходе федеральных выборов, тем самым вынуждая Центр к новым уступкам. «Захват государства» группами бизнеса и вызванные им извлечение ренты и коррупция делали практически невозможным реализацию сколько-нибудь последовательного политического курса в различных сферах. Наконец, систематическое откладывание или замораживание принятия многих крайне необходимых решений сыграло немалую роль и в финансовом кризисе 1998 года[106]106
  Shleifer A., Treisman D. Op. cit; Гилман М. Указ. соч.


[Закрыть].

Суммируя, можно утверждать, что российское государство в 1990-е годы пребывало в состоянии глубокого упадка и фрагментации с точки зрения как своего силового, так и инфраструктурного потенциала. Хотя такое положение дел, наряду с фрагментацией элит, и препятствовало развитию авторитарных тенденций российского политического режима, но оно носило неустойчивый и неэффективный характер и рассматривалось многими участниками политического процесса и наблюдателями как временное и нежелательное. Все понимали, что в 2000-е годы политическое равновесие, сложившееся после 1993 года и поддерживавшееся «по умолчанию», ждут серьезные перемены, хотя никто не был уверен, окажутся ли они к лучшему. В конечном итоге, хотя спрос на перемены и был удовлетворен в 2000-е годы, но лекарство от патологий 1990-х годов оказалось опаснее самих болезней переходного периода.

Глава 4
2000-е: «навязанный консенсус»

Представим себе наблюдателя за политическими процессами в России, который, подобно герою научно-фантастических романов, погрузился в летаргический сон в конце августа 1998 года и очнулся от него ровно десять лет спустя. Скорее всего, этот наблюдатель, по крайней мере на первый взгляд, мог бы не узнать страну, выступавшую предметом его интереса, и удивиться произошедшим переменам. На смену глубокому экономическому кризису пришли уверенный рост всех показателей и весьма успешное социально-экономическое развитие (впрочем, вскоре они сменились глубоким, хотя и краткосрочным спадом 2008–2009 годов). На смену междоусобице различных сегментов элит и слабости государства как в Центре, так и в регионах пришли иерархия системы управления страной, известная как «вертикаль власти», и доминирующее положение «партии власти» «Единая Россия» в федеральном и региональных парламентах. Прежнее глубокое недоверие общества к лидерам страны и к проводимому ими курсу сменилось высоким уровнем массовой поддержки статус-кво[107]107
  См., например: Treisman D., Presidential Popularity in a Hybrid Regime: Russia under Yeltsin and Putin // American Journal of Political Science, 2011, vol.55, N3, P. 590–609; Rose R., Mishler W., Munro N., Popular Support for an Undemocratic Regime: The Changing Views of Russians. Cambridge: Cambridge University Press, 2011.


[Закрыть]. Наконец, за десятилетие в России дважды произошла смена главы государства в ходе президентских выборов – избранного в 2000 году на этот пост Владимира Путина после двух законных президентских сроков в марте 2008 года сменил 42-летний первый вице-премьер российского правительства Дмитрий Медведев.

Впервые увидевший эту картину наблюдатель, скорее всего, согласился бы с мнением тех своих коллег, кто утверждали, что Россия может служить примером «нормальной» демократической страны, преодолевающей со временем многочисленные болезненные патологии своего развития[108]108
  См.: Shleifer A., Treisman D., A Normal Country // Foreign Affairs, 2004, vol. 83, N2. P. 20–38.


[Закрыть]. Возможно, ему даже пришлись бы по вкусу утверждения о том, что Россия «подымается с колен», а ее политический режим не только успешно развивается, но и вправе выступать образцом для ряда других стран. Однако после более пристального и внимательного анализа от взгляда наблюдателя не могли бы укрыться многочисленные фундаментальные дефекты российского политического режима и «правил игры», лежащих в его основании. Наблюдателю пришлось бы в полной мере оценить и несвободные и несправедливые выборы, сопровождающиеся многочисленными фальсификациями итогов голосования, и ставшие рутинной нормой злоупотребления в использовании государством своих рычагов контроля над экономическими ресурсами, и политически зависимые и послушно штампующие спущенные «сверху» решения суды и, наконец, повсеместную коррупцию, представляющую собой не просто побочный продукт, но основное содержание государственного управления в России.

Многие из этих явлений были вполне знакомы наблюдателю еще во времена «лихих 1990-х», но степень и масштабы их распространенности в 2000-е годы весьма существенно возросли. Первоначальный оптимизм нашего наблюдателя, вероятнее всего, сменился бы, как минимум, скепсисом и заставил бы его сделать вывод о том, что за внешним «фасадом», казалось бы, успешного преодоления трудностей переходного периода 1990-х годов в России скрывались глубокие изъяны ее политического устройства. Более того, за десятилетие они не только не были исправлены, но, напротив, во многих отношениях даже усугубились.

В чем причины такого сочетания преемственности и изменчивости в российской политике 2000-х годов, и как они отразились на траектории политической эволюции нашей страны? Был ли этот период ее политической истории, который одни специалисты расценивали как «стабильность», а другие – как «застой», альтернативой турбулентному периоду «лихих» 1990-х либо, скорее, его логическим продолжением? Почему и как Путин и его соратники смогли монополизировать политическую власть в стране? Каковы были в этот период стимулы и стратегии российских лидеров для достижения их политических целей, какие факторы способствовали их успеху? И почему Путин, проведший огромную работу по строительству авторитаризма в России, передал пост главы государства своему преемнику Дмитрию Медведеву? Поискам ответов на эти и другие вопросы посвящена данная глава.