Текст книги "Участие государства в гражданско-правовых отношениях"

Нечто похожее можно сказать и о правовом положении органов государственной власти (Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судов РФ), действующих в рамках п. 1 ст. 125 ГК, согласно которому «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». По существу, в ситуации, излагаемой этим пунктом, имеется постоянное поручение соответствующего публичного образования соответствующему органу государственной власти приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности от имени этого публичного образования. И выполняя свои функции в рамках предоставленной законом компетенции, действуя от имени публичного образования на основе своего правового статуса, орган государственной власти участвует в гражданско-правовых отношениях, ибо сам законодатель предоставил ему такую правовую возможность.

Так, например, согласно ст. 2 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г.,[64]64
  СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.


[Закрыть] от имени Российской Федерации или ее субъекта права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти ее субъектов в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Вывод о том, что органы публично-правового образования могут быть субъектами гражданского права, участниками гражданско-правовых отношений, подтверждается и наличием в п. 4 ст. 66 ГК исключения. В этом пункте говорится о том, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Другими словами, если будет разрешено законом, то указанные органы могут быть учредителями вышеназванных организаций, т. е. участниками гражданско-правовых отношений, несмотря на то, что п. 1 ст. 2 ГК участниками регулируемых гражданским законодательством отношений признаются лишь граждане, юридические лица, а также Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования (ст. 124 ГК). Так, согласно ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (в ред. Закона от 3 ноября 2004 г.),[65]65
  СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть] Правительство РФ вправе учреждать организации. Разъяснение Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, данное ими в постановлении № 6/8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[66]66
  Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9.


[Закрыть] относительно того, что «в случаях, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного и зарегистрированного до 8 декабря 1994 г., в соответствии с ранее действовавшим законодательством выступил государственный орган или орган местного самоуправления, после введения в действие Кодекса его учредителем (участником) признаются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование», нисколько, на наш взгляд, не нарушает действие вышеназванного в п. 4 ст. 66 ГК исключения.

В соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 4). Иными словами, современный законодатель идет по пути активного снятия ограничений, предусматриваемых п. 4 ст. 66 ГК, в сторону энергичного расширения хозяйственной (имущественной) правосубъектности органов публично-правовых образований, предоставляя им тем самым права участника гражданско-правовых отношений.

Ссылаясь на исключение, изложенное в п. 4 ст. 66, на п. 3 ст. 125 ГК, а также на то обстоятельство, что большая часть государственных (муниципальных) органов является юридическими лицами, можно с определенной долей уверенности утверждать, что такие государственные (муниципальные) органы не могут не рассматриваться участниками гражданско-правовых отношений в рамках ст. 125 ГК.

Н. Щербакова совершенно справедливо отмечает, что ограничение, изложенное в п. 4 ст. 66 ГК, направлено лишь на предметное раскрытие смысла ст. 124–125 ГК и распространяется только на случаи самостоятельного волеизъявления государственных органов и органов местного самоуправления при учреждении указанных в этом пункте юридических лиц. Участие же Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в создании хозяйственных товариществ и обществ не запрещено.[67]67
  См.: Щербакова Н. Учреждение хозяйственных обществ с участием публично-правовых образований // Хозяйство и право. 2002. № 6. С. 92.


[Закрыть] Если дальше продолжить ее мысль, то оказывается, что государственные органы и органы местного самоуправления могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками коммандитных товариществ от имени публично-правовых образований, реализующих свои правомочия собственника государственного (муниципального) имущества. Такие органы наверняка будут участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, если таковые обладают статусом юридического лица или действуют по доверенности (специальному поручению) государства (муниципалитета). Согласно ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями)[68]68
  СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923.


[Закрыть] открытые акционерные общества (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий) могут создаваться Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями в случаях, предусмотренных законами.

Многие ученые-цивилисты полагают, что высшие органы государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и некоторые другие) не являются юридическими лицами, но создают для материального обеспечения своей деятельности самостоятельные юридические лица – управления, отделы, выступающие в виде учреждений или унитарных предприятий.

О. Усков считает, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, любые другие государственные органы и органы местного самоуправления точно так же, как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью, а лишь осуществляют своими действиями права, принадлежащие самому публично-правовому образованию».[69]69
  Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 35–36.


[Закрыть] А. Головизнин замечает, что органы государственной власти (местного самоуправления) никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого слова, в силу того, что виды субъектов гражданского права исчерпывающим образом определены в ст. 2 ГК, а перечень и признаки юридических лиц даны в ст. 48—123 ГК. Кроме того, ученый подчеркивает, что «правовая природа учреждения как вида юридического лица, которое может создаваться для осуществления управленческих функций (в том числе и государством), властными полномочиями не обладает и отлична от правовой природы органа государственной власти».[70]70
  См.:Головизнин А. Некоторые вопросы участивгражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 64.


[Закрыть] М. В. Жабреев также полагает, что «органы публичного образования не являются субъектами гражданско-правовых отношений и всегда действуют от имени публичного образования, поэтому у них нет и быть не может каких-либо особых организационных форм и вещных прав».[71]71
  Жабреев М. В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. М., 2001. С. 214.


[Закрыть] Он также утверждает, что органы публичных образований не могут иметь статус юридического лица – учреждения, так как государственное учреждение согласно гражданскому законодательству не обладает властными полномочиями в отношении третьих лиц, а указание в п. 1 ст. 120 ГК на возможность осуществления учреждением управленческих функций говорит лишь о возможности учреждения управлять объектами, а не субъектами права. Кроме того, действовать на основе такого вещного права, как оперативное управление, могут только казенные предприятия и учреждения, предусмотренные ст. 120 ГК.[72]72
  Жабреев М. В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. М., 2001. С. 216–218.


[Закрыть]

Как уже отмечалось, с позиции многих исследователей теории государства и права орган государства выступает в процессе реализации имущественных прав в качестве юридического лица.[73]73
  См., например: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. Учебник. М., 2004. С. 91.


[Закрыть]

Н. В. Козлова справедливо полагает, что органы государственной власти, местного самоуправления как таковые могут иметь или не иметь статус юридического лица.[74]74
  См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. Учебное пособие. М., 2003. С. 282.


[Закрыть] Еще М. И. Брагинский, исследуя участие Советского государства в гражданских правоотношениях, писал, что государственные образования осуществляют гражданско-правовую деятельность (складывающуюся из определенных действий, направленных на возникновение, изменение и прекращение гражданских правоотношений, реализацию гражданских прав и исполнение гражданских обязанностей) через сеть своих организаций, которыми могут выступать организации, обладающие и не обладающие правами юридического лица.[75]75
  См.: Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 173.


[Закрыть] Л. А. Грось замечает, что «для ведения дел не имеет значения, является ли уполномоченный орган юридическим лицом, важно лишь то, чтобы этот орган был вправе действовать от имени публичного образования в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1, 2 ст. 125)[76]76
  Грось Л. А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях – правовых и процессуальных // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 29.


[Закрыть]. А. А. Иванов обоснованно отмечает, что в настоящее время практически все государственные органы, участвующие в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами, и главное при этом не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа.[77]77
  См.: Гражданское право. Учебник. Ч.1.3-е изд./Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 185.


[Закрыть]

С. Н. Братусь в свое время писал, что причиной функционирования государственных органов в виде юридических лиц является то, что «хотя государство как целое и является хозяйствующим субъектом, процесс производства и распределения общественного продукта проходит через известные ступени, опосредован деятельностью государственных органов».[78]78
  Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 111–112.


[Закрыть] Правда, под словосочетанием «государственные органы» ученый имел в виду бюджетные учреждения и государственные (хозрасчетные) предприятия, обоснованно и пророчески считая при этом, что признание государственных предприятий юридическими лицами является «важнейшим условием и формой правовой устойчивости хозяйственного расчета», а учреждениям предоставлена известная мера самостоятельности в имущественных отношениях.[79]79
  Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 124.


[Закрыть]

А. Головизнин подчеркивает, что наделение государственных (муниципальных) органов правами юридических лиц связано с проводимой государством политикой по организации системы органов государственной (в большей части исполнительной) власти, с децентрализацией, ослаблением контроля за их деятельностью (включая расходование бюджетных средств), с самостоятельной организацией деятельности территориальных образований (комитетов, служб и т. д.).[80]80
  См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 63.


[Закрыть]

В административно-правовой и цивилистической науке считается, что министерства, государственные комитеты, инспекции, агентства, администрации и некоторые органы исполнительной власти, ряд судебных органов являются юридическими лицами.[81]81
  Подробнее см.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. Учебное пособие. М., 2003. С. 282; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 132.


[Закрыть]

Такое мнение подтверждается действующим в настоящее время административным законодательством. Так, например, если проанализировать положения о министерствах, как федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих функции в различных отраслях нашего народного хозяйства, утвержденные соответствующими постановлениями Правительства РФ, то все федеральные министерства признаны юридическими лицами, правда, без указания конкретной организационно-правовой формы юридического лица.[82]82
  См., например: п. 8 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации от 1 декабря 2004 г.; п. 12 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» от 28 июня 2004 г.; п.12 Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации от 27 августа 2004 г.; п. 12 Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации от 10 сентября 2004 г.


[Закрыть]

Отдельные юристы считают, что многие органы публичного образования, в том числе и министерства, являются юридическими лицами в организационно-правовой форме государственных учреждений (ст. 120, 124–125, 296, 298 ГК)[83]83
  См., например: Грось Л. А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях – правовых и процессуальных // Журнал российского права. 1999. № 3. С. 30; Матанцев И. В. Гражданско-правовые аспекты управления местной (муниципальной) казной // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Публичное и частное право: проблема развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики», 23–24 апреля 1998 г. Екатеринбург, 1999. С. 190; Кашковский О. Виды предпринимательской деятельности некоммерческих организацийи ее ограничения // ЭЖ-Юрист. 2000. № 20. С. 2; Комягин Д. Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета // ЭЖ-Юрист. 2000. № 10. С. 8; Гражданское право. Учебник для вузов. Ч.1 / Под ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М., 1998. С. 141.


[Закрыть].

Наделение государственных органов, включая органы исполнительной власти, признаками юридического лица является, на наш взгляд, положительным моментом, позволяющим другим участникам имущественного оборота рассчитывать на наличие у государственных органов – юридических лиц обособленного имущества и самостоятельной, вплоть до применения субсидиарной ответственности государства (муниципалитета), гражданско-правовой ответственности в установленном законом порядке. Указание на министерство как на юридическое лицо свидетельствует о том, что последнее наделяется на основе ограниченного вещного права имуществом (бюджетными средствами), необходимыми для участия в гражданско-правовых отношениях как от имени государства, так и от своего имени (в целях создания в последнем случае материальных условий для своей жизнедеятельности (для приобретения мебели, оргтехники, оплаты услуг за отопление, освещение, водоснабжение и пр.). Наделение федеральных органов исполнительной власти на нормативно-правовой основе признаками юридического лица подчеркивает способность этого федерального органа (помимо исполнения своих публичных функций, не связанных с имущественными отношениями) вступать в гражданско-правовые отношения с позиций обычного юридического лица, но с учетом особенностей публично-правового положения этого государственного органа и его компетенции, с целью осуществления своих властных функций, связанных с имущественными отношениями, требующих гражданско-правового участия на паритетных (равных) условиях.

К примеру, в разделе «Полномочия» Положения о Министерстве финансов РФ говорится, что указанное Министерство заключает от имени Российской Федерации договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоры обеспечения регрессных требований гаранта, управляет в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации, выполняет функции эмитента государственных ценных бумаг, обеспечивает предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита бюджетных средств, управляет средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации, проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства, а также проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд, вправе управлять государственным имуществом в случаях, предусмотренных Указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. В обсуждаемом Положении подчеркнуто, что министр управляет имуществом, закрепленным за Министерством на праве оперативного управления (п. 7 раздела «Полномочия»).

Правовой статус федерального органа исполнительной власти как юридического лица не является излишним (а наоборот, особенно необходимым) при осуществлении этим органом имущественных прав Российской Федерации от имени Федерации по специальному поручению в рамках п. 3 ст. 125 ГК. По нашему мнению, названный пункт предполагается законодателем для случаев непосредственного участия государства (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) в гражданском обороте с помощью уполномоченных на то органов (юридических, физических лиц), когда публично-правовое образование (в силу федерального закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативного акта субъекта РФ или муниципального образования) прибегает к помощи того или иного государственного (муниципального) органа, юридического лица или граждан. Как совершенно справедливо замечает А. А. Иванов, в этом случае мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК, причем от этого вида представительства следует отличать представительство интересов государства в классическом смысле, предполагающее выдачу доверенности, например, в случае ведения дел от имени Правительства РФ в судах.[84]84
  См.: Гражданское право. Учебник. Ч.1.3-е изд./Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 185.


[Закрыть] Участие поверенного (государственного (муниципального) органа) в качестве юридического лица по поручению публично-правового образования также способствует упрочению имущественного оборота в стране, конкретизирует правовой статус поверенного лица как исполнителя воли публично-правового образования по вопросам гражданско-правовых отношений, включая вопросы ответственности, возмещения расходов, связанных с исполнением поручения в силу закона.

Придание публично-правовым образованиям признаков юридического лица при их участии в гражданско-правовых отношениях еще раз подтверждает точку зрения ученых, отстаивающих позицию взаимного проникновения, взаимодействия норм публичного и частного права. В исследуемой ситуации нормы частного (гражданского) права, определяющие участие юридических лиц, проникают в отношения с участием публичных субъектов конституционного, административного, муниципального права с целью цивилизованного участия последних в имущественном обороте. Использование таким образом достижений гражданского права в отношении публично-правовых образований свидетельствует о стремлении законодателя упрочить существующий правопорядок на пути к правовому государству, о все большем возвышении человеческой личности, участвующей в имущественных отношениях на равных условиях с государством, об усилении защиты ее законных права и интересов, на что пророчески указывал и о чем мечтал великий российский цивилист И. А. Покровский.[85]85
  См.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права (Классика российской цивилистики). М., 1998. С. 106, 120, 223.


[Закрыть]

Если проанализировать п. 3 ст. 125 ГК, то можно сделать однозначный вывод о том, что публично-правовое образование может поручить приобретать и осуществлять имущественные (неимущественные) права публичного образования в сфере гражданско-правовых отношений не только своим органам, но и иным субъектам, в том числе иным юридическим лицам, а также гражданам. Получается, что законодатель сознательно допускает существование государственных органов на правах юридического лица и государственных органов, не имеющих такого статуса.

Помимо федеральных министерств Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. Указа от 20 мая 2004 г. № 649) появились (вместо ведомств и комитетов) такие федеральные органы исполнительной власти, как федеральные службы и федеральные агентства. Федеральные службы призваны осуществлять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Такого рода органы федеральной исполнительной власти не вправе заниматься управлением государственным имуществом и оказанием платных услуг (п. 4 Указа). Таким образом, анализ правового положения (полномочий) федеральных агентств показывает, что в компетенцию последних не входит участие от имени государства в гражданско-правовых отношениях, а следовательно, и нет необходимости в признании их юридическими лицами. Однако п. 7 названного Указа Президента РФ уточняет, что «ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления». Получается, что в целях управления имуществом, закрепленным за федеральным органом исполнительной власти на праве оперативного управления для решения, например, собственных имущественных потребностей (приобретение мебели, оргтехники, оплата за энерговодоснабжение и т. п.), федеральные службы (агентства) «обречены» быть юридическими лицами в виде государственных учреждений.

Федеральные агентства предназначены для осуществления в установленной сфере деятельности функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительной функции, за исключением функций по контролю и надзору.

При этом следует заметить, что под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, включая имущество федеральных государственных унитарных и казенных предприятий, государственных учреждений, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Оказание государственных услуг означает предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.[86]86
  См. п. 2 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (в ред. Указа от 20 мая 2004 г. № 649).


[Закрыть]

Исходя из перечисленных вопросов компетенции федеральных агентств, можно также сделать вывод о функционировании этих агентств на правах юридического лица – государственного учреждения.

Так, во исполнение комментируемого Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 Правительство РФ наделило Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом функциями по управлению федеральным имуществом (в том числе в области земельных отношений), правоприменительными функциями в сфере имущественных отношений и функциями по оказанию государственных услуг.[87]87
  См. постановление Правительства РФ «Вопросы Федерального агентствапо управлению федеральным имуществом» от 8 апреля 2004 г. № 200, а также Положение «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом», утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691.


[Закрыть] По существу, вышеназванному агентству переданы многие функции (полномочия) бывшего Министерства государственного имущества РФ. К компетенции Агентства по управлению федеральным имуществом относятся, в частности, такие вопросы, как: осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) хозяйственных обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, не используемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества; разграничение государственной и муниципальной собственности, включая собственность на землю; осуществление полномочий собственника имущества должника – федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства; защита интересов и иных прав и законных интересов России при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории России и за рубежом.

На федеральные агентства по атомной энергии, по здравоохранению и социальному развитию, по культуре и кинематографии, по науке, по недропользованию, по образованию, по промышленности, по печати и массовым коммуникациям, по рыболовству, по сельскому хозяйству и др. были возложены функции по управлению имуществом некоторых упраздненных министерств РФ (п. 13 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649). Иными словами, появившиеся федеральные агентства стали выполнять отдельные функции прежних министерств, в частности, функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг, вследствие чего они выступают в роли юридических лиц.

Так, например, постановлением Правительства РФ «Вопросы Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» от 8 апреля 2004 г. № 196 на одноименное Агентство возложены обязанности по осуществлению полномочий собственника в отношении имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, включая имущество, переданное федеральным государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям, подведомственным Агентству (п. 3).

В своих предложениях к типовым схемам положений о Федеральном агентстве и Федеральной службе ведущие ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ обосновали правило о том, что эти виды федеральных органов исполнительной власти являются юридическими лицами.[88]88
  См.: Журнал российского права. 2004. № 10. С. 141, 149.


[Закрыть]

Если проанализировать все действующие в настоящее время правительственные положения о конкретных федеральных службах и агентствах, то можно сделать однозначный вывод о том, что все указанные виды федеральных органов исполнительной власти признаны в положениях о них юридическими лицами.[89]89
  См., например: Положение «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» от 27 ноября 2004 г.; Положение «О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» от 16 июня 2004 г.; Положение «О Федеральной службе по труду и занятости» от 30 июня 2004 г.


[Закрыть] Иными словами, законодатель набирает темпы в нормативно-правовом признании федеральных органов исполнительной власти юридическими лицами с приданием этим органам действительного статуса юридических лиц для участия в гражданско-правовых отношениях.

Вопрос о правовом статусе Центрального банка России (в дальнейшем – Банк России) остается по-прежнему дискуссионным. Одни исследователи определяют его как унитарное предприятие,[90]90
  См.: Ефимова Л. Г. Особенности правового положения Центрального банка РФ // Правовое регулирование банковской деятельности. М., 1997. С. 20–74.


[Закрыть] другие – как учреждение,[91]91
  См.: Гейвандов А. Я. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функция, полномочия. М., 1997. С. 17–26.


[Закрыть] третьи – как федеральный орган исполнительной власти,[92]92
  См.: Павлодский Е. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. № 6.


[Закрыть] четвертые – как государственный орган, не включенный в систему исполнительной власти,[93]93
  Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. К вопросу о статусе Банка России. Деньги и кредит. 1998. № 9.


[Закрыть] пятые – как государственную корпорацию,[94]94
  См.: Минин В. С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка РФ // Деньги и кредит. 1999. № 11; Игнатьева С. К вопросу о правовом статусе Банка России // Хозяйство и право. 2004. № 7.


[Закрыть] шестые – как федеральную экономическую службу.[95]95
  См.: Рассказова Н. Ю. Источники гражданско-правового регулирования банковской деятельности // Кодекс-инфо. 2000. № 11.


[Закрыть]

Согласно ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями)[96]96
  СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.


[Закрыть] Центральный банк России является юридическим лицом. Как видно из содержания закона о Банке России, в компетенцию этого Банка входят публично-правовые и гражданско-правовые полномочия. К первым относятся, в частности: издание нормативных правовых актов, валютное регулирование и валютный контроль, регулирование и лицензирование банковской деятельности, банковский надзор. В ст. 4 Закона указано, что Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, правила проведения банковских операций, принимает решения о государственной регистрации кредитных организаций, выдает им лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие, отзывает их, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, регистрирует эмиссию ценных бумаг, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, юридическими и физическими лицами, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы страны. Взаимоотношения между Банком России и коммерческими банками при реализации этих полномочий строятся на основе власти и подчинения. Как отражено в ст. 7 Закона о Банке России, последний издает по вопросам своей компетенции нормативные акты в виде указаний, положений и инструкций, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Иными словами, при реализации первого рода полномочий Банк России можно рассматривать как обычный федеральный орган исполнительной власти, наделенной специальной компетенцией в сфере правового регулирования банковской деятельности.

Вместе с тем Банк России непосредственно занимается экономической (банковско-финансовой) деятельностью и с этой точки зрения может быть субъектом гражданского права, например в виде государственной (публичной) корпорации.[97]97
  См., например: Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основыипути совершенствования. М.,2001.С.227.


[Закрыть] Так, в соответствии со ст. 4 Закона о Банке России последний монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, является кредитором для кредитных организаций, осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней, управление золотовалютными резервами Банка России, осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения банковских функций, осуществляет выплаты по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц.

Юридическим лицом в виде государственной корпорации являлось до последнего времени[98]98
  До отмены Федерального закона «О реструктуризации кредитных отношений» от 8 июля 1999 г.


[Закрыть] Агентство по реструктуризации кредитных организаций (в дальнейшем – Агентство), созданное на основе Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» от 8 июля 1999 г. вследствие преобразования ОАО небанковской кредитной организации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций»[99]99
  СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.


[Закрыть] в Агентство. Агентство органически сочетало в себе управленческие (государственные) и хозяйственные функции, направленные на реструктуризацию управляемых этим Агентством кредитных организаций, т. е. на принятие к последним мер с целью преодоления их финансовой неустойчивости, восстановления платежеспособности, осуществления процедур ликвидации кредитных организаций в установленном законом порядке. Так, согласно ст. 29 вышеназванного Закона, Агентство наделялось следующими публичными (властными) функциями: 1) принятие под свое управление кредитных организаций; 2) участие в формировании органов управления таких кредитных организаций; 3) осуществление мероприятий по реструктуризации таких организаций; 4) создание организаций, необходимых для осуществления задач и функций агентства; 5) взаимодействие с Правительством РФ и Банком России по осуществлению реструктуризационных мероприятий. Агентство было вправе принять решение о переходе кредитной организации под управление Агентства, о ее реорганизации, об уменьшении уставного капитала такой кредитной организации (ст. 10, 14 Закона).

По мнению Н. Г. Маркаловой, несмотря на указанные в Законе публичные цели деятельности Агентства, последнее не является органом публичной власти, так как для принятия мер антикризисного характера агентство должно быть полноправным участником имущественного оборота, субъектом частного права.[100]100
  Подробнее см.: Маркалова Н. Г. Публичные аспекты деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций в рамках полномочий, определенных законом // Вестник ВАС РФ. 2001. № 9. С. 94.


[Закрыть] Представляется, что такое мнение, вернее, такое обоснование своего мнения, не совсем справедливо, так как орган публичной власти, может, как мы убедились благодаря ст. 125 ГК, выполнять хозяйственные (гражданско-правовые) функции и для этого не обязательно быть «чистым» государственным органом или только хозяйственным субъектом частного права. Гражданский кодекс позволяет в отдельных случаях (ст. 125) совмещать в одном органе публичные (государственные) и хозяйственные функции. Изложенные выше функции (полномочия) Агентства являются, по существу, государственными, исполнительными функциями, наделенными государством в силу закона для выполнения определенных публичных (властных) действий.