Текст книги "Государственный финансовый контроль в системе управления государством"

Важно отметить, что с учреждением Главного управления ревизии Государственных счетов была введена функциональная специализация по предмету ревизии: проверка государственных гражданских и военных счетов.

Тем не менее, в результате реформы государственного финансового контроля не все гражданские финансовые потоки стали объектом контроля. Это было следствием российских имперских традиций, которые не позволяли подчинить личные расходы императора какому-либо контролю со стороны государственных органов.

Реформа государственного финансового контроля не затронула структуру финансово-контрольной деятельности в губерниях. Контрольно-финансовые ведомства на местах представляли одно учреждение, объединенное в два департамента: Камер– и Ревизион-коллегии.

В 1811–1836 гг. региональная структура государственного финансового контроля имела следующий вид. Контрольные отделения подчинялись казенным палатам, палаты – губернскому казначейству, а оно – местным властям.

Несмотря на значительные положительные тенденции в функционировании государственного финансового контроля, имелись существенные структурные недостатки: счетно-ревизионные органы подчинялись губернским властям, контроль за которыми был основной их функцией.

Таким образом, подводя итоги развития государственного финансового контроля с 1811 по 1836 гг., можно констатировать, что это было время зарождения и формирования независимого, специализированного финансово-контрольного органа, с появлением которого был завершен этап становления контрольно-финансовой системы в России. Учреждение независимого, специализированного финансово-контрольного органа явилось толчком дальнейшего развития ревизионного дела в России.

Образование Главного управления ревизии позволило ликвидировать ведомственную разобщенность. Создание целостной системы отчетности сыграло важную роль в становлении единого государственного бюджета, следствием чего стало появление единой кассы.

Особенностью, связанной с появлением Главного управления ревизии, было наличие в его составе институтов, явивших новое представление о системе управления государственными органами. Во главе его стояло две структуры: Государственный контролер и Совет, обеспечивающие необходимый для контрольного органа уровень демократизации.

В царствование Николая Первого, каких-либо значительных преобразований государственного финансового контроля не происходило. Следует лишь отметить, что 30.12.1836 был издан указ «Образование государственного контроля», который в отличие от Манифеста от 28.01.1811 детально прописывал все элементы нового органа. Помимо структуры Государственного контроля и его контрольных департаментов, в законе четко излагались правила ревизионной деятельности, штат нового органа, размер финансового обеспечения сотрудников и многое другое[33]33
  Манифест «Об утверждении образования Государственного контроля» с Приложениями от 30.12.1836 ПСЗ -1. СПб.: 1836. Т. 12. № 9812.


[Закрыть]. Это первый подобного рода нормативно-правовой акт, регулирующий финансово-контрольную деятельность.

В законе определялся и государственный статус нового органа. В нем говорилось, что Государственный контроль «представляет собой высочайшую счетную инстанцию»[34]34
  Там же.


[Закрыть]. В указе впервые государственный контроль был назван отдельной частью государственной системы управления, которая имеет свой четкий предмет ведения, заключающийся в «наблюдении за правильностью движения казенных и общественных капиталов»[35]35
  Там же.


[Закрыть]. Основные обязанности Государственного контроля заключались в производстве и утверждении ревизии.

Данный закон заложил основы для появления специализированного внутрихозяйственного контроля. Во многих министерствах и государственных управлениях существовали специальные чиновники (члены общего присутствия и обер-контролеры), обеспечивающие финансово-хозяйственный контроль в своих ведомствах. Эти контролеры, работая на прежних местах, переходили в подчинение Государственного контроля. Важно отметить, что обер-контролеры не были особой ревизионной инстанцией. Их основной функцией было слежение за правильностью и срочностью составления отчетов.

В период с 1830–1850 гг. при Казенных палатах продолжают все еще действовать контрольные отделения. Они выполняли две основные функции:

1) счетная – составление генерального годового отчета Казенной палаты;

2) ревизионная – проверка отчетности подведомственных учреждений, установление порядка производства ревизии, а также наложение и взыскание начетов. Объединение этих функций позволяло судить о контрольных органах на местах не только как о специальном контрольном органе, но и как о счетно-ревизионных учреждениях.

Важно также отметить зависимость этих органов от Казенных палат и Министерства финансов, что в итоге не могло не сказаться на качестве ревизии.

При Александре Втором изучается опыт организации государственного финансового контроля в европейских государствах: Пруссии, Бельгии, Франции, Австрии. Для этих целей император направляет туда известного специалиста в области контроля В. А. Татаринова.

Изучив опыт зарубежных стран, В. А. Татаринов подготовил обстоятельный доклад, который послужил основой для реформирования всей системы государственного финансового контроля. Реформы государственного финансового контроля нашли отражение во временных положениях, а затем в Законе от 28.04.1892 «Учреждения государственного контроля»[36]36
  Российское законодательство X–XX в. М.: Юрид. лит. Т. 1., ч. 2. Ст. 943, 947.


[Закрыть].

В Законе от 28.04.1892 был отражен передовой опыт европейских государств и накопленный опыт развития государственного финансового контроля в России.

По Закону от 28.04.1892 Государственный контроль был организован как отдельная часть государственного управления, самостоятельное ведомство, равное министерству. На государственный контроль были возложены функции наблюдения за законностью и правильностью распределительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в ведении отчетных перед ведомством государственного контроля учреждений, а равно составление соображений о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства[37]37
  Там же.


[Закрыть].

Структура органов центрального государственного контроля оставалась прежней. Законом в составе государственного контроля были предусмотрены местные контрольные органы. Если департаменты проводили ревизии и проверки в центральных учреждениях, то для ревизий и проверок в губерниях были созданы местные контрольные органы – контрольные палаты. Они подчинялись и были подконтрольны непосредственно государственному контролеру[38]38
  Российское законодательство X–XX в. М.: Юрид. лит. Т. 1., ч. 2. Ст. 953, 964, 994, 995; Т. 2. Ст. 1114, 1134, 1150.


[Закрыть].

Было установлено, что отчетность должна доставляться в контрольные учреждения теми управлениями, учреждениями и лицами, которые заведовали или распоряжались отчетным капиталом.

Рассмотрение докладов о результатах ревизии и заключения по ревизии производились общими присутствиями контрольных учреждений, которым было предоставлено право утверждать окончательно на каждую сумму обороты, признанные правильными, и обращать в начет сумму убытков и утрат, причиненных неправильными действиями подконтрольных учреждений и лиц.

Законом также был установлен порядок обжалования и пересмотра принимавшихся решений. Высочайшей инстанцией для всех контрольных учреждений был Совет государственного контроля, в который входили: государственный контролер, товарищ государственного контролера, члены Совета, назначаемые императором, и генерал-контролеры.

В то же время Совет не был окончательной инстанцией и его решения могли быть обжалованы. Если Совет не приходил к единому мнению или же государственный контролер не был согласен с мнением Совета, то в таком случае дело передавалось на рассмотрение Государственного совета, Кабинета министров или Сената. Если заключения Совета не могли быть приведены в исполнение его властью, то государственный контролер передавал дело на рассмотрение императора через Государственный совет или Кабинет министров.

Важно, что законом была четко определена компетенция государственного контроля, в круг полномочий которого входило:

– проверка финансовых смет министров и главных управлений об ассигновании сверхсметных кредитов;

– проверка по подлинным оправдательным документам оборотов денежных и материальных капиталов, находящихся в заведовании подотчетных ведомств;

– наблюдение за правильностью и целесообразностью сметной классификации, а также за правильным разассигнованием и передвижением сметных кредитов;

– изыскание мер к усовершенствованию правил и форм годовых отчетов;

– составление годовых отчетов: о ревизионной деятельности государственного контроля и об исполнении финансовых смет и росписи государственных доходов и расходов.

Анализируя работу, поступившие жалобы и возражения, государственный контролер направлял подчиненным органам замечания и требования, заслушивал на общем присутствии отчеты и отменял или исправлял неправильные решения. Если при ревизиях или проверках обнаруживались хищения, растраты или иные нарушения, подлежащие уголовному преследованию, то государственный контроль направлял материалы надлежащим органам для придания виновных суду и определял сумму убытков, которую распорядительное управление должно было предъявить обвиняемым.

Государственный контроль ежегодно предъявлял императору отчет о своей деятельности с указанием важнейших ревизионных замечаний и начетов, а также отчет Государственному совету – отчет об исполнении государственной росписи и финансовых смет за истекший сметный период.

Важным этапом в развитии государственного финансового контроля было то, что закон предусматривал независимость контрольных органов. Контрольные учреждения не были в подчинении у администрации губернии и других местных властей. Они не имели права давать никаких указаний и распоряжений контрольным органам. При несогласии с ними или выявлении каких-либо злоупотреблений со стороны работников государственного контроля местные власти могли и должны были сообщать об этом руководителю соответствующего контрольного учреждения и уведомлять государственного контролера, который принимал соответствующие меры[39]39
  Свод законов Российской империи. Т. 1., ч. 2. Ст. 945, 951.


[Закрыть].

На этом историческом этапе важное значение приобретает развитие методологии государственного финансового контроля.

В период военного коммунизма (1918–1921 гг.) после принятия основных решений о власти и создания органов управления правительство России в декабре 1917 г. Декретом СНК в Комиссариате государственного контроля создает коллегию Государственного контроля.

В январе 1918 г. декретом Совнаркома была образована Центральная контрольная коллегия для предварительного рассмотрения сметных расчетов по бюджету и контрольного заключения о его исполнении, а также для общего руководства контрольной работой в стране, а при губернских и районных Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов созданы учетно-контрольные коллегии и контрольные комиссии, на которые возлагалось предварительное рассмотрение договоров, проведение ревизий учреждений по отчетам и балансам, посылка контролеров на места и т. д.

В марте 1918 г. Центральная коллегия утвердила Временное положение о государственном контроле. В этом Положении намечались основные, принципиальные начала реформы. Главной задачей государственного контроля было наблюдение «за законностью и правильностью», а также за «хозяйственностью и целесообразностью оборота денежных средств и материальных народных капиталов». Предполагалось, что госконтроль будет независим от административных советских органов. Наряду с Центральной контрольной коллегией развивались контрольные органы на местах, в частности, были созданы учетно-контрольные коллегии в губерниях и уездах. Кроме общих контрольных органов стали создаваться и органы отраслевого контроля, другие специальные контрольные органы[40]40
  Рохлин В. Н. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 72.


[Закрыть].

В ноябре этого же года были утверждены Правила предварительной и фактической ревизии хозяйственно-финансовой и промышленной деятельности общественных учреждений и пред приятий.

Согласно этим Правилам все учреждения, предприятия обязаны были представлять Государственному контролю отчеты по израсходованным деньгам, материалам и имуществу для последующей документальной ревизии. Однако практика работы контрольных органов показала, что многообразие контрольных органов себя не оправдывает.

В связи с неэффективностью работы Наркомата государственного контроля 09.04.1919 был принят Декрет ВЦИК «О Государственном контроле» и утверждено новое положение об органах государственного контроля. На Государственный контроль возлагалось наблюдение за работой всех наркоматов, их органов на местах и иных органов советской власти путем проверки их деятельности с точки зрения результативности, законности, эффективности работы. В функции государственного контроля было введено положение о разработке конкретных предложений по рационализации и упрощению системы управления, по борьбе с волокитой и бесхозяйственностью.

Государственные контролеры были обязаны передавать в суд дела на должностных лиц за упущения и преступления с одновременным представлением об их отстранении от должности, а также разрабатывать предложения по устранению выявленных при проверках нарушений. Органы контроля имели право возбуждать уголовные дела, производить обыски, аресты и другие следственные действия. При проведении ревизий они должны были вскрывать факты злоупотреблений, халатности и привлекать виновных к ответственности[41]41
  СУ РСФСР. 1919. № 12. Ст. 122.


[Закрыть].

Органам контроля, по существу, были предоставлены полномочия органов дознания, хотя прямого указания на этот факт в законе не было.

Должному осуществлению контрольной деятельности органами государственного контроля мешало существование множества органов, контролирующих работу самого госконтроля. Это были органы юстиции, контрольно-ревизионные инспекции НКВД, комиссии местных Советов. Органы государственного контроля также фактически были зависимы от Совета.

Очередной попыткой совершенствования контрольных органов явилось создание Декретом ВЦИК от 07.02.1920 Народного комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции. Государственный контроль был реорганизован в единый орган социалистического контроля с привлечением рабочих и крестьян.

На этот наркомат были возложены важные и в определенной мере новые задачи: вовлекать трудящихся в управление государством, обучать их в процессе контроля государственной работе, заботиться об охране социалистической собственности, наблюдать за законностью в деятельности контролируемых учреждений, совершенствовать государственный аппарат, наблюдать за точным исполнением Декрета 71 Чрезвычайного съезда Советов о законности, бороться с бюрократизмом и волокитой, а также контролировать своевременное и правильное рассмотрение и разрешение во всех учреждениях жалоб и заявлений трудящихся[42]42
  СУ РСФСР. 1920. № 16. Ст. 94.


[Закрыть].

В период нэпа (1921–1925 гг.) с переводом предприятий на хозяйственный расчет экономическая жизнь страны усложнилась. Это требовало коренной перестройки контрольной работы. План такой перестройки был предложен В. И. Лениным в его статье «Лучше меньше, да лучше»[43]43
  Ленин В. И. Полн. Собр. соч. 1964. Т. 45. С. 389–406.


[Закрыть]. Основной задачей того периода он считал уменьшение и удешевление государственного аппарата, сокращение непроизводительных расходов.

В соответствии с резолюцией XII съезда РКП(б) «О задачах РКИ и ЦКК», а также декретом ЦИК и СНК СССР от 06.09.1923 было принято решение о реорганизации Рабоче-крестьянской инспекции.

Рабоче-крестьянская инспекция освобождалась от документального контроля, сплошной и последующей документальной ревизии доходных и расходных документов всех народных комиссариатов, составления заключения об отпуске средств отдельными государственными, административными и хозяйственными органами в порядке сверхсметных кредитов и в порядке выдачи ссуд и субсидий, проверки исполнения счетов и решения вопросов, связанных с закрытием кредитов при заключении смет, и др.

Все эти обязанности, как и оперативная работа, возлагалась на Народный комиссариат финансов СССР. Однако условия хозяйствования требовали создания самостоятельного органа государственного финансового контроля. В связи с этим в конце 1923 г. в составе Наркомата финансов СССР организуется Финансово-контрольное управление. Положение о финансово-контрольном управлении было утверждено НКФ и НКРКИ СССР 21.12.1923, а во второй половине 1925 г. были созданы и местные его органы: финансово-контрольные органы НКФ союзных республик, контрольно-бухгалтерские управления НКФ АССР, областные, губернские, финансовые отделы и контрольные части при управлениях транспорта.

Финансово-контрольные управления и его органы на местах осуществляли:

– последующий документальный контроль доходов и расходов государственного бюджета;

– проверку оборотов всех денежных средств и при необходимости материальных ценностей, находящихся в учреждении и в подотчетных кассах;

– фактическую проверку денежных средств и материальных ценностей, сооружений, построек, других операций в связи с проверкой документальной отчетности.

Кроме того, по документам, предоставленным учреждениями в финансово-контрольное управление, проводились проверки законности, целесообразности оборотов денежных средств и материальных ценностей, их сохранности и др.

В период социалистической индустриализации такой контроль уже не соответствовал требованиям времени. В соответствии с постановлением СНК СССР от 16.11.1926 была проведена реорганизация органов государственного финансового контроля. В развитии принятого решения СНК СССР утвердил 11.04.1927 Положение о государственном финансовом контроле, которым предусматривалось, что органы Госфинконтроля находятся не в составе, а при финансовых отделах: Главное управление – при НКФ СССР, управления – при НКФ союзных республик, отделы – при областных, окружных и уездных финансовых отделах и подчиняются в центре непосредственно наркому, на местах – руководителям финансовых органов, имеют свои сметы, расходование средств по которым должен проверять Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции.

На Госфинконтроль возлагалось:

– контроль исполнения бюджета учреждениями Госбанка и кассами специальных сборщиков;

– контроль над государственными органами и учреждениями, состоящими на бюджете, в отношении распоряжений бюджетными средствами, за образованием, поступлением, расходованием специальных средств;

– наблюдение за постановкой и правильным ведением счетоводства и отчетности, движением и сохранностью денежных средств, материальных ценностей и др.

Для решения вопросов о взыскании с должностных лиц бесспорных убытков, понесенных государством вследствие их неправильных действий, создавались: при Наркомфинах – контрольный Совет, при местных финансовых органах – контрольные совещания в составе представителей финорганов (председатель), судебного органа и соответствующего ведомства.

Аппарат Госфинконтроля оказался громоздким и дорогостоящим, многие ревизии проводились формально, использовались бюрократические методы работы. Учитывая это, правительство передает функции Госфинконтроля Рабоче-крестьянской инспекции с целью ликвидации параллелизма в работе этих органов и, главное, сочетания оперативного и финансового контроля, поскольку оценка финансовой работы предприятий и учреждений неразрывно была связана с оценкой их хозяйственной или производственной деятельности[44]44
  Черноморд П. В. Организация и проведение ревизий-2-е изд., переаб. и доп. М.: Финансы и статистика, 1985. С. 22–23.


[Закрыть].

Практика показала, что передача функций Госфинконтроля Рабоче-крестьянской инспекции ослабила финансовый контроль. Социалистическая индустриализация страны, коллективизация сельского хозяйства – все это требовало коренной перестройки финансовой, кредитной системы и органов государственного финансового контроля. Были проведены налоговые и кредитные реформы, созданы специальные банки долгосрочных вложений, возникла необходимость в создании специального аппарата по проведению ревизий.

С этой целью организуется финансово-бюджетные инспекции (ФБИ) в составе НКФ СССР, НКФ союзных, автономных республик, краевых, областных и городских (в крупных городах) финансовых отделов. Временное положение об инспекции утверждается 17.01.1933.

Органам Наркомфина, кроме прав по действующему законодательству, предоставлялось право проводить ревизии и обследования деятельности кредитных учреждений, хозорганов и бюджетных учреждений. Финансово-бюджетные инспекции проверяли:

– по бюджетным организациям – расходование средств, отпускаемых им по государственному и местным бюджетам, расходование всех специальных и прочих внебюджетных средств;

– по хозяйственным организациям – расходование по прямому назначению средств, получаемых из бюджета;

– по кредитным учреждениям – кассовое исполнение бюджета. Расходование средств на капитальное строительство инспекции проверяли через соответствующие специальные банки долгосрочных вложений[45]45
  Черноморд П. В. Организация и проведение ревизий-2-е изд., переаб. и доп. М.: Финансы и статистика, 1985. С. 23.


[Закрыть].

Дальнейшее развитие государственного контроля обсуждалось на 17-ом съезде ВКП(б). В 1934 г. Решением 17-го съезда ВКП(б) ЦКК – НК РКИ упраздняется. Вместо них создается Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) со своим аппаратом в центре и постоянными представителями в республиках, краях и областях и Комиссия советского контроля при СНК СССР. Комиссия советского контроля организационно представляла централизованную систему органов, низовыми звеньями которой были уполномоченные в союзных и автономных республиках, краях и областях, назначавшиеся (и отзывавшиеся) Комиссией и утверждавшиеся СНК СССР. Комиссия советского контроля была фактически занята своевременным исполнением важнейших решений правительства, а также имела право давать «обязательные указания соответствующим органам в случае явного нарушения решений Правительства»[46]46
  Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. СПб.: Питер, 2004. С. 66.


[Закрыть].

В период административно-командной системы управления страны были внесены изменения в систему государственного контроля. По решению июльского (1940 г.) Пленума ЦК ВКП(б) Комиссия советского контроля и Главный военный контроль реорганизуется в Народный комиссариат государственного контроля СССР. В этот период роль государственного финансового контроля усиливается. Особое значение придается укреплению финансово-бюджетной дисциплины, пресекаются тенденции решения государственных вопросов с позиции местнических интересов. Возникла необходимость перестройки государственного финансового контроля.

Но вскоре оказалось, что инспекция себя изжила. И перед правительством был поставлен вопрос о ее замене Контрольно-ревизионным управлением НКФ СССР[47]47
  Зверев А. Г. Записки министра. М.: Политиздат, 1973. С. 14.


[Закрыть].

Положение о Контрольно-ревизионном управлении было утверждено в мае 1938 г. Правительство возложило на Контрольно-ревизионное управление НКФ СССР следующие обязанности:

– проверку соблюдения законов о бюджетных правах союзных и автономных республик и Советов депутатов трудящихся как республиканскими и местными органами, так и наркоматами и учреждениями Союза ССР;

– контроль за исполнением государственного и местных бюджетов бюджетными учреждениями; правильным и экономным расходованием отпускаемых по бюджету средств; соблюдением установленных штатов, должностных окладов и фондов заработной платы; за правильным образованием и использованием внебюджетных (специальных) средств;

– контроль за своевременным выполнением государственными и кооперативными организациями своих обязательств перед бюджетом;

– проверку работы финансовых органов, органов государственного страхования и гострудсберкасс, а также банков долгосрочных вложений и их филиалов;

– проверку соблюдения учреждениями Государственного банка СССР правил исполнения государственного и местных бюджетов;

– проверку постановки внутриведомственного финансового контроля в наркоматах, учреждениях и организациях;

– проверку осуществления главными и старшими бухгалтерами возложенных на них законом прав и обязанностей[48]48
  Черноморд П. В. Организация и проведение ревизий. 2-е изд., переаб. и доп. М.: Финансы и статистика. 1985. С. 25.


[Закрыть].

Для решения задач, возложенных на Контрольно-ревизионное управление, ему были предоставлены определенные права. Оно имело право проводить документальные ревизии всех наркоматов, ведомств, организаций, предприятий и требовать от ревизуемых учреждений и организаций представления всех денежных документов, бухгалтерских книг, планов, смет и прочих форм отчетности о состоянии их финансового хозяйства, объяснения и справки по вопросам, возникающим при проведении ревизии, а в необходимых случаях и от других учреждений и организаций справок и копий с документов по операциям и расчетам с ревизуемыми учреждениями и организациями, о состоянии счетов и оборотов по ним, о кредитах, открытых ревизуемыми учреждениями и организациями, и т. д. Контрольно-ревизионному управлению было дано право давать руководителям ревизуемых учреждений и организаций указания об устранении выявленных при проведении ревизии нарушений финансовой дисциплины.

Контрольно-ревизионное управление имело контрольно-ревизионный аппарат во всех республиках, АССР, краях, областях и крупных городах.

Аппарат ревизоров назначался и увольнялся Контрольно-ревизионным управлением НКФ СССР. Руководители главных контрольно-ревизионных управлений союзных республик назначались и увольнялись народным комиссаром финансов СССР. Контрольно-ревизионные управления подчинялись непосредственно Наркому финансов СССР. С централизацией ревизионного аппарата важное значение приобрело решение вопроса о взаимоотношении контрольных органов НКФ СССР на местах с местными руководителями финансовых органов, которые в целом решали одни и те же задачи.

Деятельность контрольно-ревизионных органов и местных финансовых органов была подчинена решению одних и тех же задач – дальнейшему укреплению рубля, финансово-бюджетной дисциплины, соблюдению законности в финансовой сфере. Контрольно-ревизионные органы Наркомфина проводили ревизии независимо от контроля, осуществляемого местными финансовыми органами. Финансовые органы продолжали проводить контроль как в ходе планирования и финансирования, так и непосредственно на местах.

В 1956 г. было утверждено новое Положение о Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов СССР.

Контрольно-ревизионные управления просуществовали и в период перестройки, и в период образования новой России.

В 1965 г. в целях улучшения контрольной деятельности и вовлечения в нее широкого круга населения Указом Президиума Верховного Совета СССР от 09.12.1965 был принят Закон «Об органах народного контроля СССР». Этим Законом органы партийно-государственного контроля были преобразованы в органы народного контроля. Были также созданы комитеты народного контроля СССР, союзных республик, в автономных республиках, краях и областях, в сельских и поселковых Советах. На основании этого Закона в декабре 1968 г. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР было утверждено Положение об органах народного контроля в СССР[49]49
  СП СССР. 1957. № 1. Ст. 2.


[Закрыть].

Постановления органов народного контроля имели силу юридических актов, исполнение которых в необходимых случаях могло быть обеспечено с помощью государственного принуждения, что придавало этим мерам достаточную эффективность. Руководители комитетов народного контроля избирались соответствующими Советами и утверждались партийными органами, члены групп и постов народного контроля на предприятиях, в учреждениях, организациях избирались коллективами.

Государство поднимало авторитет народных контролеров, подчеркивая их значимость, принимало меры к их защите. Например, в марте 1980 г. Пленум Верховного Суда СССР принял специальное постановление о квалификации фактов преследования народных контролеров и признал их преступлениями, связанными со злоупотреблениями властью, установив, что виновные должны привлекаться к уголовной ответственности по ст. 170 УК РСФСР, предусматривающий наказание до 10 лет лишения свободы[50]50
  Рохлин В. Н. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 81.


[Закрыть].

Следует отметить, что группы и посты народного контроля создавались и действовали также в органонах прокуратуры, в судах, органах МВД РФ. Разумеется без права вмешательства в их непосредственную деятельность, в решении конкретных дел, способствуя совершенствованию работы упомянутых органов[51]51
  Рохлин В. Н. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 81.


[Закрыть].

Поднятию авторитета органов народного контроля способствовало и то, что их статус был закреплен в Конституции СССР 1977 г, а затем и в специально принятом 30.11.1979 Законе СССР «О народном контроле в СССР»[52]52
  Там же. С. 82.


[Закрыть].

Главный недостаток государственного финансового контроля 1980–1990 гг. состоял в том, что он перестал активно бороться с показухой, приписками, неэффективным управлением государственными финансами и собственностью. Экономика стала затратной и почти не переходила на передовые технологии. Неэффективное распределение государственной собственности и государственных финансов приводит к развалу экономики страны и как следствие к разрушению политической и государственной системы.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации провозгласила построение демократического общества. Начались коренные преобразования структуры государственного управления. В частности, Конституцией Российской Федерации закреплены государственная и муниципальная форма собственности, а также разделение государственной собственности на государственную собственность Российской Федерации и государственную собственность субъектов Российской Федерации (п. «д» ст. 71; п. «г» ст. 72). Однако вопросы государственного финансового контроля не нашли должного отражения в Конституции Российской Федерации.

Например, в Конституции Российской Федерации отсутствуют вопросы парламентского контроля, очень кратко и фрагментарно отражены вопросы организации контроля исполнения федерального бюджета (ст. 101–103). Практически ничего не сказано об организации государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации.

В этих условиях реальный государственный финансовый контроль осуществлял Минфин России, но это был внутриведомственный контроль исполнительной власти, ему подлежали лишь денежные средства Российской Федерации. Региональные органы исполнительной власти, которые согласно Конституции Российской Федерации получили право самостоятельно распоряжаться государственной собственностью субъектов Российской Федерации, стали создавать собственные финансовые органы управления и органы государственного финансового контроля. Но это также был контроль органов исполнительной власти. Деятельность же самой исполнительной власти в финансово-материальной сфере, особенно в условиях масштабной приватизации, оставалась абсолютно бесконтрольной.

Вместе с тем в соответствии со ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом», имела огромное значение для создания органа парламентского контроля. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 11.01.1995 был принят Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», согласно которому была создана Счетная палата РФ – единственный орган государственного финансового контроля законодательной власти.