Текст книги "Политическая экономия города"

В междувоенной Европе, где фрагментарная реконструкция городов была связана с широким распространением социал-демократических идей, основное развитие получило соединение эстетической линии с нормативно, почти по-советски понятой линией социальной. Достаточно рано на первый план выдвигаются идеи радикально нового города жилых башен, свободно стоящих среди автомагистралей, авторства Ле Корбюзье, который безуспешно пытался найти государственного заказчика на воплощение своих проектных схем. Именно книги этого талантливого пропагандиста “модернизма” сыграли гигантскую роль в преобразовании корпуса европейской (за исключением Британии) урбанистики, вслед за чем последовали попытки реализации – отнюдь не в Европе. Чандигарх, столица штата Пенджаб в Индии[19]19
  Ле Корбюзье получил полную свободу создания административного центра столицы штата Пенджаб – Чандигарх. Возникла любопытная пространственная композиция, абсолютно не соответствовавшая ни климату, ни обычаям жителей, ни реальным политическим условиям: к парадному бассейну жители пытались пригонять скот на водопой, и их отталкивали полицейские, часть комплекса пришлось окружить колючей проволокой и т. д.


[Закрыть], Бразилиа – новая столица огромной страны, спроектированная Нимейером и Коста в красной пустыне, на берегу нового водохранилища[20]20
  Комплекс административных зданий Бразилиа вошел во все учебники архитектуры в мире и, конечно, обладает художественной самоценностью, но как город Бразилиа – катастрофа. Печально знаменитых бразильских фавел, в которых сотни тысяч бедняков гнездятся в хижинах, собранных из чего попало, в собственно Бразилиа нет, но рядом возник целый трущобный город – Тигуантинга. На этом история урбанизма в чистом виде “по Корбюзье” завершилась, если иметь в виду масштаб целого города, но попытки реконструкции в том же духе продолжились.


[Закрыть]; советские новые города Тольятти, Набережные Челны, Шевченко (ныне Актау) на полуострове Мангышлак, Навои в Узбекистане; наконец, постсоветские Ханты-Мансийск или Кагалым – все это в значительной степени следы мощи урбанистики как комплекса идей, опережавших практику и отрицавших прошлый опыт столетий.

Технологическая ветвь развертывалась после войны под мощным влиянием ее американской версии, социальная – тоже с естественным запаздыванием и только на севере Европы: в Скандинавии, Великобритании, Германии, тогда как европейский юг начал входить в этот процесс только в последние годы прошлого века.

Лекция 3
Город как объект управления

Городское планирование и градостроительное проектирование. Территориальное развитие. Генеральные планы и программы городского развития, техника их функционирования, алгоритм хода распорядительных документов и команд, обратная связь. Местное самоуправление и гражданское общество в сегодняшней России. Линейное управление и регулирование на примере малых городов и мегаполисов.

Городское планирование имеет столь же долгую историю, как и сам город. Так, уже в письменности Древнего Египта город и крепость были обозначены разными иероглифами, что ясно указывает на достаточно углубленное понимание природы города как особой формы концентрации людей на ограниченной территории[21]21
  Не менее (а может, и более) древние города Месопотамии имели сложную структуру. В отличие от Египта, который весь был своего рода крепостью, защищенной пустынями, здесь города, окруженные протяженными стенами, включали обширные сельскохозяйственные угодья – отсюда их огромные размеры. Многочисленные тексты древних донесли до нас следы тщательного планировочного процесса создания или реконструкции городов, месопотамские глиняные таблички подробно излагают городское законодательство, в рамках которого были учтены и рассчитаны буквально все стороны городской жизни.


[Закрыть].

Основные функциональности городов универсальны, и потому города и системы городов создавались и планировались повсюду примерно одним набором средств и приемов. Древние греки заимствовали систему планирования городов у египтян, и точно известно, что тот же по существу инструментарий был унаследован у греков и этрусков римлянами. Однако нет доказательных свидетельств того, что то же искусство было воспринято в долине Инда (тщательность планирования Мохенджо Даро и Хараппы с их изощренной системой водоснабжения и канализации вызывает восхищение и у сегодняшнего инженера) и тем более в Китае. И уж совсем нет оснований уловить тот же источник в городах инков или в Теночтитлане, на месте которого стоит сегодняшний Мехико-сити, ведь эти цивилизации сложились за океаном на тысячу лет позже. Скорее всего, тождество задачи быстрого заселения множества людей на новом месте и удобство расчета налога на землю привели к формированию универсального инструмента городского планирования – регулярной прямоугольной сетки кварталов.

Именно эта схема расчерчивания территории под город была сочтена идеальной – в Греции ее изобретение было приписано математику и коммерсанту Гипподаму, но мы теперь твердо знаем, что этой конструкции по меньшей мере 5 тыс. лет. Впрочем, сложный рельеф заставлял и греков, и римлян отходить от жесткости схемы, если этого требовала местность, так что нам известны случаи “сбитой” сетки.

Древние гигиенисты, знавшие связь чистоты воздуха и здоровья, настаивали на целесообразности отказа от четкой ориентации уличной сети по сторонам света, учитывая направления господствующих ветров. Все же гипподамова сетка утвердилась на века как ведущий принцип, а римляне довели его до полной стандартизации размеров квартала и ширины главных и второстепенных улиц. Теперь при условии общей пригодности местности для строительства города было достаточно расчертить сетку кварталов, отсчитывая их от центрального пункта, где ставили астролябию, и отвести прямоугольники, равные двум, четырем или более кварталам, под будущие форумы, термы или амфитеатры. Это было сделать тем легче, что зрелая Римская империя, подобно Древнему Египту, могла отказаться от оборонительных стен своих городов, отнеся общую границу на дальние подступы к своим провинциям.

Идеал был утвержден настолько прочно, что и в Средние века, когда большинство европейских городов утратили унаследованную от римских городов планировочную структуру, властители стремились восстановить эту идеальную форму, пусть и в ограниченном масштабе[22]22
  Так было в Аахене, столице императора Карла Великого, или в крупном монастырском комплексе Санкт-Галлен. Универсальность процесса хорошо подтверждается и в городах Ближнего Востока вроде Дамаска, и в далекой Японии, где первоначальная “идеальная” сетка из 64 кварталов (число имело, несомненно, мистическое значение) была со временем полностью замещена лабиринтом кривых улочек и кварталов неправильной формы.


[Закрыть].

Отказ от четкости формы планировочной сетки в городах Средневековья, вызванный отчасти утратой смысла идеальной формы и соображениями удобства обороны[23]23
  Еще Аристотель доказывал со ссылкой на исторические примеры, что лабиринт как форма значительно лучше обеспечивает эффективность обороны от приступа неприятеля, чем регулярная сетка улиц.


[Закрыть], отнюдь не означал конца планирования. Он лишь изменил базовый алгоритм: акцент теперь был перенесен с создания видимой формы на организацию четкого функционирования. Этот алгоритм приобрел форму детального регламента, в свою очередь опиравшегося на сложную структуру главных и второстепенных гильдий и ремесленных цехов[24]24
  Участки оборонительной стены были распределены между цехами, которые и оплачивали ремонтные работы, и выставляли ополчение для их обороны, башни и ворота оказывались обычно в ведении жителей главных улиц, которые к ним вели. В центре города было место для кафедрального собора (как правило, столь большого, что в нем могли собраться жители не только города (в большинстве случаев это всего от пяти до пятнадцати тысяч), но и окрестных деревень), для главной рыночной площади, для весов и сбора налогов, для позорного столба. Регулирование застройки сводилось к установлению предельной высоты жилых зданий – на ранней стадии расцвета городов дома-башни баронов горделиво поднимались над прочими домами, на зрелой стадии победившие цехи заставили владельцев их снести.


[Закрыть]. Регулировались по абсолютному минимуму ширина улиц, предельный вынос верхних этажей над улицей или проулком. Четко фиксировались дороги, проходившие “по задам” придомовых огородов, это были скотопрогонные пути. Но главное – с большим или меньшим успехом регламентировались все формы поведения и одежды вплоть до длины камзола и числа пуговиц.

Зрелое Средневековье предложило великое множество интересных решений, которые следует называть скорее технологией градоформирования, при которой операции планирования осуществлялись в ответ на возникавшие вызовы. Благодаря этому веками оттачивались инструменты тонкой настройки городского благоустроения[25]25
  Так, используя возможности архипелага небольших островов, венецианский Сенат сформировал и отточенную систему функционального зонирования городской территории (центр управления, производство, жилье, кладбище), и сложную систему членения жилой территории на так называемые школы, распри между которыми позволяли снижать социальное давление, тогда как череда общегородских праздников укрепляла чувство единства всех венецианцев.


[Закрыть].

Эпоха Ренессанса, ставшая первым проявлением идеологии модернизма, должна была сохранять в повседневной практике многое из того, что с негодованием отвергалось в трактатах новых теоретиков. Однако дальнейшая история показала, что теоретические построения (с Филарете и Макиавелли), в которых провозглашалась убежденность в преимуществах просвещенной абсолютной монархии, оказались сильнее. Воля государя стала движущей силой, она преодолевала разрозненное сопротивление. С начала XVII в. форма города выступает на первый план.

Этому способствовало то обстоятельство, что с прогрессом артиллерии потребовалось изменить систему фортификации. Каменные или кирпичные стены утратили смысл, на их место пришли земляные укрепления, сооружение которых требовало огромных усилий. Военный инженер выступал в роли генерального планировщика новых городов, первенство в возведении которых переходит к Испании (американские колонии) и России, приступившей к хозяйственному освоению огромных пространств за Волгой. Но тот же военный инженер стал генеральным планировщиком и старых городов, поскольку они оказались теперь в корсете валов, эскарпов, бастионов, на картах города обретали форму более или менее правильных геометрических фигур. С этого времени генеральный план вступает в права уже не как графическое описание существующего города, а как проект его структуры. Именно такая логика была положена в основу генеральных планов Санкт-Петербурга и Вашингтона, она же была принята на вооружение при массовой программе перепланировки российских городов при Екатерине II, хотя города Центральной России уже не было необходимости окружать укреплениями.

Раньше каменные стены пяти– или даже девятиметровой толщины можно было быстро разобрать и сложить на новом месте или оставить на прежнем месте, передвигая границу города дальше. Земляные укрепления оказались более трудным препятствием, и старые города Европы начали задыхаться в тесноте. Исчезали сады и огороды, скотопрогонные пути преобразовывались в дополнительные узкие улицы и застраивались с обеих сторон стенами из домов, так что единственной формой планирования городской среды стала упорная работа по удержанию целого в каком-то подобии упорядоченности. Когда на старые города обрушиваются беды, сопряженные с капиталистической индустриализацией, городское планирование почти замирает, тогда как проекты перепланировок разрабатываются как сугубо теоретические конструкции в рамках корпуса текстов урбанистов.

Городское планирование оживает в середине XIX в. прежде всего в Париже[26]26
  Попытки радикально изменить планировочную структуру Лондона или Москвы после великих пожаров породили множество любопытных графических моделей, но в целом завершались тем, что новая застройка вписывалась в прежние “красные линии”, сохраняя границы земельных участков и большинства кварталов.


[Закрыть], однако его масштаб уменьшается: речь идет об отдельных фрагментах города. Именно для таких фрагментов разрабатывались проекты планировки, в такой логике складывалась замечательная система скверов Лондона, когда небольшой парк обстраивался по периметру жилыми домами. Мы говорим о системе не без оснований, поскольку многократный повтор того же планировочного рисунка через двести – триста метров образует внятный рисунок, однако она отнюдь не проектировалась как единая система. Это снова лишь прямое следствие воспроизведения удачного девелоперского проекта. Строго говоря, городское планирование (urban planning) на Западе сложилось как работа с относительно небольшими фрагментами сложившейся городской среды, либо частями обширных пригородов, будь то “поля” малоэтажной застройки или компактные микрорайоны, вынесенные на периферию старого города.

С началом XX в., когда возникают первые кафедры городского планирования, обучение на них оказывается исходно двухслойным. Верхний (теоретический) горизонт обучения занимают история городов и тексты урбанистов, обсуждающих город как условно целостную предметную форму в пространстве; нижний (практический) – изучение городского законодательства и обучение приемам работы над фрагментами городской застройки. Этот этап совпал с увлечением идеей города-сада, скромные масштабы которого позволяли идеально совместить оба горизонта формирующейся профессии. В.Н. Семенов, привезший идеологию города-сада в советскую Россию, и его последователи стремились сохранить такого рода единство, однако оно плохо согласовывалось с масштабом индустриализации, сопровождавшейся созданием новых городов, и с ударными темпами этого процесса, в силу чего детальная разработка планировки оставалась чаще всего на бумаге[27]27
  Частичным исключением стали проекты застройки крупных фрагментов города – улицы Горького (Тверской), Ленинского проспекта и Фрунзенской набережной в Москве, центральных частей крупных городов и в особенности республиканских столиц и областных центров, восстановленных после войны, а также работа над секретными тогда атомными городами с их небольшим масштабом, расположенностью в живописном ландшафте (подальше от старых городов) и повышенными затратами на обустройство городской среды.


[Закрыть].

Фактический отказ от архитектуры в пользу сугубо утилитарного подхода к задаче строительства массового жилья с начала 60-х годов привел не только к преобразованию жилого дома в “машину для жилья”, но и к широчайшему распространению схемы так называемой свободной планировки, которая была заимствована у западных урбанистов (британец Патрик Аберкромби). Произвольная расстановка зданий, нередко пренебрежение условиями солнечного освещения и господствующих ветров вели к деградации городского планирования. Работы в сверхмасштабе (Тольятти, Набережные Челны) и в масштабе крупных фрагментов города практически стали идентичными по содержанию[28]28
  Своего рода апофеозом этого процесса стало проектирование Олимпийской деревни в Москве в конце 1970-х гг.: выбор варианта осуществлялся высшим начальством из нескольких схем, представленных в виде макетов на столах: вырезанные из пенопласта прямоугольные и подковообразные фигуры в масштабе 1: 500 были расставлены в разных орнаментальных рисунках.


[Закрыть].

Руководителем процесса городского планирования был определен архитектор[29]29
  Еще В. Семенов не самым удачным образом перевел urban planning как градостроительное проектирование.


[Закрыть]. На нем был замкнут процесс формирования инженерных инфраструктур, тогда как универсальность советской системы управления полностью освобождала его от представлений о социальной и экономической сторонах жизни городов. Столкновение логики, порождаемой представлением о городе как форме в пространстве, с логикой координатора исследований технического характера создавало чрезвычайную напряженность рабочего процесса, над которым, подобно дамоклову мечу, висели чрезвычайно жесткие сроки, заданные без учета реальных потребностей в затратах труда и времени[30]30
  Усилия по “гуманизации” планировочных схем героически предпринимались при застройке Юго-Западного района Ленинграда, микрорайонов Вильнюса или Минска, но изменить общий характер практики было невозможно.


[Закрыть].

Такая практика должна была привести к тому, что детализация стала осуществляться в проектных материалах в рамках так называемых проектов благоустройства территорий и отходить на дальний план. На первый же план выступило создание как можно быстрее общей проектной документации, позволяющей крупному (тогда только государственному, но по существу ведомственному) застройщику выполнить план строительства. Вечная спешка заставляла сводить к минимуму необходимые геологические и в особенности гидрогеологические изыскания, тогда как всеобщий переход к крупнопанельному многоэтажному домостроению автоматически повлек привычку работать с исключительно крупным масштабом застройки. Такой характер практики, осуществляемой в формате крупных бюрократически организованных проектных институтов, в свою очередь, не мог не повлиять на процесс обучения, что вело к концентрации внимания на планировочном рисунке как таковом при весьма поверхностном представлении обо всем прочем.

Финал советской эпохи и советской системы государственного планирования, формирование новой практики застройки, подчиненной преимущественно соображениям сиюминутной выгоды, застал российскую школу городского планирования врасплох, так что выйти из кризиса ей чрезвычайно затруднительно.

Вместе с тем, испытав обаяние отважных идей архитекторов-урбанистов, которые, как Ле Корбюзье, были готовы снести с лица земли старые города ради создания новых, якобы идеально отвечающих потребностям людей, городские планировщики Европы довольно быстро вернулись к ценностям тщательной работы с фрагментами. На долгое время лидерами в этом процессе стали скандинавские профессионалы, стремящиеся соединить соображения современного комфорта с бережным отношением к ландшафту и верностью культурной традиции. Распространению этой позиции во многом способствовал провал крупных проектов, осуществленных государственной властью в роли девелопера, как это случилось с парижскими пригородами, кварталами так называемого социального жилья в Стокгольме, Ньюкасле или в американском Сент-Луисе, где такие кварталы, превратившиеся в трущобы, куда не рисковали появиться ни скорая помощь, ни полиция, в конечном счете выселили и взорвали[31]31
  По иронии судьбы проект района Прют-Айгоу был первоначально удостоен высшей американской премии.


[Закрыть].

Формирование безмерных американских пригородов осуществлялось и далее осуществляется девелоперскими компаниями, которые нанимают ландшафтных архитекторов и транспортных инженеров, так что здесь затруднительно говорить о городском планировании как самостоятельном умении. Ключом к проектам планировки становится зонинг – пространственное зонирование, главной функцией которого стала сегрегация микрорайонов (их обычно называют деревнями) по стоимости земли и недвижимости.

Тем не менее под воздействием авторов-урбанистов, начиная с Джейн Джекобе, с середины 1970-х гг. началось развертывание двух процессов протестного характера. Один из них – массовое движение “архитекторов-адвокатов”, которые берутся за работы микромасштаба: помощь в самоорганизации жителей с целью сохранения от сноса, осуществления ремонта, частичной перестройки зданий и обустройства площадок под нужды детей, формирования мини-парков и пр. Это масштаб отдельного двора, малого квартала, небольшой улицы, но в этот процесс в одной Великобритании оказались втянуты свыше 4 тыс. профессионалов.

Другой, параллельный процесс связан с идеологией так называемого нового урбанизма. Его сторонники, взгляды которых восходят к идее города-сада Говарда, стремятся к возрождению малого города, который в отличие от стандартной пригородной “деревни” должен иметь собственный публичный центр, свои торговые центры и в идеальном случае рабочие места. Предельным выражением идей “нового урбанизма” стал городок Селебрейшн, построенный на осушенной земле крупнейшим девелопером – корпорацией Диснея.

В целом уроки, которые можно извлечь из знакомства с городским планированием, сводятся к тому, что этот вид деятельности, так и не успев до конца оформиться, явно расщепился на три автономные области. Одна – выход на уровень территориального планирования, оперирующего структурой гигантских земельных ресурсов вместе с городами, поселками и селами. Очевидно, что здесь стратегия социально-экономического развития и макроэкономика выходят на первый план, но столь же очевидно, что попытки обойтись в решении подобных задач без знаний и умений планировщика повсеместно доказали свою неэффективность.

Другая область – отстройка инфраструктур города, где ключевую позицию занимают законодательство и балансировка проектного процесса с учетом интересов девелоперов, домовладельцев и жителей. Здесь планировщик играет скорее роль эксперта-координатора, и его профессиональные знания и умения остаются незаменимым инструментом достижения искомого баланса интересов.

Наконец, третья область – тонкая настройка фрагмента городской среды на ответ новым вызовам, и здесь при существенной роли девелоперов и (во все большей степени) местного сообщества планировщик – ключевой специалист, посредничающий между девелоперами и жителями, с одной стороны, и профессиональными архитекторами – с другой.

По-видимому, в современных российских условиях принципиальное значение приобретает способность различать эти виды деятельности, тем самым определяя, перед кем и как ставить задачи, кому и как адресовать вопросы.

Если и есть в нашей стране что-то, что заслуживает названия “национальный проект”, то это местное самоуправление. В отличие от того, что сейчас называется национальными проектами, а фактически представляет собой программы частичной отдачи старых долгов государства его гражданам, становление местного самоуправления для России – это революция. Принять муниципальную реформу всерьез – значит перераспределить структуру бюджетных отношений и налогового поля. Сделать это означает изменить государство. Местное самоуправление было и остается фундаментом гражданского общества, и без его усиления разговоры о гражданском обществе в России следует счесть пустыми. То, что демократия в стране начинается с демократии в местном сообществе, является азбучной истиной.

Становление в России системы местного самоуправления, закрепление ее роли в Конституции РФ возродили процесс, в весьма ограниченном объеме инициированный реформами 1860-х гг. и жестоко прерванный коммунистическим режимом. Первая редакция Закона об основах МСУ дала возможность нескольким сотням “продвинутых” городов создать основы автономного развития. Однако благие намерения законодателя не были подкреплены соответствующими гарантиями финансирования, вследствие чего тысячи населенных мест продолжали жить по-прежнему. Новая редакция Закона № 131-ФЗ создала правовую основу формирования системы МСУ, распространив эту систему на всю территорию страны и заложив основы финансового обеспечения нужд местного самоуправления, включая его первый уровень – свыше 14 500 новых сельских муниципальных образований. Прошло больше года с начала действия Закона в половине субъектов Федерации. Анализ практики по регионам показал, что в действительности передачи полномочий в полном объеме не зафиксировано нигде, даже в тех субъектах Федерации, где де-юре данный Закон вступил в действие в полном объеме.

Следуя в русле Европейской хартии местного самоуправления, наш законодатель отказался от ее базиса – принципа субсидиарности, на котором зиждется вся система МСУ. Принцип прост: на вышестоящие уровни передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на нижних уровнях.

Полновесная цена внедрения Закона № 131-ФЗ, по единодушному суждению экспертов, должна была бы составить порядка 300 млрд руб. В прошлом году на эту цель Федеральной целевой программой была выделена ничтожная сумма – 15 млн руб., однако в первой половине года и эти деньги выделены не были! Уже потому ожидания людей, пополнивших корпус депутатов советов первого уровня МСУ, чаще всего оказались обманутыми. Претензии население предъявляет главам администраций всех уровней МСУ, тогда как у тех нет возможности удовлетворить их. Достаточно указать, что одна лишь публикация бюджета обходится примерно в 30 тыс. руб., что чаще всего превышает всю смету расходов на благоустройство.

Огорчение и раздражение десятков тысяч людей, ощущающих собственное бессилие, перешли в критическую фазу, и уже сейчас ширится поток отказов от МСУ на первом, поселенном уровне с передачей полномочий обратно – на уровень муниципальных районов. При этом традиционные районные элиты отнюдь не настроены отказаться от привычки быть распорядителями всего и вся на своей территории, и эти два вектора – отказ одних и нежелание других делиться властью, которая всегда (на их памяти) была государственной, – складываются.

Реалистичным основанием муниципализации малого поселения была бы способность удовлетворить базовые потребности жителей по содержанию ЖКХ, стандартному качеству среды обитания за счет сбора местных налогов. Однако при утвержденной схеме налогообложения необходимая по минимуму поддержка поселений из районного и регионального бюджетов варьирует от 40 до 90 %. В этих условиях приходится считать процесс обратной передачи полномочий – с первого уровня на уровень муниципальных районов – неизбежным. В то же время особенно важно обеспечить всемерную защиту тех немногих малых муниципалитетов, которые обладают экономическими и, главное, человеческими ресурсами для развития в рамках реформы, от посягательств на их самостоятельность.

Главный вывод: практическому внедрению Закона № 131-ФЗ необходимо придать избирательность. Во всех случаях, когда сельское поселение имеет основания в полном объеме взять на себя обязательства по Закону об МСУ и выражает стремление жителей к этому, оно должно получить это право, и за его реализацию ответственность должна лежать на судебной системе и на федеральной власти уровня федеральных округов.

В выступлениях глав сельсоветов явственно звучит тревога: краевые и областные власти стремятся восстановить управление на уровне районов, отчуждая и полномочия, и средства у муниципальных образований. В целом в отношении сельских поселений и муниципальных районов по результатам года действия указанного Закона необходим системный, содержательный аудит, осуществленный федеральной властью с целью реализации глубоко взвешенного, избирательного подхода к возможностям функционирования муниципальных образований первого уровня и оптимизации их взаимодействия с районами.

Отдельную проблему представляют собой перипетии борьбы городов за статус городского округа. Это единственное, что дает им частичную экономическую автономность, собственный бюджет и право на прямые субсидии из регионального бюджета. Лишение статуса городского округа, перевод этих городов в заведомо вторую категорию вызывает чувство унижения у той части “продвинутых”, активных горожан, которые потенциально составляют золотой фонд муниципальной реформы[32]32
  Заметим, эти чувства разделяют не только жители старых и славных городов, но и все те, кто жил ранее в мало кому известных городах областного подчинения вроде поселения Борзинское (ранее город Борзя) Читинской области. То же относится к городу Нижнеудинску Иркутской области. Отказ в статусе городского округа настиг Ангарск, известный наукоград Пущино, Углич, Александров и пр. В Ярославской области один Рыбинск сумел добиться статуса городского округа через референдум. В Ленинградской области статус городского округа имеет один только Сосновый Бор, тогда как Гатчина, Тихвин, Выборг его не имеют.


[Закрыть]. Моральная сторона дела недооценена, и остро необходима поправка к Закону № 131-ФЗ, восстанавливающая статус “город” для нынешних “городских поселений” и в тех случаях, когда этот город будет жить по смете, утверждаемой районом.

Не будет преувеличением сказать, что в большинстве случаев администрации районного уровня делают и будут делать все возможное, чтобы саботировать реализацию данного Закона и максимально принизить местное самоуправление в городах, и что в значительном количестве случаев региональная власть открыто или косвенное поддерживает эту политику[33]33
  Радует, когда мы можем назвать исключения из общего правила. Так, скажем, в Новосибирской области наукоград Кольцово именно благодаря поддержке областной администрации получил статус городского округа и успешно развивается, имея профицитный бюджет.


[Закрыть].

Сказанное отнюдь не означает, что возможно автоматически предоставить статус городского округа любому малому городу. Немалое их число, в особенности те, весь жизненный уклад которых был основан на деятельности одного предприятия, дышит на ладан, барахтается на грани возможного. Некоторые, как Урюпинск Волгоградской области, с невероятным напряжением сил пытаются нормализовать экономическое положение.

Будущее малых городов, их способность играть роль сервисных центров для сельской округи, развивать отделения производств в крупных городах, тем самым снижая нагрузку на их инфраструктуру, – вопрос национального значения, в особенности с учетом демографического сжатия. Отсюда категорическая необходимость изменения схемы межбюджетных отношений. Недопустимы ситуации, когда, скажем, город Шуя Ивановской области, собирая 1 млрд 200 млн руб. налогов во все бюджеты, но имея в 2005 г. в распоряжении лишь 200 млн руб., не имел средств на сбрасывание снега с крыш домов, вследствие чего десятки кровель провалились под тяжестью снега.

То же относится к предельной ущемленности бюджетов крупнейших городов, среди которых Воронеж, Смоленск, Псков, Тверь и т. д. Ситуация в крупных городах, являющихся, как правило, региональными столицами: создавая основной объем регионального продукта, они и нуждаются в значительно больших затратах на поддержание городской среды, ЖКХ и социальной инфраструктуры. Однако проступает устойчивая тенденция – уменьшение доли отчислений в городской бюджет от собираемых в городе доходов, притом что областные бюджеты имеют положительную динамику роста за счет налогоплательщиков города. К тому же по закону муниципалитеты просто не могут наращивать свои доходы. Доходной базы у них фактически нет. Кроме налога на землю, который трудно собрать, и подоходного налога, ни одной статьи доходов у них нет. Спасти их могут только хорошие отношения с губернатором и мудрость губернатора.

При нынешнем положении дел в России, где сельское население быстро сокращается, местное самоуправление в большинстве регионов центрировано на города, однако законодатель продолжает исповедовать традиционно российский взгляд на территории, видя в них, и только в них, объект управления, притом не столько рамочного управления-регулирования, сколько прямого, линейного управления. Превосходной иллюстрацией может послужить вполне типичное письмо мэра крупного города[34]34
  Из обращения в Общественную палату: «Город Великие Луки является вторым по величине крупным промышленным центром Псковской области. Благодаря успешно развивающимся предприятиям в 2005 году в городе собрано налогов во все уровни бюджетов 1813 млн руб., в собственной доходной базе осталось 222,9 млн руб. Искусственно создана ситуация, когда для того, чтобы рассчитываться по первоочередным статьям бюджета, город должен самостоятельно изыскивать средства, распродавая муниципальное имущество. Из-за недофинансирования страдает городское хозяйство – МП “Тепловые сети”, обеспечивающее тепловой энергией в том числе и бюджетные организации; управление коммунального хозяйства не может качественно обслуживать муниципальные дороги и мосты, вывозить отходы, содержать парки и скверы. Реальна угроза срыва подготовки к отопительному сезону. Мы вынуждены были 8 июня 2006 г. подать в суд на областную администрацию и областное собрание депутатов. Считаю, что данная ситуация стала возможной из-за недостатков законодательной базы, касающейся межбюджетных отношений…
  Город Великие Луки является типичным примером влияния субъективных факторов на жизнь и развитие провинции. На сегодняшний день власти субъекта РФ могут по своему усмотрению ежегодно менять “правила игры”, не принимать в нарушение Бюджетного кодекса нормативные акты, устанавливающие межбюджетные отношения в регионе. Несмотря на огромный профицит областного бюджета (506 млн руб. в 2005 г.; информация с официального сайта Псковской области), муниципальным образованиям не на что не то что развиваться, но и сводить “концы с концами”, население области стремительно сокращается.
  В это же время заметно активизируются наши западные соседи, предлагающие финансирование муниципальных программ через западные фонды и прибалтийские муниципалитеты. Если сейчас не исправить ситуацию, развал западной приграничной территории будет не остановить. Прошу вашей помощи. С уважением, мэр города Великие Луки Людмила Голубева».


[Закрыть].

Здесь коренится основа конфликта между региональными властями и властями региональных столиц, приобретшего в последнее время особенную остроту. Хор губернаторских голосов, настойчиво продвигающих идею поправки к Закону № 131-ФЗ, которая устранила бы прямые выборы мэра населением города-столицы, оркеструется на разные лады. Одних региональных руководителей устраивает разрешенная законом схема, по которой главу города избирает городская Дума из своего состава (как правило, без референдума). Другие готовы смириться с тем, что глава города избирается прямым и всеобщим голосованием, однако в роли главы администрации они видят Сити-менеджера, нанятого городской Думой по контракту. Наконец, третьи напрямую требуют введения принципа назначения главы администрации областным законодательным собранием с подачи губернатора либо даже прямого назначения его губернатором. Неудивительно, что география “увода” столичных городов из-под выборного руководства неуклонно расширяется: Курган, Челябинск, Тюмень, Пермь, Ижевск, Салехард, Оренбург и т. д.

Атака региональных властей на выборность глав крупных городов, противореча и Закону № 131-ФЗ, и Конституции России, несет подлинную угрозу для развития как основ гражданского общества, так и страны. Тот факт, что мэры крупных городов оказываются недостаточно компетентными или бывают замешаны в коррупции, означает лишь одно: слабость городских собраний и контрольных органов. Это неприятное обстоятельство не является и не может являться основанием для отвержения конституционного принципа обособленности местного самоуправления от управления государственного. Идеология Федерального закона № 131-ФЗ правильна, убеждены мэры городов, настаивая на том, что научная и промышленная политика не может быть монополизирована органами региональной власти, что города должны иметь голос в разработке стратегий регионального развития.

Эпопея с новой поправкой, внесенной осенью 2006 г. группой депутатов с целью ликвидировать МСУ в городах – столицах субъектов Федерации, показала, что тренд сохраняется. В связи с этим в части утверждения обязательности выборов по той или иной модели (но сама модель может быть выбрана исключительно на референдуме) глав крупных и крупнейших городов Закон № 131-ФЗ должен быть защищен от каких-либо посягательств.

Особенный казус двух субъектов Федерации – Москвы и Санкт-Петербурга, фактически выведенных из сферы действия Закона о МСУ в соответствии со ст. 79 указанного Закона, привел к тому, что в них выстроена жесткая управленческая вертикаль, в формате которой существо Закона грубо нарушено, так как государственная власть объединена с местным самоуправлением и поглощает его. Две крупнейшие урбанизированные территории страны, призванные задавать образец социальной модернизации, являют собой наглядный образец полного подавления муниципального начала губернским управлением. Районные управы представляют собой отделы Правительства Москвы, и в результате по своему статусу московские муниципальные районы, насчитывая на круг по 100 тыс. жителей, приравнены к сельским поселениям и имеют при этом еще меньше полномочий.

Неудивительно, что жители муниципальных районов ведут себя совершенно рациональным образом, в минимальной степени участвуя в выборах бессильных, декоративных советов. Результат известен: протест горожан против тех или иных действий власти, направленных на реконструкцию среды обитания без учета их мнения, не имеет легально организованных форм. Он представляет собой россыпь отдельных актов отчаяния, тогда как власть – еще раз подчеркнем, что власть государственная, а не муниципальная – обладает практически полной свободой действий, обвиняя протестующих жителей в эгоизме. Московские и петербургские коллизии к началу 2007 г. исчислялись сотнями, и напряженность нарастает с каждым месяцем[35]35
  Коллективное письмо от жильцов дома № 9 строения 3 по улице Садовнической г. Москвы о расселении центра столицы: «Наш дом старой постройки после капитального ремонта в 1968 г., находящийся в более чем удовлетворительном состоянии, до 2004 г. не фигурировал ни в каких планах на реконструкцию. Люди покупали квартиры, вкладывали большие деньги в ремонт, потому что чиновники всех уровней заверяли их, что дом добротный. В июне 2004 г. мэр г. Москвы в ответ на письмо президента инвестиционной компании “Великан-XXI век” Лужковой Е.Н. подписывает распоряжение № 1271-РП о том, что строение 3 дома № 9 является аварийным, а жильцы подлежат отселению в связи с угрозой для жизни. Технической экспертизы с осмотром квартир при этом не проводилось. Независимая экспертиза всех жилых и нежилых помещений, заказанная жильцами дома, определила степень износа дома в 38 %, что далеко от аварийности. Со всеми этими фактами мы обратились в суд. Но суды игнорируют все нарушения законности при принятии распоряжения, результаты независимой экспертизы, не заслушивают свидетелей со стороны жильцов. Даже сами работники суда в кулуарах не скрывают заказной характер решений по нашим искам. Не имея окончательного решения по делу, Правительство Москвы в лице ГЦУП “Моспереселение” оказывает давление на жильцов дома, предлагая жилье за пределами ЦАО. Учитывая разницу в ценах на жилье в центре и за его пределами, то, что происходит, – это грабеж. Мы понимаем, что перестройка центра неизбежна, но мы против бессовестного передела собственности».


[Закрыть].

Федеральная власть полностью самоустранилась из процесса муниципального обустройства в обеих столицах, молчаливо согласившись с тем, что Федеральный закон о МСУ на них не распространяется и право их граждан на МСУ не действует. Недооценить силу удара по основам гражданского общества в России, нанесенного этим фактом, невозможно, и ситуацию надлежит непременно выправить.

При анализе 56 стратегий регионального развития, представленных в Министерство регионального развития в 2006 г., выявлено, что ни в одной из них нет ни программы развития поселений и групп поселений, ни программы пространственного развития на субрегиональном уровне. Эта ситуация должна быть выправлена, если мы действительно стремимся к укреплению гражданского общества.

Отдельную тему представляет собой судебная практика по вопросам МСУ. Приходится признать, что отчасти по недостатку квалификации судей, отчасти под прямым давлением региональных властей множество судебных решений не может быть признано ни квалифицированным, ни справедливым. Это обстоятельство ставит перед внедрением Закона № 131-ФЗ дополнительное труднопреодолимое препятствие, поскольку лишь через суд и жители перед муниципальной властью, и муниципальные власти перед региональной властью могут надеяться на удовлетворение своих справедливых претензий.