Текст книги "Образовательное право России"

Особенность метода правового воздействия состоит в том, что обучающийся с момента поступления в образовательную организацию, независимо от её уровня, рассматривается как субъект права. Ребенок (ребенком считается, согласно Конвенции о правах ребенка, человеческое существо до 18 лет), поступая в школу и т. д., становится субъектом образовательного права. Обладая ограниченной дееспособностью, он наделяется правами, обязанностями, несет дисциплинарную ответственность по правилам внутреннего распорядка образовательной организации. Распространенными методами наказания, применяемыми к детям, являются замечания, выговоры, порицание или отрицательная оценка поведения в другой выбранной педагогом форме, которая наиболее соответствует ситуации.

Права ребенка наиболее полно раскрыты в Конвенции о правах ребенка (1989 год), в которой перечисляется более 30 прав. Правовой статус ребенка включает, кроме прав, обязанности и ответственность. Для определения обязанностей и ответственности детей необходимо развивать категорию дееспособности детей.

Представление о дееспособности детей складывалось постепенно. Исторически за ребенком не признавалось прав. В Дигестах Юстиниана (книга четвертая, титул 4 «О лицах, не достигших 25 лет») говорится о том, что у лица, не достигшего возраста 25 лет, рассудительность является шаткой и непрочной и подвержена возможностям многих обманов. Эти лица направляются в своих делах попечителями, и до достижения этого возраста им не следует вверять управление их делами, хотя бы они и хорошо вели свои дела. Эти правила не менялись и в случае рождения у лица детей[27]27
  Дегисты Юстиниана. М., 1984. С. 89.


[Закрыть].

До конца XVII века жизнь несовершеннолетнего в России не признавалась равнозначной жизни взрослого: своего ребенка можно было и убить, особенно если он посягнул на жизнь или достоинство родителей. Внебрачные дети вообще не находили социальной защиты[28]28
  Семенова Л.Н. Очерки истории быта. М., 1990. С. 118–120.


[Закрыть].

Обучающиеся на основании ст. 44 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» несут в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) локальными нормативными актами организации, осуществляющей образовательную деятельность, дисциплинарную ответственность за следующие дисциплинарные проступки:

1) не освоение или неполное освоение в установленные сроки образовательной программы, невыполнение учебного плана;

2) нарушение правил внутреннего распорядка и устава образовательной организации или положения о специализированном структурном образовательном подразделении организации, осуществляющей обучение.

Дисциплинарная ответственность не применяется к обучающимся по образовательным программам дошкольного и начального общего образования, а также к обучающимся с ограниченными возможностями здоровья (с задержкой психического развития и различными формами умственной отсталости).

К обучающимся с ограниченными возможностями здоровья дисциплинарная ответственность применяется с учетом особенностей их психофизического и эмоционального состояния.

За совершение дисциплинарного проступка к обучающемуся могут быть применены такие меры дисциплинарного взыскания, как: 1) замечание; 2) выговор; 3) отчисление из организации, осуществляющей образовательную деятельность.

По решению организации, осуществляющей образовательную деятельность, за неоднократное совершение дисциплинарных проступков допускается отчисление из организации, осуществляющей образовательную деятельность, обучающегося, достигшего возраста пятнадцати лет. Отчисление обучающегося применяется, если меры воспитательного характера не дали результата и дальнейшее пребывание обучающегося в организации, осуществляющей образовательную деятельность, оказывает отрицательное влияние на других обучающихся, нарушает их права и права работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, а также нормальное функционирование организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Не допускается отчисление обучающихся как меры дисциплинарного взыскания по инициативе организации, осуществляющей образовательную деятельность, во время их болезни, каникул, академического отпуска, отпуска по беременности и родам или отпуска по уходу за ребенком.

Решение об исключении несовершеннолетнего обучающегося, не получившего основного общего образования, принимается с учетом мнения его родителей (законных представителей) и с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Решение об исключении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принимается с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и органа опеки и попечительства.

Организация ООД незамедлительно обязана проинформировать об отчислении несовершеннолетнего обучающегося его родителей (законных представителей) и орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования.

Орган местного самоуправления и родители (законные представители) несовершеннолетнего, отчисленного из образовательной организации, в месячный срок принимают меры, обеспечивающие получение несовершеннолетним основного общего образования.

При выборе меры дисциплинарного взыскания, организация ООД должна учитывать тяжесть дисциплинарного проступка, причины и обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение обучающегося, а также мнение органов самоуправления этой организации.

Дисциплина в организации, осуществляющей образовательную деятельность, поддерживается на основе уважения человеческого достоинства обучающихся, педагогических работников. Применение методов физического и психического насилия по отношению к обучающимся не допускается.

Обучающийся, родители (законные представители) несовершеннолетнего обучающегося вправе обжаловать в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлечение обучающегося к дисциплинарной ответственности.

Порядок привлечения обучающихся к дисциплинарной ответственности определяется компетентным федеральным органом исполнительной власти. Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав утверждено Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995. Основы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних установлены Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ.

Задачами комиссий являются:

а) предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

б) обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

в) социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, в т. ч. связанном с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ;

г) выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Задания для самостоятельной работы:

1. Дайте общую характеристику методов правового регулирования в образовательном праве.

2. Охарактеризуйте положение участников правоотношений в педагогических отношениях.

3. Расскажите о порядке создания и прекращения педагогических правоотношений.

4. Назовите особенности метода правового регулирования при исключении обучающегося из школы.

5. Охарактеризуйте ответственность обучающихся за правонарушения.

Глава 4
Место образовательного права в системе российского права

Образовательные отношения с 1992 года (с момента принятия Закона РФ «Об образовании») регулируются образовательным законодательством. Оно выделилось, отпочковалось из государственного и административного законодательства.

Принятые в 1973 году (и действующие до 1992 года) Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании (далее – Основы) относились к административному законодательству.

Проведем сравнительный анализ глав Основ, Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Как видим, в Основах законодательства содержание расположено по отраслям образования, а в Законе РФ «Об образовании» по функциям, видам отношений, по отраслям же образования предполагалось принятие отдельных федеральных законов. Они были подготовлены, но не приняты за исключением Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с изменениями и дополнениями). В Федеральном законе № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» содержание расположено по видам образования, видам отношений и субъектам правоотношений.

Рассмотрим примерное распределение статей Закона РФ «Об образовании», Основ законодательства и Федерального закона по отраслям законодательства.

Многие статьи законов содержат несколько норм, которые относятся к разным отраслям законодательства, поэтому они могут учитываться несколько раз.

В «Концепции развития Российского законодательства» Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ отмечается, что перемены в административно-правовом регулировании социально-культурной сферы происходят медленно. Нет ясности, как развивать законодательство в данной сфере – как подотрасль административного права с акцентом на управление или как самостоятельную отрасль социального законодательства.

В третьем издании «Концепций» в 1998 году говорится о том, что в социальной сфере России пока не сформировано развитое законодательство социального государства. Законы-«одиночки» проложили лишь первую тропу, за ними не последовали законы о важнейших участках этих отраслей (в т. ч. образовательной). К предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя первоначально эти идеи в виде подотраслей и институтов.

В Концепции развития российского законодательства 2010 года (под ред. и с предисл. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. 732 с.) образовательное законодательство рассматривается как комплексная отрасль российского законодательства (См. также: Концепция развития законодательства Российской Федерации на период до 2012 года. М., 2010[29]29
  http://www.tpprf.ru/common/upload/concept_2012.pdf.


[Закрыть]).

Первая модель российского образования существовала до 1917 года. Это – модель образования Российской империи. Вторая модель образования была создана и развивалась в советской России с 1917 года до 1992 года. Третья модель системы образования существовала с 1992 года, с момента принятия Закона РФ «Об образовании», до 1 сентября 2013 года. Четвертая модель образования предусмотрена Федеральным законом № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», она действует с 2013 года.

Существует реальная возможность значительно поднять конкурентоспособность российского образования в мире правовыми средствами. Для этого целесообразно:

1) выделить образовательное законодательство в отдельную отрасль законодательства в классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, отделив ее от законодательства о науке и законодательства о культуре;

2) изменить содержание раздела 130.010.000, включив в него как минимум следующие группы: по отраслям образования (дошкольное, общее, профессиональное, дополнительное, специальное и тд.); договор на образование и т. д.;

3) ввести научную юридическую специальность в Номенклатуру специальностей научных работников, утвержденную приказом Минобрнауки РФ от 25.02.2009 № 59, расположив ее после конституционного права, например, 12.00.03 – Образовательное право, образовательный процесс;

4) ввести в федеральный государственный образовательный стандарт по квалификациям магистра и бакалавра[30]30
  Федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по направлению подготовки 03.09.00 Юриспруденция, квалификация (степень) магистр. Утвержден Приказом Минобрнауки России от 14 декабря 2010 г. № 1763; федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по направлению подготовки 03.09.00 Юриспруденция, квалификация (степень) бакалавр. Утвержден Приказом Минобрнауки России от 4 мая 2010 г № 464.


[Закрыть] в качестве обязательного предмета образовательное право, объемом 8 образовательных кредитов;

5) создать кафедры образовательного права на всех юридических факультетах;

6) читать курсы образовательного права на всех факультетах университетов для повышения правовой культуры студентов;

7) считать действующий Федеральный закон «Об образовании» частью первой. Добавить к ней ещё шесть частей.

Задания для самостоятельной работы:

1. Охарактеризуйте место образовательного права в системе российского права.

2. Распределите статьи законов об образовании по отраслям законодательства.

3. Напишите эссе на тему «Основные положения концепции законодательства об образовании», расположив его в википедию.

Глава 5
Правовые аспекты государственной политики в области образования

Государственная политика в области образования – это деятельность государства (в лице его органов) по обеспечению функционирования и развития системы образования.

В государственной политике необходимо различать цели и задачи. Цель отвечает на вопрос «Чего нужно достигнуть?», а задача – на вопрос «Какими действиями этого можно достигнуть?». Государственная политика закрепляется в законах и программах. В государственной программе определяют цели функционирования и развития системы образования и задачи – виды действий, которыми можно достичь поставленных целей.

Выработка государственной политики состоит в определении, например, 1000 целей (проблем) образования, которые могут объединить всех работников образования для их решения. Эти цели целесообразно публиковать каждый год, настраивая систему образования на эффективную работу.

Методическую основу для выработки государственной политики в образовании выполняет Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Этот Федеральный закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.

Стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и уровне муниципальных образований. Федеральный закон № 172-ФЗ регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования (ИА «ГАРАНТ»: http://www. garant.m/hotlaw/federal/551043/#ixzz37WCcNPQA).

Постоянная цель содержится в любом изменении закона и состоит в том, чтобы повысить гарантии равенства прав каждого жителя нашей страны на качественное образование независимо от таких различий, как материальное положение, место жительства, национальность, состояние здоровья и т. д. Видимо, ни одно государство мира не в состоянии обеспечить идеальное равенство людей. Другая задача – повысить конкурентоспособность российского образования на мировых рынках труда и значит его качество. Одним из показателей конкурентоспособности являются рейтинги.

Один из трех наиболее авторитетных рейтингов университетов мира составляется компанией QS. Другой – Шанхайский рейтинг. Третий рейтинг – Times High Education. Государство поставило цель – к 2020 году как минимум пять российских вузов должны войти в первую сотню одного из трех мировых рейтингов (См.: Указ Президента РФ № 599 от 07.05.2012 (http://expert.ru/2012/09/21/popast-v-sotnyu/http:/ /www.timeshighereducation.co.uk/)).

Право на образование является элементом права на развитие каждого человека. Обязанной стороной, которая должна создать человеку условия для реализации этого права, является государство. Необходимо повышать его ответственность перед обществом, семьей и человеком за исполнение своих обязанностей.

Изменения в системе образования могут быть прогрессивными

– улучшающими положение обучающихся, других участников образовательных отношений, например, повышение качества образования, развитие рынка образовательных услуг и т. д. и регрессивными.

Как закрепить положительные тенденции в образовании? Для этого есть четыре способа:

1) изменение правовых актов, в т. ч. законов;

2) изменение деятельности органов управления образованием, образовательных организаций по реализации законов;

3) изменение судебной деятельности по рассмотрению споров в системе образования, по защите прав граждан в этой сфере;

4) повышение активности работников образования, обучающихся и их родителей.

В 2013 году завершилась трехлетняя работа над модернизацией региональных систем общего образования. Главный акцент был сделан на обновлении школьной жизни с тем, чтобы каждый ребенок мог учиться по самым современным программам, учитель, соответственно, получать нормальную заработную плату (Отчет Правительства РФ о результатах работы в 2013 году (http://govemment.ru/info/n897)).

Государству целесообразно, основываясь на рекомендациях науки управления, определить и назвать основной вопрос государственной политики в области образования.

Основным может быть вопрос об уровне обязательного образования для граждан, т. к. от его решения зависит состояние образовательной системы. Уровень обязательного образования позволяет определить, какая система необходима государству в настоящее время: сколько требуется детских садов, школ, вузов, педагогов, мест лишения свободы, каким должно быть финансирование и т. д.

Все страны мира в зависимости от решения этого основного вопроса условно делятся на 5 групп. В них устанавливается обязательным образование: 1) начальное общее – 4 класса; 2) основное общее – 9 классов; 3) среднее общее – 11 классов; 4) среднее профессиональное; 5) высшее.

В настоящее время в нашей стране выбран 3-й вариант. Возникает вопрос: «В каком направлении осуществлять развитие системы образования?» Конкурентноспособность образования повышается, если государство выберет 4-й или 5-й вариант, причем больше преимуществ человек получает при реализации 4-го. Статистически установлено, что предприниматели достигают наибольших успехов, имея незаконченное высшее образование. Человек, имея высшее образование, дорожит им и не рискует менять вид деятельности, профессию.

Очевидно и то, что если в стране устанавливается обязательное среднее профессиональное образование, то определенная часть обучающихся будет от него освобождена, например, по состоянию здоровью.

Наше государство закрепило в Конституции РФ в качестве обязательного основное общее образование (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ). Начальное общее образование, основное общее образование, среднее общее образование являются обязательными уровнями образования (ч. 5 ст. 66 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Содержание образования должно содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между людьми, народами независимо от расовой, национальной, этнической, религиозной и социальной принадлежности, учитывать разнообразие мировоззренческих подходов, способствовать реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений.

Основной вопрос системы образования России: «Какой уровень обязательного образования для ее граждан необходим, достаточен, доступен для того, чтобы государство уважали в мире, и чтобы человек мог обеспечить себя и свою семью?» Другая интерпретация основного вопроса: «Какое образование должно быть обязательным – общее или профессиональное?» Государство получает больше законопослушных граждан, если уровень их образования выше.

Главный ресурс любого государства – это люди. Если человек имеет достаточное образование для того, чтобы найти свое место на рынке труда, заработать достаточно средств, обеспечивающих достойную жизнь для себя и своей семьи, то в этом случае будет процветать он, его семья, общество и государство.

Если уровень образования большинства граждан страны не достаточен, квалифицированную рабочую силу необходимо будет приглашать из-за рубежа (из Швеции, Германии, Китая, Франции и т. д.). В такой ситуации государство неизбежно займет место среди стран третьего мира.

У человека должно быть такое образование, которое позволит ему обеспечить себе и своей семье достойную жизнь и свободное развитие.

Эта цель политики нашего социального государства определена в ст. 7 Конституции РФ.

Образование – единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства. В первую очередь образование должно удовлетворять интересы человека в развитии (ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ).

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) в ст. 13 признает право каждого человека на образование. Образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам. Образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами и содействовать работе ООН по поддержанию мира. Для полного осуществления этого права высшее образование должно стать одинаково доступным для всех путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования. Государства должны активно проводить развитие сети школ всех ступеней, установить удовлетворительную систему стипендий и постоянно улучшать материальные условия преподавательского персонала.