Текст книги "День местного самоуправления в Российской Федерации"

Владимир Борисович Зотов
День местного самоуправления в Российской Федерации

© В.Б. Зотов, 2019

* * *

«…Местная власть должна быть устроена так, чтобы граждане могли дотянуться до нее рукой. Давайте посмотрим на эту ситуацию еще раз со всех сторон, чтобы привести ее в соответствие со здравым смыслом. Именно развитие земств, местного самоуправления позволило России сделать рывок. Мы все заинтересованы в том, чтобы через механизм выборов во власть приходили целеустремленные люди»

В.В. Путин

От автора

21 апреля в Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 10 июня 2012 года № 805 ежегодно отмечается День местного самоуправления.

Установление такого праздника – это дань людям, которые трудятся на самом низовом уровне местной власти и ежедневно, встречаясь с жителями, решают тысячи их проблем.

Местное самоуправление в России состоялось и соответствует всем принципам демократии, это самая близкая к населению местная власть.

Дата 21 апреля выбрана в соответствии с днем, который по праву считается днем начала законодательного формирования местного самоуправления в России. 21 апреля 1785 года Императрица Екатерина II издала указ: «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», иногда этот документ именуется как «Жалованная грамота».

Этот указ положил начало широкому развитию местной выборной власти по всей России.

Идея написания короткой в сжатой форме изложения брошюры о местном самоуправлении появилась на формируемых у населения потребностях больше знать о власти, которая рядом, о том, как она создается, как работает и какие решает задачи. Особо важные познания в этой области нужны для молодежи, которая может осознанно выбирать свою будущую профессию, связанную с муниципальной или государственной службой. С другой стороны, такие познания способствуют формированию у населения культуры понимания власти, более эффективному ее формированию и цивилизованному взаимодействию с ней, «…развитию демократии и гражданского общества…»[1]1
  Указ Президента РФ от 10 июня 2012 г. № 805 «О Дне местного самоуправления».


[Закрыть].

В канун Дня местного самоуправления в нашей стране проводится большое количество мероприятий, посвященных этой дате, надеюсь, что предложенные материалы брошюры могут быть полезны для учителей, лекторов и преподавателей.

Основные разделы для брошюры использованы из моей работы: «Местное самоуправление: (открытый урок к Дню местного самоуправления в РФ)», 2016 г.

Выражаю благодарность за помощь в написании брошюры доцентам, кандидатам экономических наук: Сираждинову Р.Ж., Семкиной О.С., Мусиновой Н.Н., управляющему делами Российской муниципальной академии Истомину В.А., руководителям и депутатам муниципальных округов.

Глава 1. Важность и роль местного
самоуправления

Местное самоуправление – это народовластие, это защита прав граждан и их интересов, это гарантии социально-политического, расового и иного равенства, это демократия. Жители сами решают свои жизненно важные вопросы на своих территориях, где они проживают (поселки, села, районы, города, районы в городах). Местное самоуправление – это важнейшее демократическое завоевание нашего народа.

Исторически местное самоуправление возникло из родовой общины – первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены объединяться, эти общины и есть своеобразное начало местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление, община исторически значительно старше одного из многих форм организации человеческого сообщества – государства.

В России местное самоуправление имеет давнюю историю. Летописцы достаточно подробно указывают на его существование со времен принятия Христианства на Руси (988 г.) как в городах, так и в сельской местности. Местное самоуправление того периода развивалось до реформ Ивана Грозного, который в 1570 г. упразднил его основы.

Новым важным периодом активного становления местного самоуправления в России следует считать 21 апреля 1785 г., когда Екатерина II издала указ – «Жалованная грамота», «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» (поэтому законодателями 21 апреля объявлен – Днем местного самоуправления). В России был период реформ, проводимых Александром II (1870 г.). Начиная с 1917 г. в России был период Советского местного самоуправления. С 1990 г. в России формируются новые подходы к развитию современного местного самоуправления: 1991 г. – Новый закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»; 1993 г. местное самоуправление закрепляется в Конституции РФ и в 1995 году принимается Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Сегодня роль местного самоуправления очень велика, оно представляет собой один из важнейших институтов гражданского общества России, зеркально отражающий уровень развития демократии в государственном устройстве и управлении. Являясь одной из форм публичной власти, местное самоуправление предназначено для привлечения населения к активному участию в управлении своей территорией, преодоления разрыва и отчуждения граждан от власти.

В период СССР в России реального местного самоуправления не было. Территориальные Советы депутатов фактически были филиалами органов партийной и государственной власти.

Сегодня нужно знать, что система местного самоуправления является самостоятельным институтом власти и не входит в систему государственной власти России, это положение четко закреплено в статье 12 Конституции Российской Федерации – главном законе нашей страны, который обладает приоритетом над любыми законами РФ.

Отдавая дань историческим традициям, в Российской Федерации ежегодно 21 апреля отмечается День местного самоуправления, утвержденный Указом Президента России (от 10 июня 2012 года № 805 «О Дне местного самоуправления»). В Указе прямо говорится, что День местного самоуправления вводится «в целях повышения роли и значения института местного самоуправления, развития демократии и гражданского общества…».

Местное самоуправление – это наши права: добровольное участие в выборах органов местного самоуправления, право требовать отчетов о работе депутатов, главы муниципального образования (МО) и выборных должностных лиц местного самоуправления, право проводить референдумы и собрания по решению различных вопросов или по запретам на действия различных организаций на своей территории и многое другое. Местное самоуправление играет большую роль в развитии нашего государства в интересах и ради населения нашей страны.

Право граждан на местное самоуправление закреплено в Конституции РФ и в целом ряде законов, анализ которых позволяет утверждать, что местное самоуправление в РФ имеет достаточную правовою базу (смотреть приложение 1).

Глава 2. Что такое местное самоуправление и его образ?

Что такое местное самоуправление? Чтобы это понять и образно представить, что такое местное самоуправление, давайте мы с вами мысленно создадим группу из 100 семей, которые решили уехать и поселиться в далекую Сибирь. Далеко от городов и больших дорог. Они поселились, построили дома, занимаются рыболовством, охотой, земледелием, разводят скот и занимаются торговлей. Таким образом, они образовали свою местную общину.

– Первое – им нужно защищаться, потому что в лесу дикие звери, которые могут нападать на людей, в лесу могут быть преступники, которые могут нападать на их дома, воровать, сжигать дома и др. Нужно защищаться.

– Второе – нужно пригласить врача, чтобы был профессиональный врач. Врачу надо домик отдельный построить, врачу надо купить лекарство, врачу надо как-то выплачивать заработную плату, надо обеспечивать его питанием.

– Во многих семьях рождаются дети, этих детей надо учить. Значит, надо приглашать учителя, который будет учить детей. Учителю тоже надо построить домик, дом, где будут проводиться занятия, надо купить всякое оборудование, надо выплачивать заработную плату.

– В общине разные семьи, в одной семье два человека, в другой – четыре, сколько земли на одного человека, сколько семье? Появляются споры.

– У кого-то пропала курица или что-то другое, надо мирового судью, как это все организовать?

Жители общины приходят к выводу, что им нужен руководитель общины, который все эти споры будет разрешать. Они выбирают самого авторитетного руководителя голосованием. А как собирать средства? Для судьи, врача или учителя? Надо сложиться куда-то в одно место.

Мы с вами рассмотрели, казалось бы, чисто хозяйственные вопросы, однако при возникновении этих проблем постоянно возникает необходимость формирования целого набора правил и норм, которые позволяют решать многие вопросы без постоянного привлечения всего населения. Причем, кроме решения хозяйственных вопросов, могут возникать вопросы взаимодействия с другими общинами, для чего перед населением встает вопрос о выборе наиболее авторитетного и знающего человека или группы. Таким образом, требуется переход к новому качеству самоуправления – создание выборных органов.

Значит надо образовать такой специальный общественный фонд. Установить правила, кто и сколько вносит в этот фонд, с каждой семьи или с каждого человека, и вот уже появляются правила, как формировать и собирать фонд. Нужно для контроля еще избрать депутатов, людей доверенных, надо ревизионную комиссию, все это избирается. Члены общины сами принимают решение голосовать тайно. И тогда уже реально избирается руководитель общины, избираются его помощники и заместители, избираются контролеры в виде депутатов, избирается ревизионная комиссия, которая следит, как распределяются финансы. Появляются справедливые правила.

Это и есть прообраз общей модели местного самоуправления. По такой схеме строится местное самоуправление (МСУ).

Самым ярким примером местного самоуправления можно считать – самоуправление в казачьих формированиях, ибо казаки поселялись на землях самостоятельно и при этом фактически использовали следующие принципы функционирования сообществ: общинного пользования землей, выборности, подчинения меньшинства большинству, отказа от каких-то мотивов одного ради общих дел.

Глава 3. Сущность, принципы и цели местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление – это форма непосредственной демократии. Поэтому его главная цель – это предоставление реальной возможности жителям на своих территориях самим решать вопросы своего общежития, а сущность МСУ – это признание прав граждан быть источником местной власти и гарантии государством прав гражданам на местные интересы по улучшению качества их жизни.

Местное самоуправление как форма непосредственной демократии признается и защищается как особые общечеловеческие ценности во всем мире. Это самый демократический институт гражданского общества (формы участия граждан в местном самоуправлении, смотреть приложение 2).

За многие годы в Европейских странах выработаны базовые принципы местного самоуправления. Эти принципы сведены в общеевропейский документ – Европейскую хартию местного самоуправления, принятую 15 октября 1985 г., рекомендуемый всем странам.

В Российской Федерации принципы местного самоуправления являются основными правилами, которые задают общие параметры местного самоуправления в масштабах всей страны. Эти принципы заложены в Конституции Российской Федерации (статья 12), где говорится: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Эти принципы так же закреплены в главе 8 Конституции РФ и в законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Главными принципами МСУ являются:

1) самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;

2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

7) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

8) гласность деятельности местного самоуправления;

9) сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;

10) государственные гарантии местного самоуправления.

Глава 4. Как устроена система местного самоуправления в России?

Главная цель местного самоуправления – улучшение качества жизни населения.

В России люди проживают на разных территориях: хуторах, селах, станицах, поселках, в городах и других поселениях. На этих территориях осуществляется местное самоуправление: избираются депутаты, главы муниципальных образований, собираются налоги и сами жители решают большинство своих вопросов. Вместе с этим, территории муниципальных образований являются территорией нашего государства – Российской Федерации, и все жители МО обязаны исполнять законы государства.

В законодательстве РФ выделяются два способа реализации права граждан на местное самоуправление. Первый способ – непосредственное участие жителей в местном самоуправлении – этот способ охватывает формы прямого волеизъявления, т. е. с помощью выборов, референдумов, сходов и др. Второй способ – опосредованное участие – через выборное и прочие органы местного самоуправления, через депутатские советы, которые призваны учитывать мнение местного населения, обобщать предложения и жалобы граждан, давать ответы на обращения граждан, проводить встречи с населением, выступать с отчетами.

В отношении к местному самоуправлению в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами в Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» применяются в одном значении. А муниципальное образование – это территориальная единица, где осуществляется местное самоуправление.

Для эффективной организации местного самоуправления сегодня законодательством РФ определено 7 типов муниципальных образований (по состоянию на декабрь 2015 г., смотреть приложение 3).

Назовем их:

1. Сельское поселение – (18654 ед.);

2. Городское поселение (город входит в состав муниципального района) – (1644 ед.);

3. Муниципальный район – (1823 ед.);

4. Городской округ – самостоятельный город (не входит в состав района) – (535 ед.);

5. Внутригородская территория городов федерального значения (в городах Москва, Санкт-Петербург и Севастополь) – (267 ед.);

6. Городской округ с внутригородским делением (период становления);

7. Внутригородской район, городского округа с внутригородским делением.

Руководство в муниципальных образованиях формируется в соответствии с уставами этих образований:

а) создается представительный орган из депутатов (Совет), который возглавляется главой муниципального образования;

б) формируется администрация муниципального образования, которая выполняет организационно-управленческие и хозяйственные функции и возглавляется главой администрации муниципального образования. Глава администрации приглашается на работу на период полномочий депутатов по результатам конкурса, который организуется в соответствии с уставом муниципального образования. Также функции главы администрации может осуществлять глава муниципального образования, избираемый жителями или депутатами из своего состава (в небольших сельских поселениях).

Глава администрации может избираться жителями или депутатами из своего состава (в небольших сельских поселениях). Глава администрации МО наделяется широким кругом полномочий в соответствии с уставом МО и действующим законодательством РФ. (Схема построения системы местного самоуправления в РФ приведена в приложении 4).

Глава 5. Что такое муниципальное управление?

Муниципальное управление – это элемент системы местного самоуправления и входит в эту систему. Муниципальное управление организуется администрацией муниципального образования для осуществления хозяйственно-социального управления на территории.

Глава администрации муниципального образования подотчетен представительному органу.

Исполнителями конкретных функций в муниципальном управлении являются – муниципальные служащие.

Муниципальное управление осуществляет администрация муниципального образования по общепринятым схемам: прогнозирование, стратегическое, текущее и оперативное планирование, организация и контроль. Для осуществления функций муниципального управления, администрация муниципального управления может создавать свои специальные учреждения или организации, либо привлекать сторонние.

Органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения и реализации возложенных полномочий в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определен перечень налоговых и неналоговых доходов, которые зачисляются в бюджеты муниципальных образований. Также предусмотрен определенный механизм финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Таким образом, местное самоуправление предназначено для принятия решений по важным для каждого жителя поселения вопросам местного значения. Решения местного органа власти являются обязательными для исполнения на этой территории. Кроме того, представительный орган как мы уже говорили, контролирует прочие органы власти и должностных лиц местного самоуправления. Именно представительный орган утверждает устав местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, а также льготы по ним.

В общем виде муниципальное управление в пределах своих полномочий осуществляется по четырем основным направлениям:

1. Управление экономикой и финансами МО (организация работы либо взаимодействие с предприятиями, организациями, МО и управление финансовыми потоками и бюджетными процессами).

2. Управление градостроительным развитием и экологическим оздоровлением территории муниципального образования (строительство и реконструкция домов, дорог, социальных и промышленных объектов, озеленение, вывод, реконструкция загрязняющих предприятий и др.).

3. Управление системами жизнеобеспечения и коммунального хозяйства (ресурсное – водо-, электро-, газо-, теплоснабжение, содержание, обслуживание и ремонт жилого фонда, дорог, коммунальных объектов, уборка территорий, удаление и утилизация твердых бытовых и жидких отходов, водоочистка, ливневые стоки, канализация и т. п.).

4. Управление системами социального комплекса (здравоохранение, образование школьное и дошкольное, спорт, культура, торговля, обеспечение правопорядка, работа с молодежью, многодетными семьями, ветеранами, подростками).

Администрация МО организует муниципальное управление в пределах своих полномочий при обязательном исполнении законов и регламентов, обеспечивающих безопасное и комфортное проживание граждан на своих территориях.

Глава 6. Что такое муниципальная служба?

Глава администрации МО в соответствии с наделенными полномочиями и функциями, определяет структуру и штатную численность аппарата администрации и ее подразделений. Работники, принимаемые в указанные структуры – поступают на муниципальную службу и являются муниципальными служащими (муниципальными чиновниками), они в прямом смысле служат населению МО. Труд муниципальных служащих регламентирован Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (от 15.02.2007 г.).

Поскольку решения муниципальных служащих оказывают влияние на качество жизни местного населения, поэтому в соответствии с нормативно-правовыми актами к служебному поведению муниципальных служащих предъявляются особые требования. Профессиональная компетентность муниципальных служащих определяется необходимостью соответствовать квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы, профессиональным знаниям и навыкам, опыту работу по специальности.

Профессиональная этика муниципальных служащих включает понимание о профессиональном достоинстве, чести и долга, что формирует убеждение сотрудника в том, что его работа важна и оказывает влияние на жизнь общества и отражается на эффективности органов местного управления. Моральные требования включают в себя ценности, нормы, убеждения, нравственные чувства, которые позволяют муниципальным служащим познавать, оценивать поле местного самоуправления с позиций блага и эмоционально реагировать на события, которые происходят на вверенной им территории. Принятие муниципальными служащими решений требует досконального исследования сложившейся ситуации. Именно профессиональная честь и справедливость стимулирует служащего к справедливости, необходимость добиваться соблюдения нормативно-правовых актов и не совершать коррупционных действий.

Этика муниципальной службы, наравне с государственной службой, представляет собой образ поведения служащего в профессиональной служебной деятельности, основанный на:

1) ценностях и нормах российского общества как социального целого;

2) ценностях и нормах социальной группы (класса), к которой относится служащий;

3) ценностях и нормах профессиональных групп чиновничества, которые выражены в официальных документах об этических нормах, осуждаемом и запретном поведении для представителя власти;

4) личной структуре ценностей и моральных нормах служащего.

Среди обязанностей муниципальных служащих на них накладывается ряд серьезных ограничений и запретов.

Так, например, муниципальный служащий не имеет права:

– заниматься предпринимательской деятельностью в любой форме, кроме преподавательской и творческой;

– заниматься политической деятельностью, соответственно и высказываться публично относительно какой-либо политической структуры или органа местного самоуправления;

– выезжать в командировки за счет организаций или отдельных лиц, принимать вознаграждения в связи с должностным положением и различные иностранные награды и звания;

– разглашать сведения, ставшими ему известными в связи со служебной деятельностью и другие.

Кроме этого, муниципальный служащий обязан указывать в ежегодных декларациях сведения об имуществе и доходах его и его близких родственников.