Текст книги "Избирательное право"

Таким образом, в условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства, основанного на республиканской форме правления и разделении властей, институт выборов превращается в реальный механизм осуществления непосредственного народовластия, форму реализации политических интересов граждан, определения ими формы и содержания деятельности органов государственной власти. Вместе с тем переходное состояние российской государственности ослабляет формы обратной связи между выборными представителями народа и избирателями, зачастую выводя их из-под контроля последних.

§ 2. Референдум в Российской Федерации

Референдум в Российской Федерации представляет собой всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Проводится референдум на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан РФ при тайном голосовании.

В системе непосредственной демократии референдум занимает особое место, определяемое его характеристиками как осуществляемого в форме всенародного голосования волеизъявления граждан, проживающих на территории публично-правового образования, направленного на принятие окончательного властного решения. При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции. С точки зрения законодательной техники требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума – в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования). В отношении формулы референдума, т. е. формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования.

Правом на участие в референдуме, а также правом участвовать в выдвижении инициативы его проведения, в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума обладает гражданин РФ, достигший возраста 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ определяются федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции РФ.

На референдум может выноситься также проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации» с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации.

На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

На референдум не могут выноситься вопросы:

1) об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ;

2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, ГД ФС РФ, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов ГД ФС РФ либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

6) о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;

7) о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;

8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

9) об амнистии и о помиловании.

Законодателем оговорено, что выносимый на референдум вопрос не должен противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Он должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.

Инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит:

1) не менее чем 2 млн граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тыс. из них;[28]28
  Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, ГД ФС РФ.


[Закрыть]

2) Конституционному Собранию – в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;

3) федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации».

Референдум назначает Президент РФ. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу/вопросам референдума. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту РФ. Решение Конституционного Суда РФ подлежит незамедлительному опубликованию.

В случае если Конституционный Суд РФ признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу/вопросам референдума соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда РФ назначает референдум. Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ. При назначении референдума Президент РФ определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Голосование не может быть назначено на предпраздничный и нерабочий праздничный день, день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Глава 3
Избирательный процесс в Российской Федерации

Избирательное право и избирательный процесс тесно связаны с политической сферой функционирования государства и общества. Если избирательное право предметно регламентирует определенные аспекты общественно-государственной деятельности, касающиеся приобретения и передачи властных полномочий выборным представителям, то избирательный процесс как форма реализации субъективного политического права отражает технологию участия избирателей в осуществлении власти. В совокупности они образуют политико-правовой механизм формирования основных институтов представительной и выборной демократии.[29]29
  Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Указ. соч.


[Закрыть]

В избирательном процессе, как ни в какой другой сфере общественно-политической деятельности и отношений, существенным компонентом является доверие основного субъекта выборов – избирателей – к государственным и общественным институтам, избирательным комиссиям, обеспечивающим организацию и проведение выборов. Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и общества, определяет смысл современного избирательного процесса как политического механизма воспроизводства представительных и выборных институтов публичной власти.[30]30
  Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь Мир, 1997.


[Закрыть]

Введение и использование в научном, законотворческом, правоприменительном и международно-правовом словаре наряду с традиционным понятием «организация и проведение выборов» нового понятия «избирательный процесс», понимаемого как технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур, представляется оправданным. Понятие «избирательный процесс» является по содержанию и объему более широким и включает наряду с организационно-технологическими и информационно-финансовыми аспектами некоторые новые аспекты, отражающие современные социально-политические и социокультурные основания и условия осуществления избирательных действий и процедур. Организация и проведение выборов осуществляются в рамках избирательной кампании как основного временного фактора совершения избирательных действий и выполнения избирательных процедур, обеспечивающих реализацию и защиту конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Следует отметить, что новое в современном избирательном процессе и избирательном праве состоит не только в содержании материальных, процедурных и процессуальных норм и юридических институтов, но и в понимании политико-правовой природы избирательного процесса как способа обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права граждан РФ. Избирательный процесс в этом смысле – не только и не столько преимущественно административный технологический процесс, сколько публичный конкурентный политический процесс, в рамках которого разворачивается политическая правосубъектность граждан-избирателей и посредством их волеизъявления воспроизводится и легитимируется деятельность представительных, а также выборных институтов власти и управления.[31]31
  См.: Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Указ. соч.


[Закрыть]

Кроме того, в современных условиях понятие «избирательный процесс» существенно обогащено за счет формирования совокупности вспомогательных элементов: во-первых, активной законотворческой деятельностью, а также деятельностью Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции, направленной на гармонизацию и систематизацию федерального и регионального избирательного законодательства, унификацию юридических форм и методов осуществления избирательных действий и процедур, обеспечение и защиту конституционных избирательных прав граждан; во-вторых, разработкой, принятием и реализацией мероприятий федеральной и региональных целевых программ повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, профессионализацией деятельности избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса; в-третьих, организацией избирательного процесса на началах политической состязательности, прозрачности избирательных действий и процедур.

Конституционные принципы организации избирательного процесса как руководящие и направляющие начала организации и проведения выборов в рамках соответствующей избирательной системы нацелены, в частности, на обеспечение конституционного равноправия граждан и их права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, представительного характера законодательного органа государственной власти, в том числе при вхождении автономного округа в состав края или области, проведение выборов на основе закона, обязательность назначения и проведения выборов в установленные Конституцией и законами сроки и порядке.

Термин «избирательный процесс» не является синонимом для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства. Процессуальная (через систему судов общей юрисдикции) и процедурная (через систему избирательных комиссий) формы реализации и защиты избирательных прав граждан выражают различные (правоприменительный и правоохранительный) аспекты избирательного процесса в целом. Через процедурную форму осуществляется деятельность избирательных комиссий и выполняется основной объем избирательных действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму в собственном значении этого понятия – деятельность судов по защите избирательных прав граждан и шире – основ конституционного строя.

Избирательный процесс как политико-правовая категория и одновременно категория избирательного законодательства и практики его применения, в том числе судебной, используется в широком и узком значении, и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начала и окончания) его структурного раскрытия (развертывания) в виде последовательности стадий избирательного процесса. В широком смысле термин «избирательный процесс» поглощает содержание термина «избирательная кампания» как периода со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, в том числе суда, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов, поскольку связан с необходимостью принятия уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленные Конституцией, уставом, законом сроки и порядке решения о назначении даты выборов и его направлении для официального опубликования. В узком смысле «избирательный процесс» как формализованное явление включает установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий.[32]32
  См.: Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Указ. соч.


[Закрыть]

Понятие «избирательный процесс», включая понятие «избирательная кампания», не сводится к нему, поскольку охватывает ряд стадий, действий и процедур за формально временными рамками последней. Демократический избирательный процесс – это часть политического процесса и режима, установленного в стране, и непосредственно связан с общими условиями развития институтов демократии, образующих социально-политическую и социокультурную инфраструктуру реализации избирательных прав граждан. Кроме того, до начала конкретной избирательной кампании необходимо совершить ряд важных действий и процедур, благодаря которым избирательный процесс является не только юридической техникой организации голосования, но и институтом, обеспечивающим политическую стабильность и преемственность, демократичность и легальность власти. Потенциальные возможности, заключенные в демократическом избирательном процессе, в значительной мере определяются характером и степенью участия общественных объединений, прежде всего политических партий, в выборах. Предварительным этапом, открывающим возможность их включения в избирательный процесс, является регистрация партий в соответствующем государственном органе. При этом признание за соответствующими общественными организациями их политической правосубъектности (права на участие в осуществлении государственной власти) является исходной предпосылкой становления плюралистической конкурентной представительной демократии. Юридическая квалификация общественных организаций в качестве политических партий может быть основана на принципе формальных и минимальных ограничений или принципе реальных и максимальных ограничений. Оба варианта призваны сыграть роль политико-правового фильтра в определении правомочности участия в избирательном процессе тех общественных объединений, для которых политическая деятельность не является ведущим элементом их правосубъектности.

Другой значимой предварительной процедурой является регистрация избирателей. Точность и полнота списка избирателей имеют основополагающее значение для любого вида избирательной системы. Доверие к избирательному процессу во многом зависит от этого и может быть подорвано, если в ходе избирательной кампании обнаружится недостоверность (в количественном и качественном отношении) сведений о гражданах, обладающих избирательным правом.

Стадии избирательного процесса

Избирательный процесс в Российской Федерации включает установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Стадии избирательного процесса – это этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица. Только совокупность юридически необходимых и достаточных процедур и действий, стадий как элементов избирательного процесса может обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов.

Основными стадиями избирательного процесса являются:

назначение выборов (принятие уполномоченным на то государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом решения о назначении даты выборов, в том числе в порядке ротации части депутатского корпуса);

образование избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей;

выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация;

предвыборная агитация;

голосование и определение итогов голосования, результатов выборов и их опубликование.

При этом факультативными стадиями являются: в предусмотренных законом случаях повторное голосование, повторные выборы, выборы депутатов вместо выбывших, новые выборы.

Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию выполнения разнообразных избирательных действий и процедур, которые обеспечивают легитимный характер выборов и избрания соответствующих выборных лиц. Ряд элементов организации избирательного процесса носит обслуживающий, вспомогательный (технологический) характер. Так, проведение выборов невозможно без своевременного их финансирования. В этих условиях основные технологические элементы организации избирательного процесса в том или ином объеме своих функциональных характеристик обслуживают соответствующие стадии избирательного процесса.

Время избирательных действий (сроки выполнения избирательных процедур в рамках стадий избирательного процесса, избирательной кампании) – это одновременно политическое и юридическое время. Время является неотъемлемым элементом организации выборов и в структуре избирательного процесса имеет самостоятельное технологическое и юридическое значение. С ним связано возникновение, изменение или прекращение соответствующих избирательных правоотношений; оно выступает в качестве юридического факта и предмета правового регулирования, рассматривается в качестве политического ресурса избирательной кампании, ненадлежащее или неэффективное использование которого существенно ограничивает потенциальные возможности конкретных участников избирательного процесса. Избирательными комиссиями с учетом уровня и вида выборов составляется и утверждается основанный на соответствующем законе о выборах календарный план мероприятий по подготовке и проведению выборов. Избирательный календарь фактически и юридически регламентирует сроки осуществления отдельных избирательных действий и процедур на той или иной стадии избирательного процесса.[33]33
  См.: Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Указ. соч.


[Закрыть]

Избирательное законодательство, по существу, представляет собой каталог юридически определенных избирательных действий и процедур, гарантий и условий их осуществления, которые с учетом соблюдения сроков их выполнения обеспечивают в совокупности переход от одной стадии избирательного процесса к последующей, вплоть до опубликования официальных результатов выборов в средствах массовой информации. Юридический режим выполнения избирательных процедур и действий выражается в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются участники избирательного процесса на той или иной его стадии, и соблюдении предусмотренных законом сроков их осуществления. Выполненные с нарушением требований закона избирательные действия и процедуры (как по их юридическому содержанию, так и нормативному времени) являются незаконными (юридически ничтожными), не имеют юридической силы и, следовательно, не порождают позитивных юридических последствий.[34]34
  См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Ред. А.В. Иванченко. М.: Норма, 1999.


[Закрыть]

Юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов. Процедурой назначения выборов открывается полный цикл избирательных действий и основанных на них избирательных правоотношений. Действующим избирательным законодательством в целях соблюдения общих политико-правовых принципов обязательности и периодичности выборов, непрерывности и легитимности деятельности выборных институтов предусматриваются два юридических режима назначения даты выборов: основной и дополнительный. Рассмотрим основные стадии избирательного процесса более конкретно.