Текст книги "Земское самоуправление в истории России: К 150-летию земской реформы"

Вместе с тем среди либерально настроенной части земских деятелей реформа 1890 г. оценивалась «как отрицание всех преобразований шестидесятых годов и как стремление вернуть общественную жизнь в старое русло бесправия общества и самовластия правительства». Закрепление сословного представительства являлось, по их мнению, «принципиально неправильным, вступая в противоречие с сущностью земской идеи и с задачами земского дела»[61]61
  Шипов Д. Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918. С. 100–101.


[Закрыть]. В этом их убеждало сравнение российской и европейской избирательных систем, поскольку в большинстве европейских государств уже в 1870-е гг. отказались от сословного избирательного принципа.

Итоги выборов показывали, что формирование земского представительства в соответствии с избирательной системой 1890 г. входило в противоречие с новыми основаниями социального расслоения российского общества. Цензовый механизм избрания земских гласных, существование избирательных курий, отсутствие мелкой земской единицы сдерживали развитие земств, деформировали в них представительство. Правительство медлило с земской избирательной реформой, постоянно откладывая ее. Введение новой муниципальной избирательной системы, построенной на последовательно демократических началах и отвечавшей общественным ожиданиям, стало возможным только после Февральской революции.

Временное правительство пыталось укрепить свою власть в регионах и расширить свою поддержку, в частности, в крестьянской среде[62]62
  Подробнее см.: Кукушкин Ю. С., Тимофеев Н. С. Самоуправление крестьян России (XIX – начало XXI в.). М., 2004. С. 30.


[Закрыть]. С этой целью большинство председателей земских управ были назначены комиссарами Временного правительства, а земские органы самоуправления были наделены исполнительной властью и стали представлять интересы Временного правительства. В кратчайшие сроки были подготовлены и приняты новые законы о земском и городском самоуправлении: постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах, Временные правила о производстве выборов гласных городских дум (15 апреля), Положение о милиции (17 апреля), Временные правила о производстве выборов губернских и уездных земских гласных и Временное положение о волостном земском управлении (21 мая), новые земское и городовое положение (9 июня) и другие законодательные акты.

Законодательство Временного правительства завершило здание земской системы самоуправления сельскими и волостными земствами. По словам Б. Б. Веселовского, «свободное, независимое от чиновничьего произвола, сельское и волостное самоуправление – это основа свободной России, это краеугольный камень демократического устройства в стране»[63]63
  Веселовский Б. Б. Самоуправление и демократия. Пг., 1917. С. 9.


[Закрыть]. Состав земского представительства должен был существенно измениться в результате отмены многих цензовых ограничений, введения прямых, всеобщих, равных и тайных выборов. Для волостных земств была рекомендована мажоритарная избирательная система (Временное правительство допускало использование и пропорциональной системы голосования). Уездные и губернские земства должны были формироваться на основе пропорциональной избирательной системы. Выборы прошли с конца июля по октябрь 1917 г., и в некоторых регионах не завершились до Октябрьской революции.

В условиях массовой мобилизации новых социальных групп и конкуренции земств с советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов традиционные органы самоуправления не смогли действовать полноценно. Большинство земств не поддержало большевиков и возлагало свои надежды на Учредительное собрание[64]64
  Герасименко Г. А. Судьба земств в ходе революционных событий 1917 г. // Земское самоуправление в России, 1864–1918. Кн. 2. 1905–1918. М., 2005. С. 354–360.


[Закрыть]. Это и предопределило отношение новой власти к земской системе. В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов признал советы единственной формой управления. С января по май 1918 г. прошла активная ликвидация земств и формирование советов в губерниях, уездах и волостях. Последние земства прекратили свое существование в июле того же года (если не учитывать кратковременное восстановление земств на территориях, занимавшихся Белым движением в период Гражданской войны).

Т. А. Свиридова. Земское самоуправление в России и европейские реформы местного управления в XIX в. (традиции, нововведения, заимствования)

При всей самобытности форм и устройств земской жизни на европейской почве (русские ученые, историки и правоведы XIX в. писали именно о «земской жизни» Франции, Англии, Пруссии[65]65
  Под этим подразумевались децентрализация, развитие выборного начала, более широкие полномочия, которыми наделялись выборные органы, словом, известная самостоятельность территорий.


[Закрыть]), их сближала общая тенденция. Речь идет о появлении на местах выборных учреждений представительной власти и вытеснение оплачиваемым профессиональным трудом феодально-наследственных привилегий праздно-управляющих нотаблей. Именно в этом смысле М. Вебер применял понятие «демократии масс» в своих рассуждениях об исторической обреченности роли английских мировых судей в местном самоуправлении и патримониального, вотчинного характера управления крупного землевладения Восточной Пруссии[66]66
  Weber M. Economy and Society. An Outline of Interpretive Sociology. Vol. 3. N.-Y., 1968. Р. 984.


[Закрыть].

Можно вспомнить также о «новой гражданственности» для крестьянства после отмены крепостного права и постепенном упразднении вотчинной, патримониальной власти русских помещиков.

Всесословное земское представительство в России по «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. осуществлялось на выборном принципе. Он не был отменен и земской реформой 1890 г. На протяжении более чем полувековой истории земств росли значимость и масштабы профессиональной работы специалистов – земских служащих («третьего элемента»). Выборная деятельность городских гласных и квалифицированный труд городских служащих, обусловленные Городовыми положениями 1846 г., 1862 г., 1870 г. и 1892 г., также свидетельствовали об усилении роли профессионального фактора в городском общественном управлении в России[67]67
  Писарькова Л. Ф. Московская городская дума. 1863–1917 гг. М., 1998. С. 268.


[Закрыть].

Муниципальный статут 1808 г. барона Г.-Ф. К. фон Штейна заложил основы современного немецкого самоуправления и коммунального права. Статут задумывался как часть общего проекта реформирования местного управления. Но реформа в сельских округах не состоялась, как не осуществилось при Штейне и общее народное представительство. Тем не менее, Прусским уставом 1808 г. были заложены основы дальнейшего развития местного права во многих немецких землях. Последовали городские уставы Баварии (1818), Вюртемберга (1822), Бадена (1831).

Столь значительный резонанс штейновские преобразования имели потому, что в основу их, по словам Н. И. Тургенева, «был положен принцип широкого участия населения в управлении делами своей общины; закон сей должен был пробудить у граждан живейший интерес к общественным делам»[68]68
  Тургенев Н. И. Барон фон Штейн // Тургенев Н. И. Россия и русские. Пер. с фр. С. В. Житомирской. Комментарии А. Р. Курилкина. М., 2001. С. 483


[Закрыть]. Община обладала правом ходатайства о городских делах перед государственной властью. Были предусмотрены комитеты, установленные по различным отраслям городского хозяйства (ad hoc). Все важнейшие государственные дела – финансы, полиция, школьное образование, общественная благотворительность – передавались на местах в руки выборных органов.

Избирательная система, введенная Прусским муниципальным статутом, имела имущественный ценз. Отклик на прусские реформы по штейновскому образцу содержатся и в разделе «Административное устройство» работы Тургенева «Россия и русские». Когда-то, в дневнике 1817 г., молодой Тургенев резко порицал имущественный ценз («свобода новейших народов отзывается деньгами»)[69]69
  Цит. по: Шебунин А. Западноевропейские влияния в миросозерцании Н. И. Тургенева // Анналы. № 3. Пг., 1923. С. 207.


[Закрыть]. Но позже он основывал активное избирательное право именно на имущественном цензе. Подобный взгляд был присущ и другим современникам Тургенева.

Известны рассуждения М. М. Сперанского во «Введении к уложению государственных законов» 1809 г., где он писал о принципе собственности и его значении при определении имущественного ценза для избрания представителей населения. По Сперанскому, «закон составляется в защиту лица и собственности. Следовательно, положив право личное равным, чем более человек приемлет участия в собственности, тем естественно более печется о ее охранении». Сперанский полагал также, что «приобретение собственности в обыкновенном порядке предполагает разум и трудолюбие <…> человек, имеющий собственность, по уважению собственных своих польз, более приемлет участия в доброте закона и более вероятностей к правильному его усмотрению, нежели человек без собственности или бобыль. Следовательно, нет сомнения, что люди, имеющие собственность, все без различия должны быть допускаемы к участию в правах политических». Он высказывал опасение, что допущенные к выборам люди, не имеющие собственности, «по числу их», перевесят, и «все избирательные силы народа перейдут в руки тех самых, кои наименее в доброте сих выборов имеют участие и наименее способов к правильному их усмотрению»[70]70
  См.: Сперанский М. М. Проекты и записки. Подгот. к печати А. И. Копанев и М. В. Кукушкина. Под ред. С. Н. Валка. М.; Л., 1961. С. 184–185.


[Закрыть].

Возрожденная Штейном городская община («Gemeinde») признавалась самостоятельной единицей со своей сферой интересов, самоопределения и самодеятельности. Более консервативными чертами, в сравнении с наследием Штейна, отличалось «пересмотренное» (Reviderte) Городовое положение Пруссии 1831 г. Оно передало управление городскими делами в руки более состоятельных и в политическом смысле более благонадежных представителей городского населения. Если раньше пассивное и активное избирательное право совпадали, то по новому «Положению» повышение имущественного ценза (незначительно – для активного права, и более чем в 6 раз – для пассивного) резко ограничило круг лиц, обладавших правом быть избранными в депутаты и в состав магистрата. Принцип территориальности (по участкам) при проведении выборов был заменен сословным, что сближало характер преобразований местного управления в обеих консервативных монархиях, Пруссии и России, отношения которых в 30-е – 40-е гг. XIX в. были особенно тесными.

Конституционное движение во Франции с 1789 г. предоставляло местным обществам известную долю самостоятельности и участия в управлении. Провозглашенное «Декларацией прав человека и гражданина» 26 августа 1789 г. избирательное право, нормы которого были конкретизированы конституцией 1791 г., впервые дало возможность отдельным гражданам, а не сословию или административно-территориальной единице, участвовать в выборах, в том числе, в местные учреждения. Это положение было воспринято Штейном. Впоследствии прусскими законодателями будет также востребовано конституционно-правовое регулирование местного самоуправления, почерпнутое из франко-бельгийского конституционализма (бельгийская конституция 1831 г. и прусская конституция 1850 г.). В самодержавной России эти идеи не могли быть воплощены. Одновременно в прусском муниципальном законодательстве начинает оформляться принцип обязательной безвозмездной общественной службы.

Значительные перемены коснулись местного общества в «век реформ» в Великобритании. Он начался с Акта о реформе парламента 1832 г., Закона о бедных 1834 г. и Закона о Муниципальных союзах 1835 г. В 1830-е гг. формируется также муниципальный строй Бельгии, где впервые было осуществлено конституционное регулирование самоуправления. В начале 1870-х гг. процесс административной децентрализации начался во Франции. Организация местного самоуправления в Австро-Венгрии строилась на принципах, провозглашенных общинным уставом 1849 г. и законом 1862 г. Законодательством 1870-х гг. регулировались комитатские самоуправленческие учреждения и общины Венгрии. Вот те реформы, на которые в России было обращено преимущественное внимание.

Эти перемены затрагивали местную власть в европейских государствах с конституционно-монархическим и абсолютистским устройством, при том, что они были проведены в разные периоды XIX в., отличались разной степенью интенсивности и последовательности, покоились на исторических традициях или носили характер нововведений. Русскими публицистами преимущественно освещался пример Франции и Англии в качестве образца для устройства провинциальной власти.

«Английское влияние» сказалось, прежде всего, в том, что усвоение (правда, не в законодательстве, а в публицистике и правовой мысли) нового понятия «самоуправление» началось не раньше 1850-х – 1860-х гг. с буквального перевода – кальки с английского «self-government», «само-управление».

В труде А. И. Васильчикова встречается прямое свидетельство современника на этот счет: «Слово “самоуправление” переведено буквально с английского Selfgovernment; вместе с переводом перешло не только к нам в Россию, но и в Германию и во всю Европу». В книге американского историка Ф. Старра отмечалось, что до 1856 г. в России не было понятия, обозначавшего общественное участие в местных делах. Даже «Толковый словарь живого великорусского языка» В. И. Даля предлагал «самоуправство» как единственно близкую корневую форму. Вследствие этого, по мнению Старра, было скалькировано в «само-управление» английское «self-government», подобно тому, как французский термин «decentralisation» стал «децентрализацией», а то, и другое, в свою очередь, указывало на крайнее неприятие бюрократического правления[71]71
  Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1876. T. I. С. 2; Starr F. Decentralization and Self-Government in Russia. 1830–1870. Princeton, 1972. P. 64–65.


[Закрыть].

Из традиционного института крестьянского самоуправления («общество», «мир») вышли не исчезнувшие по сей день выражения «всем миром», «всем обществом», используемые для определения совместного участия в общих делах. Термин «земский» такого всеобъемлющего смысла не имел, хотя широко употреблялся до реформы Александра II в значении «местный» (например, «земские повинности»). Что касается слова «земство», то с 1860-х гг. оно стало обозначать новые местные учреждения (земская управа и земское собрание с земскими гласными). Действительно, в «Толковом словаре» В. И. Даля (вышел в 1863–1866 гг.) самоуправление объяснялось лишь как «управа самим собою, знание и строгое исполнение долга своего». Правда, здесь же добавлялось: «В Америке развито общественное самоуправление, участие и помощь каждому в охранении порядка, без пособия от правительства, но нередко оно доходит и до самоуправства»[72]72
  Цит. по: Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. 2-е изд., испр. и значительно умноженное по рукописи автора. Изд. книгопродавца-типографа М. О. Вольфа. Т. 4. СПб.; М., 1882. С. 136. Дефиниция Даля, видимо, была обусловлена широкой известностью в России книги А. де Токвиля «О демократии в Америке». См. подробнее: Свиридова Т. А. Гражданская идентичность и местное (земское) самоуправление в XIX в. в России и Западной Европе // Гражданская идентичность и сфера гражданской деятельности в Российской империи. Вторая половина XIX – начало XX века. М., 2007. С. 130–137.


[Закрыть].

Парадоксальным образом на русской почве прививался термин, который не имел широкого распространения в Англии ни в прошлом столетии, ни в нынешнем и даже не сохранился в разговорном английском языке, где используются более простые словосочетания «местная власть», «местное управление».

Когда в 1899 г. известные британские социалисты Беатрис и Сидней Веббы приступили к изучению английского самоуправления, ими двигал отнюдь не академический интерес, а желание понять, в чем состоит притягательная сила «союзов местных жителей», не могут ли они явиться организационными формами, альтернативными жесткости капиталистической системы. Иначе говоря, в поисках более справедливо устроенных оснований социальной жизни Веббы обнаружили в Англии действующее местное самоуправление со столь глубокими корнями, что посчитали необходимым исследовать его историю. Результатом стал 11-томный труд, посвященный развитию английского самоуправления с 1689 г. по 1835 г.

«Трудно поверить, – замечали авторы, – но до середины XIX века сам термин “local government” не употреблялся. Мы обнаружили, что выражение “local self-government»[73]73
  Местное само-управление.


[Закрыть] стало распространяться во второй четверти XIX в., главным образом, благодаря фон Гнейсту и Д. Тульмину Смиту». Но уже в третьей четверти века распространилось выражение «local government». В передовой статье «Times» от 15 декабря 1856 г. оно было как бы официально закреплено. По уточнению Б. Кейт-Лукаса, словосочетание «local government» впервые встречается в отчете королевской комиссии по муниципальным вопросам в 1835 г. Однако в тот момент не шло речи о том, что существует некое устройство или порядок, которые могут быть описаны как «местное самоуправление»[74]74
  Webb B., Webb S. The Development of English Local Government. 1689–1835. L., 1963. P. 8–9; Keith-Lucas В. The Unreformed Local Government System. L., 1980. P. 11, 13.


[Закрыть].

Происхождение этого словосочетания связано с выступлениями английского публициста ранневикторианского периода Д. Т. Смита, писавшего на правовые темы. Смит возмущался тем, что он именовал в своих книгах и памфлетах «правительственным деспотизмом», т. е. деятельностью направленных из центра в графства инспекторов, призванных контролировать состояние образование и здравоохранения, а также проблемы, порожденные распространением нищенства и плохими условиями фабричного труда. Смит выступал за максимальное ограничение вмешательства центрального правительства в дела местного общества, утверждая, что со времен англо-саксонского завоевания величайшим по значению фактором успешности управления в государстве являлось «местное само-управление»[75]75
  Hasluck E.L. Local Government in England. Cambridge, 1948. P. 2–3.


[Закрыть].

Для единомышленников и последователей Смита истинные начала самоуправления представали в виде уитенагемота (совета знати и высшего духовенства) и фолькмота (собрания жителей графства). В этих и других средневековых формах идеализировался «золотой век» народного самоуправления, что в середине XIX в. уже казалось причудой «готического Возрождения». Однако на континенте – в Пруссии, во Франции и в России – английский термин «self-government», не без посредничества прусского государственного деятеля и ученого Р. Г. Ф. фон Гнейста, был воспринят как откровение. Он будто упал на подготовленную почву. Калькой с английского стало и вошедшее тогда в употребление немецкое «само-управление» – «Selbstverwaltung»[76]76
  Keith-Lucas В. In Defence of Gneist // Canadian Journal of Economics and Political Science. Vol. 27. № 2 (May 1961). P. 248; Hefter H. Die Deutsche Selbstverwaltung im 19. Jahrhundert. Geschichte der Ideen und Institutionen. Stuttgart, 1950. S. 5.


[Закрыть].

В популярных очерках русские путешественники описывали «общественный быт» Англии, сопоставляя его с земскими учреждениями. Несколько черт казались им особенно примечательными. Местное управление в Великобритании издавна осуществляли «естественно сложившиеся местные союзы граждан». Вплоть до наступления в 1830-х гг. «века реформ» центральная власть предоставляла им возможность «самоуправляться» на основании местных обычаев или местной юрисдикции. Это объяснялось стойким сохранением в Англии обычного права – Common Law[77]77
  Зарудный М. И. Общественный быт Англии. Очерки земства, города и суда с характеристикою соответствующих учреждений Франции и современных преобразований в России. СПб., 1865. С. 1–8, 63; Keith-Lucas В. The Unreformed Local Government System. P. 149.


[Закрыть].

До реформ 1830-х гг. в Англии не существовало единого типа местной администрации. Но при огромном множестве исключений и частных примеров, можно выделить несколько традиционных типов организации местной власти. Во-первых, это собрания прихожан в каждом приходе. Они обладали самыми широкими полномочиями. При рассмотрении этой традиционной системы английского местного управления, имевшей глубокие исторические корни, исследователи указывали на подчинявшиеся обычному праву методы власти в приходе. Характерно, что полной ликвидации старых методов местного управления, отличавших доиндустриальное английское общество, не произошло и позже. На традиционность этого института местной власти обратил внимание Гнейст, который утверждал, что «английские общины отнюдь не могут быть рассматриваемы как провинциальные парламенты»[78]78
  Smellie K.B. A History of Local Government. L., 1963. P. 8; Keith-Lucas B. English Local Government in the Nineteenth and Twentieth Centuries. The Historical Association. General series 90. L., 1977; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М., 1885. С. 762.


[Закрыть].

Приходское самоуправление в Англии учитывало не только право жителей участвовать в делах прихода и исполнять поочередно функции должностных лиц. Открытое собрание прихожан было единственным народным собранием, которое (помимо Палаты общин) имело право устанавливать местные налоги. Некоторые современники говорили по этому поводу: «Первое явление демократии в Англии – право голоса простых людей в приходских собраниях, голосующих за тот уровень налогов, который казался им приемлемым»[79]79
  Byrne T. Local Government in Britain. L., 1994. P. 13–15; Smellie K.B. A History of Local Government. L., 1968. P. 8; Keith-Lucas B. English Local Government System.


[Закрыть].

Несомненно, эта низовая приходская организация была весьма влиятельна. Она появилась в сельских общинах Англии не позднее XIV в. и первоначально создавалась для удовлетворения светских потребностей церковной жизни. Со временем приходские организации начали служить задачам гражданского управления. К 1835 г. по всей Англии было более 15,5 тыс. таких «мелких земских единиц», представленных в приходе и собрании прихожан[80]80
  Reddlich J., Hirst F.W. The History of Local Government in England. L., 1970. P. 30.


[Закрыть].

Управление осуществлялось не посредством чиновников, зависимых от правительства, а местными людьми, независимыми от правительственной власти. Местная администрация состояла из представителей общества скорее, чем из чиновников. Сфера самоуправления образовывалась управлением «по законам и чрез законы (в противоположность бюрократическому или приказному управлению, которое есть управление по предписанию начальства)»[81]81
  Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. С. 13.


[Закрыть].

Прежде всего, значительной властью обладал институт квартальных сессий мировых судей каждого графства, где решались вопросы судебного и административного характера. Пределы их компетенции распространялись на графство, они несли ответственность за состояние всех местных дел, следили за отчетностью и участвовали в назначениях. В непосредственные задачи квартальных сессий входило наблюдение за надлежащим состоянием мостов и дорог, они рассматривали гражданские и уголовные дела, выступали гарантами мира в пределах графства. Назначение того или иного лица мировым судьей происходило путем выдачи ему королевской властью специального патента. Для назначения в мировые судьи требовался имущественный или земельный ценз в 20 фунтов в год, хотя назначение лиц, не обладавших требуемым цензом, также было возможно[82]82
  Webb B., Webb S. English Local Government from the Revolution to the Municipal Corporations Act: the Parish and the County. L., 1906. P. V–VI; Keith-Lucas B. English Local Government in the Nineteenth and Twentieth Centuries. L., 1981. P. 7.


[Закрыть].

По аналогии с британскими традициями, в России в конце 1850-х гг. дворянство настаивало на необходимости создания «института мировых (мирных судей), в котором заключается вся будущность русского дворянства, которое чрез него сохранит свое историческое значение во главе развивающегося общества (пример – Англия с их JP[83]83
  Т.е. Justice of the Peace – мировые судьи.


[Закрыть])»[84]84
  Трубецкая О. Материалы для биографии кн. Черкасского. М., 1901. Ч. 1. Кн. 1. С. 140.


[Закрыть].

Хотя власть мировых судей определялась парламентскими указами, на деле их исполнительная независимость простиралась до полной автономии. Деятельность мировых судей морально освящалась такими отзывами: «Честный английский джентльмен хорошо знаком с местными интересами, и он всегда выше подозрений в своекорыстных интересах». Замечая, что «Англией управляют мировые судьи», А. Токвиль относил это к «аристократическому» темпераменту англичан. При этом само понятие «аристократический» использовалось в широком смысле слова: Токвиль говорил о нравственном облике землевладельческой элиты в целом, не только применительно к английской аристократии[85]85
  Tocqueville A. de. Journeys to England and Ireland. L., 1858. P. 72.


[Закрыть]. Институт мировых судей успешно противостоял давлению новых имущих классов, предпринимателей, торговцев. В 1836 г. герцог Букингемский заметил по этому поводу: «Я придерживаюсь правила воздерживаться от приема в мировые судьи тех, кто занят в промышленности». Фабриканты и купцы, полагал герцог, скомпрометировали свою беспристрастность в качестве возможных мировых судей, поскольку находились в постоянном контакте с низшими слоями общества, что не способствовало их юридической независимости[86]86
  Eastwood D. Governing Rural England. Tradition and Transformation in Local Government, 1780–1840. Oxford, 1994. P. 111.


[Закрыть].

Недостаточная эффективность сложившейся системы «местных союзов» в Великобритании все же обнаружила себя вместе с процессами индустриализации и урбанизации на рубеже XVIII и XIX вв. В первой четверти XIX в. приходское управление перестало справляться со своими функциями в перенаселенных городах. Последствия индустриальной революции привели к обнищанию 10 % всего населения. 9 человек из 100 содержались в 1818 г. за счет налога о бедных (попечение о них берет начало в Законе о бедных 1601 г.). С 1784 г. по 1832 г. налог на бедных вырос с 2 млн. фунтов стерлингов до 7 млн. фунтов стерлингов[87]87
  First Annual Reports of Poor Law Commissioners. 1835. P. 6; Abstract of Poor Returns. L., 1815. P. 289.


[Закрыть]. Все более насущной становилась потребность в учреждении специальных органов представительной власти в графствах с целью более строгого контроля налогоплательщиков за расходованием средств. Билль об улучшении закона о бедных 1834 г. и Билль о муниципальных корпорациях 1835 г. стали реакцией на «финансовую безответственность» старых административных методов. Наряду с аристократией, в местном самоуправлении на основе высокого имущественного ценза стала участвовать торгово-промышленная буржуазия.

С созданием Союзов приходов произошло укрупнение приходской организации. Возникла достаточно сильная административная единица, имевшая возможность нанимать служащих для ad hoc подразделений и строить работные дома.

Важно отметить различное положение землевладельческой элиты в местном управлении Англии и России.

Русское провинциальное дворянство лишь на заключительном этапе разработки проекта земской реформы участвовало в ее подготовке путем обсуждения исходивших от министра внутренних дел П. А. Валуева так называемых «пяти вопросов». Собственно, дворяне ничего не решали[88]88
  Гармиза В. В. Подготовка земской реформы. М., 1957. С. 69, 81.


[Закрыть]. Внесенный же П. А. Валуевым 26 мая 1863 г. в Государственный совет проект земской реформы, как известно, не был поддержан. При его обсуждении Д. А. Милютин, М. А. Корф, Н. И. Бахтин, А. А. Суворов и Е. П. Ковалевский выступили против. Они настаивали на ослаблении дворянских привилегий, расширении состава представительства и компетенции земских органов и уменьшении влияния правительства на земство.

Неудовлетворенность своим положением в земских учреждениях заставляла определенную часть гласных-дворян уже в 1860-х гг. выступать перед правительством с ходатайствами о допущении крупных землевладельцев без выборов – по одному лишь имущественному цензу – к участию в делах земства наравне с гласными, удостоенными выборов. В частности, с проектом допущения крупных землевладельцев в земские собрания без выборов выступал М. Н. Катков. Правда, поддержки у земств, за редким исключением, это не встретило[89]89
  Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909. Т. 2. С. 33.


[Закрыть]. Именно Катков накануне реформ привлекал внимание читателей «Русского Вестника» к достижениям викторианской цивилизации.

В общеевропейском масштабе эти воззрения представляли собой отражение более ранней политической культуры. В британской элите еще оставались ее приверженцы. В Германии «феодальная» партия, вдохновляемая идеями Р. Гнейста, выступала поборником такой системы английского самоуправления («self-government»), которая наиболее подходила к ее предвзятой идее о представительстве – а именно – о роли крупного землевладения. Либеральная партия, напротив, приветствовала реформирование английской системы самоуправления и участие в выборном представительстве «промышленного» класса. Правовед А. Е. Назимов замечал по этому поводу: «От введения английского self-government’а континентальные политики ожидали умерения социальной розни и смягчения бюрократического абсолютизма»[90]90
  Назимов А. Теория конституционализма и самоуправления Рудольфа Гнейста. Ярославль, 1881. С. 12–13, 16.


[Закрыть]. Говоря о причинах, по которым он не считал возможным построить все местное управление «исключительно на выборном начале», К. Д. Кавелин писал о «совершенном отсутствии привычки к самоуправлению» в России. «Комбинация» Кавелина – «организация местных учреждений, состоящих из коронных чиновников и выборных, на равных правах»[91]91
  Кавелин К. Д. Собрание сочинений. Т. II. Публицистика. СПб., 1898. Стлб. 1111–1114, 1150–1151.


[Закрыть].

От общих рассуждений о зле административной централизации (токвилевский аспект) русское общественное мнение эпохи реформ избирательно двигалось в направлении поиска (с учетом европейского опыта) вариантов и даже образцов для развития учреждений самоуправления в своей стране. Ввиду того, что российские реформы осуществлялись мирным путем и «сверху», революционное творчество Франции казалось неприемлемым. В исторической перспективе самодержавной России ближе всего будет опыт монархической Германии (Пруссии). Неослабное внимание к реформированию местного самоуправления в Пруссии в 1870-е гг. сопровождалось в русской печати неизменным вопросом: «вписываются» ли российские реформы в европейский опыт. «Сильная конституционная монархия в Пруссии уживается с бо́льшею долею самоуправления, чем народодержавная Франция», – приведенное утверждение А. Д. Градовского является в известной мере лейтмотивом его большой работы «Системы местного управления на Западе Европы и в России»[92]92
  Градовский А. Д. Система местного управления на Западе Европы и в России // Сборник государственных знаний. Ст. 1 и 2-я. Т. 5–6. / Под ред. В. П. Безобразова. СПб., 1878.


[Закрыть]. Ведущее место в этом сопоставлении занимал анализ английской, французской и германской (прусской) систем. Введение земств и принятие Городового положения 1870 г. придавало стремлениям либеральной общественности усовершенствовать российские институты местного самоуправления легитимный характер. Не столь робко и завуалировано, как прежде, в преддверии реформ, обращались к европейскому опыту. Наблюдатели отмечали схожий характер преобразований в обеих консервативных монархиях, отношения между которыми в силу династических и военно-политических связей были весьма тесными. Особенностью России, как, впрочем, и Германии, станет раздельное реформирование городской и сельской (земской, областной) сферы местного управления[93]93
  Институты самоуправления: историко-правовое исследование. Отв. ред. Л. С. Мамут. М., 1995. С. 246


[Закрыть].

Известно, что опыту земских учреждений в России особое внимание уделял О. фон Бисмарк[94]94
  Нольде Б. Э. Петербургская миссия Бисмарка. Прага, 1925. С. 237–260.


[Закрыть], и этот опыт оказал влияние на установление системы местного самоуправления в Германской империи в 1870-х гг. В 60-е гг. XIX в. великая княгиня Елена Павловна вела переписку с А. Гакстгаузеном. Он описывал свои переговоры с главой издательской фирмы «Брокгауз» по поводу его книги «О системах народных выборов». К работе были привлечены крупные немецкие ученые, профессора Гнейст, Менцель, Хельдь и др.[95]95
  Государственный архив российской Федерации (далее – ГАРФ). Ф. 647. Д. 31. Л. 4об. – 10об.


[Закрыть] Современники свидетельствовали, что в немецких журналах «защищаются до крайности все наши (российские. – Т. С.) учреждения»[96]96
  ГАРФ. Ф. 678. Оп. 1. Д. 573. Л. 2об. Записка фон Кубе «О централизации».


[Закрыть]. Одновременно в России было издано прусское областное законодательство («Положения о прусских земских учреждениях»)[97]97
  Уездное земское положение для провинций: Пруссии, Бранденбурга, Померании, Познани, Силезии и Саксонии от 13 декабря 1873 г. СПб., 1873; Положение о прусских земских учреждениях. По поручению главноуправляющего кодификационным отделом при Государственном Совете перевел мл. чиновник отдела П. Н. Семенов. СПб., 1888. (то же, что и 13 декабря 1873 г., в редакции, обнародованной 19 марта 1881 г. и с изменениями и дополнениями по 1 января 1886 г.).


[Закрыть]. А почти сразу после введения Городового положения 1870 г. последовал его немецкий перевод, изданный типографией М. Н. Каткова. В предисловии шла речь о большом интересе к российской городской реформе в Германии[98]98
  Woldemar C. Russlands Städte-Ordnung vom 6 Juli 1870. Moskau, 1871. S. 1.


[Закрыть]. На немецкий язык переводились и сочинения по земским вопросам известных русских публицистов[99]99
  Besobrasow W.P. Die Landschafts-Institutionen und die Selbstverwaltung. Übersetzt H. von Samson. Leipzig, 1879. Перевод на немецкий следующей работы: Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.


[Закрыть], в России печатали переводные популярные работы, посвященные «преобразователям Пруссии»[100]100
  Гофнер Вл. Преобразователи Пруссии. 1807–1813. Штейн, Гарденберг, В. Гумбольдт, Гнейзенау, Шорнгорст (Die Reorganisatoren des Preussischen Staats). Лейпциг, 1874.


[Закрыть].

Не стоит, разумеется, преувеличивать близость преобразований. В Пруссии под влиянием франко-бельгийского конституционализма будет востребовано конституционно-правовое регулирование местного самоуправления, чего не могло быть в самодержавной России. В свое время Николай I боялся французской революции и прусской конституции не как отвлеченных начал, а как совершенно реальной опасности, непосредственно угрожавшей ему и России[101]101
  Савин А. Н. Николай I и Фридрих-Вильгельм IV. 1840–1848 // Россия и Запад. Исторические сборники под ред. проф. А. И. Заозерского. Вып. 1. Academia. Пг., 1923. С. 120.


[Закрыть]. Показателен в связи с этим такой эпизод царствования Александра II, как «заарестование» Петербургским Цензурным комитетом переведенного Б. И. Утиным и К. Д. Кавелиным сочинения барона Гакстгаузена «Конституционное начало. Его историческое развитие и взаимодействие с политическим и общественным бытом государств и народов». Предлагалось «подвергнуть переводчиков судебному преследованию на основании ст. 286 и 1196 Уложения о наказаниях и параграфа 1 ст. 9 отдела 4 закона 6 апреля 1865 г.»[102]102
  ГАРФ. Ф. 647. Оп. 1. Д. 68. Л. 7. Последовало вмешательство министра внутренних дел, полагавшего, что «обстоятельство обращения к публике книги Гакстгаузена на немецком языке не может не быть принято во внимание. Как переводчик, так и издатель имели его в виду. Поэтому я не могу признать подходящею ст. 286 Уложения, которой применение побуждало бы сомнения. 2. Применить ст. 1196 я не считаю возможным. Ежедневно все печатают и говорят о “кризисе”, “переходном времени”, “обновлении России”. Считать эти обороты речи “слухами” – невозможно. 3. Очевидно, что настоящее значение дано книге предисловием, что книгу следовало арестовать, и что она преследуется только потому, что иначе не могла быть арестована». (Собственноручные отметки министра внутренних дел на журналах Совета Главного управления по делам печати. СПб., 1868).


[Закрыть]. Издание было конфисковано, установлен «факт содержания книги в связи с предисловием, и противоречие этого факта с началами нашего государственного строя»[103]103
  Там же.


[Закрыть].

Противные идее самоуправления «избыток централизации» и сословный партикуляризм» в Пруссии освещались в работе выдающегося юриста А. Е. Назимова[104]104
  Назимов А. Е. Реакция в Пруссии (1848–1858). Ярославль, 1886.


[Закрыть] и невольно проецировались на российскую действительность.

Но что такое прусский тип местного самоуправления? Можно ли выделить характерные черты этой системы, как ее видели русские ученые и публицисты? Подход к этому вопросу В. П. Безобразова и А. Д. Градовского был в целом схожим. Они усматривали в единстве «земства и короны» сильную сторону прусской организации, на фоне которых высвечивались изъяны и несовершенство земского самоуправления в России. Это – дуализм, параллелизм в местных установлениях и негосударственный характер наших земских учреждений, отсутствие системы местных властей. В Пруссии, полагали Безобразов и Градовский, было воссоздано единство власти комбинацией выборного начала с правительственным назначением, при котором правительственный и земский элементы соединены для совместных действий[105]105
  Градовский А. Д. Система местного управления… С. 79; Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 9–10, 20.


[Закрыть]. По мнению Градовского, возникшее в России в результате реформ 1860-х гг. земское самоуправление действовало параллельно бюрократической системе. Земства не заменили собой уездно-губернскую администрацию, они испытывали на себе ее контроль, а иногда и прямое вмешательство и давление, равно как вмешательство всего самодержавного государства[106]106
  Частного и общего характера – от регулирования обложения, Закона 1866 г., до нового законодательного акта 1890 г. Характерно, что «параллельное» сосуществование земств с бюрократической администрацией не всегда правильно понималось и понимается в зарубежных изданиях, вплоть до наших дней. Например, американскими исследователями Андерсонами земства отнесены к «промежуточному» типу управления («intermediate government»). См.: Anderson E.N., Anderson P.R. Political Institutions and Social Change in Continental Europe in the Nineteenth Century. Berkeley and Los Angeles, 1967. P. 125–165. Иногда этимологическая «транскультурация» доходит до курьеза: в современных материалах «Немецкого Союза городов», переведенных на русский язык, об устройстве ФРГ сообщается следующее: «Города, общины и районы (земства) являются основой нашего государственного устройства».


[Закрыть]. Градовский полагал, что этот порок земской организации можно распространить на всю систему «нашего местного управления», в которой нет «единства основания».