Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (постатейный)"

Глава I
Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе применяются следующие понятия:

ВИЧ-инфекция – хроническое заболевание, вызываемое вирусом иммунодефицита человека;

ВИЧ-инфицированные – лица, зараженные вирусом иммунодефицита человека.

Комментируемая статья определяет основные необходимые понятия, используемые для целей применения настоящего Закона. Определения, предлагаемые Законом, раскрывают понятийный аппарат и способствуют более четкому восприятию смысла и содержания норм Закона.

1. ВИЧ-инфекция определяется как вирус иммунодефицита человека. ВИЧ-инфекция – длительно текущая инфекционная болезнь, развивающаяся в результате инфицирования вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ). Важной особенностью ВИЧ является способность поражать и вызывать гибель некоторых клеток иммунной системы, в результате чего развивается и медленно прогрессирует иммунодефицитное состояние (откуда и название заболевания). Для уяснения содержания ВИЧ, которое стало в один ряд с инфекционными заболеваниями, следует определиться с понятием инфекции.

Инфекция – от латинских слов: infectio – загрязнение, заражение и inficio – загрязняю – представляет собой широкое общебиологическое понятие, характеризующее проникновение патогенного возбудителя (вирус, бактерия и др.) в другой более высокоорганизованный растительный или животный организм и последующее их антагонистическое взаимоотношение. Возникновение болезни сопровождается инфекционным процессом. Инфекционный процесс – это ограниченное во времени сложное взаимодействие биологических систем микро– (возбудитель) и макроорганизма, протекающее в определенных условиях внешней среды, проявляющееся на субмолекулярном, субклеточном, клеточном, тканевом, органном и организменном уровнях и закономерно заканчивающееся либо гибелью макроорганизма, либо его полным освобождением от возбудителя.

Болезнь, вызываемая вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ), является хронической вирусной инфекцией, возбудитель которой передается от человека к человеку половым путем, при парентеральном введении инфицированных материалов (переливаний инфицированной крови и пересадке донорских органов и тканей, использовании загрязненного инструментария при медицинских и немедицинских манипуляциях, внутривенном введении наркотических средств), вертикальным путем от матери к плоду во время беременности и родов, к ребенку при грудном вскармливании. Восприимчивость к ВИЧ-инфекции всеобщая.

ВИЧ относится к числу заболеваний, поэтому его течение имеет определенные стадии. Развитие ВИЧ-инфекции определяется общими этапами развития заболевания:

1) инкубационный период (от момента заражения до начала заболевания);

2) начальный период характеризуется большим количеством разнообразных признаков, которые в совокупности составляют клинический или клинико-лабораторный симптомокомплекс, позволяющий установить предварительный или окончательный диагноз болезни;

3) период разгара характеризуется типичными для данной болезни симптомами, достигающими своей максимальной выраженности и определяющими все ее своеобразие;

4) периоду выздоровления свойственны угасание клинических проявлений болезни и постепенное восстановление нарушенных функций организма. В этом периоде при некоторых инфекционных заболеваниях возможны рецидивы (возврат болезни).

Следует учесть, что многие инфекционные заболевания представляют большую эпидемическую опасность и характеризуются высокой летальностью.

1981 г. ознаменовался описанием синдрома приобретенного острого иммунодефицита – СПИД, чумы XX в. Под термином СПИД (синдром приобретенного иммунодефицита) подразумеваются некоторые тяжелые оппортунистические заболевания (инфекционной, паразитарной или онкологической природы), развивающиеся у больных ВИЧ-инфекцией.

Приказ Минздравсоцразвития России от 17 марта 2006 г. № 166[13]13
  Официально не опубликовано.


[Закрыть] содержит перечень состояний, свидетельствующих о развитии у пациента синдрома приобретенного иммунодефицита. К ним отнесены:

Бактериальные инфекции (множественные или возвратные) у ребенка в возрасте до 13 лет.

2. Кандидоз пищевода.

3. Кандидоз трахеи, бронхов или легких.

4. Рак шейки матки (инвазивный).

5. Кокцидиомикоз (диссеминированный или внелегочный).

6. Внелегочный криптококкоз.

7. Криптоспоридиоз кишечника с диареей > 1 месяца.

8. Цитомегаловирусная инфекция (с поражением других органов, кроме печени, селезенки, лимфатических узлов) у пациента в возрасте старше одного месяца.

9. Цитомегаловирусный ретинит с потерей зрения.

10. Энцефалопатия, обусловленная действием ВИЧ.

11. Инфекция, обусловленная вирусом простого герпеса: хронические язвы, сохраняющиеся более 1 мес., или бронхит, пневмония, эзофагит у пациента в возрасте старше одного месяца.

12. Гистоплазмоз диссеминированный или внелегочный.

13. Изоспороз кишечника (с диареей длительностью более 1 мес.).

14. Саркома Капоши.

15. Интерстициальная лимфоидная пневмония у ребенка в возрасте до 13 лет.

16. Лимфома Беркитта.

17. Иммунобластная лимфома.

18. Лимфома мозга первичная.

19. Микобактериозы, вызванные M.kansasii, M. avium-intracellulare, диссеминированные или внелегочные.

20. Туберкулез легких у взрослого или подростка старше 13 лет.

21. Туберкулез внелегочный.

22. Другие недифференцированные диссеминированные или внелегочные микобактериозы.

23. Пневмоцистная пневмония.

24. Пневмонии возвратные (две и более в течение 12 месяцев).

25. Прогрессирующая многоочаговая лейкоэнцефалопатия.

26. Сальмонеллезные (нетифоидные) септицемии возвратные.

27. Токсоплазмоз мозга у пациента в возрасте старше 1 месяца.

28. Синдром истощения, обусловленный ВИЧ.

При разделении течения ВИЧ на стадии была установлена длительная бессимптомная или малосимптомная стадия болезни, наиболее опасная в эпидемиологическом плане, в связи с чем был введен впервые в мире и в России термин – ВИЧ-инфекция. Латентность заболевания, проявляющаяся в длительном периоде развития, характеризует его как хроническое. Поэтому выявление закономерности развития болезни послужило основанием для внесения Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ[14]14
  СЗ РФ. – 2007. – № 43. – Ст. 5084.


[Закрыть] изменений в понятие ВИЧ-инфекции, признав его хроническим заболеванием.

ВИЧ-инфекция является единственным неизлечимым инфекционным заболеванием с неизбежным смертельным исходом, распространение которого приняло пандемический характер. Общее число людей, живших с ВИЧ в станах мира на конец 2006 г., составило 39,5 млн человек, по данным ЮНЭЙДС.[15]15
  ЮНЭЙДС. Развитие эпидемии СПИДа: декабрь 2006. UNAIDS/06.29R, AIDS epidemic update: December. – 2006; ЮНАЙДС – Объединенная программа ООН по ВИЧ / СПИДу.


[Закрыть]

В настоящее время не существует методов лечения, позволяющих полностью излечить больного ВИЧ-инфекцией. Однако имеется возможность остановить размножение вируса в организме и тем самым не только остановить прогрессирование заболевания, но и добиться восстановления иммунной системы, улучшения качества жизни у большинства больных с уже выраженной клинической картиной и восстановления трудоспособности.

Достоверные случаи излечения от ВИЧ-инфекции в мире не зарегистрированы, вместе с тем современные методы лечения позволяют существенно продлить жизнь пациента и улучшить качество жизни. До настоящего времени не разработаны ни профилактическая, ни лечебная вакцины, доказавшие свою эффективность.

2. Пункт 2 комментируемой статьи дает определение понятию ВИЧ– инфицированных. Это лица, зараженные вирусом иммунодефицита человека. Во-первых, зараженными могут быть физические лица – это граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.

ВИЧ-инфицированный (человек) – это человек, зараженный ВИЧ, независимо от стадии ВИЧ-инфекции. При этом существуют определенные типы людей, определяющие отношение к инфекции:

1) человек – ВИЧ-позитивный (предпочтительной формой является ВИЧ «позитивный» человек). Это человек, имеющий «положительную» реакцию на ВИЧ, в крови которого обнаруживаются антитела к ВИЧ или другие маркеры ВИЧ-инфекции;

2) человек – ВИЧ-серопозитивный (человек, у которого обнаружены антитела к ВИЧ);

3) человек – позитивный к ВИЧ;

4) человек – зараженный ВИЧ;

5) человек – носитель ВИЧ;

6) человек – живущий с ВИЧ (нейтральная, предпочтительная форма).

Можно выделить механизмы и пути передачи инфекции (заражения):

1) фекально-оральный – механизм проникновения возбудителя из кишечника больного (через грязную почву, немытые руки, воду и продукты питания) через рот в организм другого человека;

2) парентеральный – механизм передачи инфекции, когда она внедряется в организм, минуя желудочно-кишечный тракт, т. е. через кровь (в том числе при многоразовом использовании шприца);

3) аэрогенный – передача возбудителя может осуществляться путем вдыхания возбудителя;

4) контактный – передача возбудителя осуществляется при попадании возбудителя на кожу или слизистые (как правило, с микротравмами).

Наибольший риск заражения ВИЧ возникает при контактах поврежденных кожных покровов с инфицированной ВИЧ кровью. При переливании инфицированной ВИЧ крови, компонентов крови и пересадке органов и тканей существует практически 100%-ная вероятность заражения ВИЧ. Передача ВИЧ-инфекции при донорстве в мире зарегистрирована при переливании крови и ее компонентов, при трансплантации органов, использовании донорской спермы и грудного молока.

Другой вариант передачи ВИЧ-инфекции искусственным путем – заражение при употреблении наркотиков нестерильным инструментарием – высоко распространен в мире, данные о вероятности заражения ВИЧ таким образом серьезно отличаются – от менее 1 до 70%. Это связано с наличием различных рискованных в плане заражения ВИЧ практик употребления наркотиков, например использования общих игл, шприцев или емкостей для употребления наркотиков.

Статья 2. Законодательство Российской Федерации о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции

1. Законодательство Российской Федерации о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут снижать гарантии, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

3. Если международными договорами Российской Федерации установлены иные, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, правила, то применяются правила международных договоров.

1. Источником развития законодательства в сфере предупреждения заболеваний, вызываемых вирусом иммунодефицита человека, является Конституция РФ 1993 г.[16]16
  Российская газета. – 2009. – № 7. – 21 января.


[Закрыть], которая провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Эта общая установка находит свое проявление и в других нормах Конституции, касающихся отдельных прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, что достойная жизнь и развитие человека неразрывно связаны с рядом естественных благ, одним из которых является здоровье. Без обеспечения права граждан на здоровье не могут быть реализованы многие другие права и свободы (например, право на труд и т. п.). Право на здоровье относится к категории социальных прав и поэтому может быть реализовано в совокупности с иными конституционными положениями, развивающими социальную сферу. Прежде всего необходимо обратить внимание на развивающие указанные выше положения ст. 7 Конституции РФ, определяющие охрану здоровья людей в Российской Федерации. Такое общее понятие подразумевает целый комплекс мер, способствующих реализации данного права и первоначально раскрывается по ходу содержания статей гл. 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина. Во-первых, право каждого на охрану здоровья реализуется в контексте оказания медицинской помощи гражданам, которая может оказываться как бесплатно, так и на платной основе. Во-вторых, это право также находит реализацию в рамках принятия федеральных целевых программ по укреплению здоровья населения (п. 1 и 2 ст. 41 Конституции РФ).

Необходимо учесть, что в большей степени государственные гарантии охраны здоровья граждан послужили основой для формирования базовых документов в этой сфере, а также определяют вектор дальнейших поступательных шагов в развитии правового регулирования в области ВИЧ/СПИДа. Государство заинтересовано в здоровом и полноценном во всех отношениях населении. Интересы государства должны соотноситься с адекватными инструментами достижения поставленных целей. Поэтому государственное регулирование показывает здесь приоритеты публичных интересов над частными и, следовательно, превалирование административно-правовых норм над гражданско-правовыми. Число последних весьма незначительно, что является естественным отражением построения правовой модели законодательства об охране здоровья.

Вполне логичным продолжением такой законотворческой практики является и Закон о предупреждении ВИЧ. В положениях Закона органично вплетены нормы об охране здоровья, нормы, составляющие ресурс административного права, а также законодательства о социальном обеспечении. Причем эта схема расположения нормативного материала, регулирующего целый комплекс общественных отношений, весьма типична для законодательства в сфере здравоохранения. В числе примеров можно привести уже упомянутый Федеральный закон «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», а также целый ряд иных законов: Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»[17]17
  Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 33. – Ст. 1913.


[Закрыть], Федеральный закон от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах»[18]18
  СЗ РФ. – 1998. – № 26. – Ст. 3006.


[Закрыть], Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»[19]19
  СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 141.


[Закрыть] и т. п.

Между тем Закон о предупреждении ВИЧ-инфекции выступает своего рода базовым документом, определяющим нормы других правовых актов в части ВИЧ-инфекции, и прежде всего прав и свобод ВИЧ-инфицированных, их адаптацию под требования Закона и Конституции РФ. В настоящий период действует более 10 актов федерального уровня, нормы которых так или иначе затрагивают область регулирования ВИЧ-инфекции, а также права граждан, подвергшихся вирусу иммунодефицита. Они, безусловно, составляют законодательство о предупреждении ВИЧ. К числу основных таких актов можно, в частности отнести: Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[20]20
  Там же. – № 25. – Ст. 2954.


[Закрыть], Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[21]21
  СЗ РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.


[Закрыть], Трудовой Кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[22]22
  Там же. – Ст. 3.


[Закрыть], Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ[23]23
  СЗ РФ. – 1997. – № 2. – Ст. 198.


[Закрыть], Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ[24]24
  СЗ РФ. – 1996. – № 1. – Ст. 16.


[Закрыть], Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[25]25
  СЗ РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3032.


[Закрыть], Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию»[26]26
  СЗ РФ. – 2007. – № 1 (ч. 1). – Ст. 18.


[Закрыть], Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»[27]27
  СЗ РФ. – 1995. – № 29. – Ст. 2759.


[Закрыть]. Это далеко не полный перечень правых актов, которые регулируют соответствующую сферу.

Важное значение имеет установленная законом сфера разграничения предметов ведения Российской федерации и ее субъектов. Прежде всего это выражается в определении компетенции нормотворчества в области предупреждения ВИЧ-инфекции, отражающих совместное ведение федерального центра и регионов в указанных вопросах.

Согласно подп. «ж» п. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет последним осуществлять правотворчество в данной сфере.

Следует учесть, что в настоящее время в Российской Федерации действует значительное число актов, регулирующих сферу ВИЧ-инфекции, часть которых посвящена комплексным вопросам профилактики, предупреждения и лечения ВИЧ-инфекции. В основном это акты федерального ведомственного уровня. При этом значительную долю актов в этой сфере составляют акты субъектов РФ, развивающие положения федерального законодательства в части своей компетенции.

Законодательство о предупреждении ВИЧ-инфекции, являясь составной частью законодательства о здравоохранении, в качестве иных актов, регулирующих ВИЧ/СПИД, предусматривает соответствующие подзаконные акты, в первую очередь постановления Правительства РФ. При этом весьма активно в регулировании мероприятий по преодолению массовых социально значимых заболеваний используется опыт целевого программирования и его использования в рамках федеральных целевых программ. Так, в свое время постановлениями Верховного Совета РФ и Правительства РФ были приняты и выполнялись федеральные целевые программы, направленные на предупреждение распространения ВИЧ в стране:

1) Федеральная целевая программа на 1993—1995 г. по предупреждению распространения заболеваний СПИДом в Российской Федерации (АнтиСПИД), утвержденная постановлением Верховного Совета от 13 июля 1993 г. № 5426-1.[28]28
  Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 32. – Ст. 1246.


[Закрыть]

В плане реализации этой программы на базе Республиканской клинической инфекционной больницы Минздрава России (г. Санкт-Петербург, пос. Усть-Ижора) организован ежегодный оздоровительный лагерь для ВИЧ-инфицированных детей; предусмотрено и осуществлялось ежеквартальное оказание социальной и финансовой поддержки семьям, имеющим ВИЧ-инфицированных детей;

2) федеральная целевая программа по предупреждению распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), на 1996—1997 г. и на период до 2000 г. «Анти-ВИЧ/СПИД», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996 г. № 540[29]29
  СЗ РФ. – 1996. – № 9. – Ст. 2302.


[Закрыть], продлена до 2001 г., являлась логическим продолжением предыдущей программы.

Государство конкретизировало гарантии в подпрограмме «Неотложные меры по предупреждению распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (Анти-ВИЧ/СПИД)», в федеральной целевой программе «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002—2006 г.)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2001 г. № 790.[30]30
  СЗ РФ. – 2001. – № 49. – Ст. 4620.


[Закрыть]

При этом деятельности федеральных властей способствовала и региональная поддержка. По состоянию на начало 2003 г. примерно 69 территорий России поддержали целесообразность федеральной целевой программы и заявили о наличии в регионах программ по профилактике ВИЧ-инфекции.

2. Как отмечалось, принцип разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ дает возможность законодательным органам субъектов принимать соответствующие нормы по обеспечению дополнительных гарантий медицинской помощи и социальной защиты ВИЧ-инфицированных лиц. При этом права лиц, живущих с ВИЧ, не могут быть ограничены региональным законодательством.

Это положение комментируемого Закона воспроизводит п. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. При этом это условие действует, если закон субъекта принят по вопросам совместного ведения (Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) или входит в исключительную компетенцию Российской Федерации. Исключение составляет лишь только нормотворчество вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения. В этом случае действует нормативный акт субъекта РФ.

В такой схеме заложены основы соподчинения нормативной базы, отражающей одновременно и систему правового регулирования: соответствие нормативных актов низкого уровня актам более высокого уровня. Такое правило позволяет распространять действие федерального законодательства на всей территорию Российской Федерации, а в сфере предупреждения ВИЧ/СПИДа обеспечивать гражданам равные условия для реализации своих прав, предусмотренных Законом о предупреждении ВИЧ.

3. Закон раскрывает структуру правовой системы Российской Федерации. Пункт 3 комментируемой статьи частично воспроизводит положения п. 4 ст. 15 Конституции РФ: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

При этом за рамками комментируемой правовой нормы отставлены общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы.

В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[31]31
  СЗ РФ. – 1995. – № 29. – Ст. 2757.


[Закрыть]

международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.

Значение международного договора как источника международного права и средства развития мирного сотрудничества между нациями весьма велико и в сфере борьбы с общечеловеческими угрозами, имеющими социальное происхождение. Международные договоры оформляют общие интересы государств в области борьбы с ВИЧ/СПИДом. Российская Федерация является частью мирового сообщества, поэтому законодательство России воспринимает наднациональное право в виде общепризнанных принципов и норм международного права.

Поэтому базу для развития Российского законодательства в этой сфере создают также и указанные выше Международные руководящие принципы прав человека. Однако такие принципы служат ориентиром для национальных правовых систем. Их реализация предполагает частичную имплементацию отдельных положений норм-принципов в национальное законодательство о предупреждении ВИЧ-инфекции.

Конвенции и рекомендации Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), а также международные договоры являются источникам российского законодательства о здравоохранении и обязательны для использования в практике национального законотворчества и правоприменительной деятельности.