Текст книги "Земское самоуправление в истории России: К 150-летию земской реформы"

Творческий метод и научная проблематика Градовского касались единого предмета его исследований. Это – земская и городская реформа, две составляющие «общего законодательства о местном хозяйственном самоуправлении»[107]107
  Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Ч. III. Органы местного управления. Собрание сочинений. Т. 9. СПб., 1904. С. XLV.


[Закрыть]. Он был убежден, что создание «независимых общественных учреждений» раздробляет силы, но не образует самоуправления, не обеспечивает законности действий администрации[108]108
  Градовский А. Д. Система местного управления… С. 80–81.


[Закрыть]. По Градовскому, система выборных должностей не могла «сама по себе создать местного самоуправления». Понимание Градовским системы самоуправления не сводилось к исключительной возможности общественной корпорации ведать самостоятельно хозяйственными вопросами. Это приводило ученого к выводу: институты самоуправления должны быть «властями в государственном смысле, то есть входить в состав местной администрации в качестве органической его части, а не в виде особых и параллельных установлений, конкурирующих с властями правительственными»[109]109
  Там же. С. 99, 102.


[Закрыть]. Подобный дуализм, заключал Градовский, устранен в Пруссии законами 1870-х гг., в которых воссоздано единство власти, а правительственные и общественные элементы призваны к общей работе в одних учреждениях[110]110
  Там же. С. 115.


[Закрыть].

Безобразов также с одобрением писал о новом прусском законодательстве от 13 декабря 1872 г., которое узаконило назначение должностных лиц и всех исполнительных органов самоуправления: «Замещение их не поставлено в исключительную зависимость от выбора земства и большинства, как в нашей земской организации; подле выборного начала и голоса земства и совокупно с ними действует определение от правительства»[111]111
  Безобразов В. П. Указ. соч. С. 28.


[Закрыть], Еженедельная общественно-политическая газета «Земство», которую редактировал известный земский деятель В. Ю. Скалон, ставила своей целью «обмен идей и результатов практической деятельности для развития земского дела и сплочения сил»[112]112
  Пирумова Н. М. «Земство» // Отечественная история. История России с древнейших времен до 1917 г. Энциклопедия. Т. 2. Д – К. М., 1996. С. 268.


[Закрыть]. Печатный орган либеральной интеллигенции, газета проявила живой интерес к прусским реформам. В 1881 г. в «Земстве» была опубликована серия статей В. А. Уляницкого «Очерки местного самоуправления в Пруссии»[113]113
  Уляницкий В. А. Очерки местного самоуправления в Пруссии // Земство. 1881. № 44–57.


[Закрыть]. Сотрудник отдела внешней политики газеты, юрист, приват-доцент Московского университета, Уляницкий детально проследил правовое регулирование в сфере местного устройства в ходе образования в 1870 г. Германской империи и принятия Конституции 1871 г.

Основным актом реформы стало «Положение об окружных (уездных) земских учреждениях» от 18 декабря 1872 г. Прусский закон затем распространился на большую часть Германии. Как отмечал Уляницкий, одной из характерных черт закона являлось стремление организовать «наподобие старого английского права систему безвозмездных должностей, отбываемых в качестве повинности»[114]114
  Уляницкий В. А. Указ. соч. // Земство. № 56. С. 20.


[Закрыть].

Эта специфическая черта – «принудительное» участие в исполнительных и представительных органах, основанное не на добровольности, а на своего рода праве-обязанности – отмечалась всеми русскими публицистами и учеными[115]115
  Личные службы безвозмездные, начала личной служебной повинности. См. Назимов А. Е. Указ соч. С. 51, 58. «Безвозмездность – обязательность службы» возводили даже ко времени Штейна. См. Виппер Р. Государственные идеи Штейна // Русская мысль. 1891. Кн. VIII. С. 10–17.


[Закрыть].

Фундаментальное исследование общего направления и характера реформ местного управления в Пруссии провел в целом ряде работ М. И. Свешников, который специально остановился на соотношении начал «выбора» и «назначения» в системе хозяйственного управления[116]116
  Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. Глава 1. § 5. Он же. Типические черты местного самоуправления Англии, Франции и Пруссии. Вступительная лекция к специальному курсу по государственному праву: Сравнительное обозрение систем местных учреждений в главнейших государствах Западной Европы. СПб., 1891. С. 3–16.


[Закрыть].

Помимо вывода о том, что стремление соединить «элемент правительственный и элемент общественный в одной коллегии» может служить гармонии интересов общества и государства, ученый обратил внимание на другую отличительную черту прусской системы самоуправления, положительно воспринятую некоторыми русскими авторами. Речь шла об учреждении в Пруссии органов административной юстиции[117]117
  В комментариях к переводам памятников прусского законодательства в России не случайно использовалась формула «организация местного управления в Пруссии на началах децентрализации, самоуправления и административной юстиции». См.: Прусская конституция 1850 г. с объяснениями, извлеченными преимущественно из комментария д-ра Арндта. Пер. А. Мейендорфа. СПб., 1905. С. 74.


[Закрыть], в которые были введены уездные комитеты. Таким образом, общество призывалось к участию не только в управлении, но и в контроле над ним на местах. Также и Безобразов считал большим достижением введение в Пруссии специальных административных судов для разрешения всех юридических споров относительно применения законодательства по местному самоуправлению. Одновременно он обращал внимание на отсутствие в Пруссии верховной административной инстанции. В России такую роль играл Сенат как верховная судебная инстанция для административного и всего публичного права[118]118
  Безобразов В. П. Указ. соч. С. 15–17.


[Закрыть]. Нельзя не отметить вклад и других русских ученых в углубленное рассмотрение отдельных аспектов темы. В книгах В. А. Лебедева, В. В. Ивановского, В. Ф. Матвеева сравнительному анализу были подвергнуты системы местного налогообложения, вопросы социальной организации самоуправления, государственного «надзора» за общинным самоуправлением[119]119
  Лебедев В. А. Местные налоги. СПб., 1886; Ивановский В. В. Организация местного самоуправления во Франции и в Пруссии. Казань, 1886; Матвеев В. Ф. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции и в Пруссии. Казань, 1915.


[Закрыть].

Но существовала еще одна отличительная черта германской модели формирования институтов самоуправления. Появление науки об управлении, основателем которой в России считали Л. Штейна, а также большой вклад Р. Гнейста в изучение вопросов администрации и самоуправления, сыграли значительную роль в реформировании местного управления в Германии[120]120
  Подр. см.: Верещагин А. Н. Земский вопрос в России. Политико-правовые отношения. М., 2002. С. 32–40; Свиридова Т. А. Европейские модели местного самоуправления в русской публицистике середины XIX – начала XX в. // Вопросы истории. 2008. № 6. С. 157–159.


[Закрыть]. Русскую публицистику и исследовательскую мысль на рубеже XIX–XX вв. отличают попытки русских ученых систематизировать положения науки об управлении, ее философского и исторического подходов, на примере вклада в проблему немецких ученых[121]121
  Гольцев В. А. Государство и самоуправление. Историко-юридические очерки. М., 1882; Гронский П. П. Теории самоуправления в германской науке // Известия Политехнического института им. Петра Великого за 1913 г. СПб., 1913; Андреевский И. Е. О ходе распространения в русском обществе политических знаний // Русская старина. 1880. Т. XXVII. С. 403–422; Чижов Н. Право и его содержание по учению Л. Фон Штейна. Ч. 1–2. Одесса, 1889–1890.


[Закрыть]. Под влиянием исследований по истории социальных вопросов и социального движения Штейна[122]122
  Stein Lorenz von. Schriften zum sozialismus 1848, 1852,1854. Mit einem Vorwort zum Nachdruck von Eckart Pankoke. Darmstadt, 1974. S. XI.


[Закрыть] звучали призывы подвергнуть тщательному исследованию феномен общества, а, следовательно, и самоуправление как «участие граждан в местном управлении, <…> необходимое последствие признания гражданской свободы»[123]123
  Гольцев В. А. Указ. соч. С. 16–19.


[Закрыть].

В первые десятилетия XX в. потребность в исследовании общинного управления в германских государствах объяснялась актуальностью создания в России мелкой земской единицы, всесословного волостного земства[124]124
  Гронский П. П. Общинное управление в главных государствах Германии. Пг., 1916. С. 28; Матвеев В. Ф. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции и в Пруссии. Казань, 1915.


[Закрыть], а также насущными вопросами сближения земского устройства с городовым[125]125
  Иоллос Г. Страница из истории земских реформ в Пруссии // Мелкая земская единица. Сб. статей. 2-е изд, переработ. и доп. СПб., 1903. С. 105–121; Города как самоуправляющиеся земские единицы. М., 1907.


[Закрыть].

Традиция сравнительного изучения институтов самоуправления была творчески воспринята отечественной публицистикой и исследовательской мыслью, которая стремилась понять характер местного самоуправления в России и его место в многообразии европейского опыта в этой сфере. Эта традиция иссякает и прерывается после ухода с исторической сцены российского дореволюционного земства и городского общественного управления.

После 1917 г. оценка германского типа местного самоуправления встречается лишь в отдельных выступлениях, в первую очередь, в связи с развитием советского городского хозяйства. Примером может служить такое заметное явление, как книга Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», где германский тип, «составляющий амальгаму из бюрократических и общественных элементов», предстает как «консервативная, но довольно целостная система из элементов правящей бюрократии и местного самоуправления»[126]126
  Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928.


[Закрыть].

Непреходящий интерес к германской модели местного переустройства объяснялся близостью исторических условий в России и Германии. В первую очередь, значительна была роль реформаторского потенциала монархической власти – по известному выражению Градовского, «в сознании законодателя утвердилось понятие “о местных пользах и нуждах”». Публицисты и ученые делали акцент на том, что те исторические условия, в которых возникла и сформировалась английская модель местного самоуправления, не могут быть воспроизведены в других странах. Тем более, нет смысла делать образцом для подражания и догматом государственного устройства отживавший в самой Великобритании порядок вещей. Не подходил и французский опыт, так как Франция именовалась «классической страной централизации» в связи с преобладанием правительственного начала в местном управлении. Но усиление исполнительной власти в прусском типе, принцип законности, поддерживаемый административной юстицией, интеллектуальная сторона реформ, демонстрировавшая достижения германской государственно-правовой и административной школы, оценивались положительно.

Хотя сословный принцип играл большую роль в ходе реформирования институтов местного самоуправления в Пруссии и России, со временем в обеих странах возобладали территориальные и имущественные принципы его устройства. «Запаздывание» России и Германии в процессе европейской модернизации, в том числе, в вопросах организации местного самоуправления, сказалось на поэтапности реформирования сельского и городского самоуправления. На протяжении полувека земства возникли в 34 из 97 губерний и областей Российской империи. До 1870 г. городские реформы предназначались лишь для столичных и немногих крупных городов. Однако в русской публицистике мы находим утверждение о том, что «вопрос о провинции поставлен в России (и Пруссии) правильнее, чем в других европейских государствах»[127]127
  Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Ч. III. Органы местного управления // Градовский А. Д. Собрание сочинений. Т. 9. СПб., 1904. С. XVI.


[Закрыть].

Более гибкое реагирование на задачи местного управления в изменяющихся условиях «машинного века» отличало государства с парламентским устройством и развитой политической системой. Хотя процесс развития земских и городских учреждений был затруднен из-за отсутствия прочных демократических институтов, они проявляли свои инициативы, а первые общегражданские акции исходили от земских и городских гласных и служащих. Пруссия (Германия) становилась своего рода посредником в ознакомлении российских ученых и публицистов с европейскими реформами. Они полагали, что развитие российских институтов местного самоуправления осуществлялось в русле общеевропейской традиции[128]128
  Гольцев В. А. Указ. соч.; Свешников М. И. Типические черты местного самоуправления Англии, Франции и Пруссии. С. 16. («народы европейские, коим принадлежим и мы, отличаются богатством пережитого, передуманного и испытанного»).


[Закрыть].

Идеология транзитивного характера институтов общественного самоуправления (передача части функций от бюрократии вновь созданным земским учреждениям и городскому самоуправлению), сословность, нашедшая отражение в куриальной системе местных выборов как в России, так и в Пруссии, «самоопределение» дворянства, терявшего вотчинные, патримониальные привилегии – вот те черты, которые в условиях европейской модернизации XIX в., нашедшей отражение и в сфере местного самоуправления, становились предметом обсуждения в российской законотворческой и общественной мысли. В целом, развитие российских институтов в этой области осуществлялось в русле общеевропейских тенденций.

Л. Е. Лаптева. Земская реформа 1864 г.: дань традиции или модернизация европейского типа?
К вопросу о роли местного самоуправления в развитии правовой культуры пореформенной России

Земская реформа остается предметом не только узко научной, но и общественной дискуссии. Разброс мнений весьма широк. Одни утверждают, что земское общественное управление было не более чем калькой с западных образцов. Другие убеждены, что введение земств явилось попыткой власти перенести часть расходов на счет местного населения – попыткой, просто удачно вписавшейся в традиции самоуправления в России. Как это часто бывает, доля истины содержится в обоих утверждениях. Возможно, именно удачное сочетание традиции и модернизации определило успех земской реформы.

Земское общественное управление не было чуждо российской традиции. Даже негативно настроенный в отношении реформ 1860-х гг. К. Н. Леонтьев признавал, что «земская реформа лучше новых судов», так как «в ней есть что-то “почвенное”, солидное, а главное <…> в устройстве земства есть что-то своё, чего нет в судах, эклектически списанных с западных образцов»[129]129
  Леонтьев К. Н. Чем и как либерализм наш вреден // Традиция и русская цивилизация. М., 2006. С. 179.


[Закрыть]. На деле из «почвенного» в земской реформе оставалась только идея самоуправления, особая роль дворянства, само слово «земство», а также обычай дарования общественных установлений верховной властью. Впрочем, это уже немало[130]130
  Вопрос о присваиваемой земской традиции идеи единения сословий довольно спорный. Эту традицию принято начинать с земских соборов. Но само понятие «земские соборы» представляет собой историографическое обозначение разноименных собраний лучших людей земли русской, которые за всю, более чем столетнюю историю так и не получили единого наименования. Консенсус в таких собраниях достигался на основании поиска общего экономического интереса, за исключением, конечно, Смутного времени. По свидетельству, например, И. Д. Беляева, земство в Московском царстве скорее противопоставляло себя боярству.


[Закрыть].

Успех земской реформы в немалой степени определялся тем, что общество почувствовало себя активным участником преобразований и сочло новые институты самоуправления укорененными в русской традиции. Если при Иване IV земские учреждения вышли из общинного самоуправления, то одноименные институты XIX в. – из дворянского, крестьянского и городского самоуправления. Традиция самостоятельного решения населением общесословных и общинных задач к середине XIX в. не была утрачена. Новые органы местного самоуправления легли на подготовленную почву.

В ходе разработки концепции земской реформы была удачно найдена ее теоретическая конструкция. Общественная теория самоуправления[131]131
  См.: Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865; Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3 т. СПб., 1869–1871.


[Закрыть] соответствовала бытовавшим тогда представлениям об оптимальном устройстве местного управления. При всей теоретической и практической спорности утверждения о том, что власть на местах может быть «негосударственной», такая модель самоуправления позволяла преодолеть барьер отчуждения и привлечь активную часть общества в земские учреждения, которые, как казалось, были отделены от государства.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. впитало в себя популярные тогда европейские идеи организации местного самоуправления. Но оно не было калькой с других законодательных актов и содержало ряд новаторских идей. В ходе реформы местного управления в Пруссии текст «Положения» и опыт первых лет работы земских учреждений внимательно изучался. С российским законодательством в этой сфере знакомился первый канцлер Германской империи О. Бисмарк. 18 декабря 1872 г. был принят главный законодательный акт прусской реформы – «Положение об окружных (уездных) земских учреждениях». В основе двух реформ лежали общие подходы, в частности, соединение правительственных и общественных элементов в местном управлении, сочетание распорядительных и исполнительных полномочий органов местного самоуправления, подконтрольность органов местного самоуправления правительству, судебный надзор за их деятельностью (в Пруссии – специальные административные, в России – общие суды).

Облеченная в «традиционные одежды», земская реформа в то же время реализовывала новые принципы, не свойственные ранее институтам публичной власти в России.

Система дореформенного управления блокировала развитие правовых форм общения. Во-первых, отсутствовали законодательно установленные границы произвола управленцев. Во-вторых, защитить от такого произвола могла только вышестоящая судебно-административная инстанция, поскольку отделенный от администрации суд появился в России после 1864 г. Такой порядок нарушал правовой принцип «нельзя быть судьей в собственном деле» и в значительной мере определял уровень правовой культуры чиновничества и общий уровень правосознания в стране.

С начала XVIII в. главный путь повышения правовой культуры служащих виделся во введении в их работу принципа законности. Петр I хотел реализовать его через учреждение прокуратуры и института фискалов, а также должности рекетмейстера в Сенате. Принцип законности понимался, прежде всего, как средство защиты самой власти от нечистоплотных управленцев.

Естественной мотивацией чиновника всегда является целесообразность: любая отрасль управления нацелена на результат. С формированием современного государства важнейшей задачей управления становится введение деятельности бюрократии в правовое поле, поиск удачного сочетания целесообразности и законности. В идеальной системе управления целесообразное решение не должно противоречить закону. Но, как писали дореволюционные правоведы, «совмещение начала целесообразности с началом правомерности представляет собой задачу трудную, которая требует разносторонне обдуманного и искусного решения»[132]132
  Тарановский Ф. В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1908. С. 505.


[Закрыть].

Противоречивость пореформенной административной системы в России имела в своей основе конфликт между старыми и новыми ценностными ориентациями, в том числе, между задачей сохранения самодержавия и объективными потребностями общественного развития. В кругу тех, кто проектировал и осуществлял реформы, встречались носители тех и других идей.

Сколько-нибудь значимое число служащих с юридическим образованием, т. е. воспитанных на идее законности, а не в привычке во всем подчиняться указаниям начальства, появляется в России только во второй четверти XIX в. До этого обучение управленческой культуре шло преимущественно в процессе службы, неизбежно воспитывая начетчиков.

Введение в управление принципов законности, распространение юридического образования первоначально касалось высшего управленческого аппарата. В XIX в. верховная власть проявляла явную благосклонность к выпускникам юридических факультетов, особенно Училища правоведения, которое формально давало среднее образование. Служащие, приобщенные к юридическому знанию, осознавали себя носителями высокой идеи права и мало уважали опыт предшествующего поколения. Между тем, это старшее поколение чиновников придерживалось прежних ценностей. Устройство правительственной администрации в ходе реформ не подверглось изменениям, поэтому государственные учреждения в пореформенное время продолжили воспроизводить служащих старого типа.

Процесс обращения чиновников в «юридическую веру» шел медленно. Депутат Государственной думы I созыва В. Д. Набоков писал, что «начало законности не может быть сколько-нибудь прочным, пока не устранена окончательно возможность и дополнения, и изменения законов распоряжениями правительственной власти, возможность конкуренции власти верховного (а тем более подчиненного) управления с властью законодательной, – конкуренции, господствовавшей при нашем дореформенном строе и лишавшей его всякого правового характера»[133]133
  Набоков В. Д. Принцип законности в администрации, суде и в Государственной думе // Русский конституционализм в период думской монархии. М. 2003. С. 104.


[Закрыть]. Он с тревогой констатировал новые факты нарушения установленного порядка законодательства: «Именно самые последние годы характеризуются каким-то возведением <…> неуважения к закону в принципе, им как-то щеголяют, открыто подчеркивая, что законы и законность всегда и бесспорно должны отступать перед требованиями “Государственной целесообразности”».

Деятельность новых органов местного самоуправления была основана на иных принципах. Земства учреждались на условиях жесткой подзаконности их работы. Важность законодательного определения компетенции местного самоуправления подчеркивал русский правовед, сторонник государственной теории самоуправления В. П. Безобразов. Он видел сущность самоуправления в «управлении по законам и чрез законы». Безобразов отмечал, что постановления земских собраний были обязательны для населения. Поэтому он признавал за органами самоуправления право действовать «чрез законы», т. е. считал их институтом власти. В продолжение этой мысли Безобразов делал вывод: местное самоуправление и государственные учреждения суть две стороны единого государственного управления, «двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти»[134]134
  Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 1.


[Закрыть]. Они вынуждены сосуществовать, будучи основанными на разных принципах.

Анализ «Положения» 1864 г. показывает, что организационные основы земских учреждений отвечали даже современным стандартам. От дореформенных учреждений их отличал целый ряд особенностей.

Основными принципами формирования органов общественного управления (самоуправления) стали всесословность, выборность, цензовость. Они формировались по выбору той части землевладельцев, городского населения и крестьянства, которая обладала предусмотренными законом имущественными цензами. Позднейшие законы усилили роль дворянства и зажиточных горожан в самоуправлении.

Деятельность учреждений общественного управления определяли принципы гласности (с ограничениями) и самостоятельности. Формировалась привычка открыто принимать управленческие решения и действовать под свою ответственность. Государство не принимало на себя обязательства участвовать в покрытии долгов органов общественного управления. Дополнительный земский сбор позволял самостоятельно, независимо от государственных субсидий разрабатывать и осуществлять социально-экономические программы.

Законодатели предусмотрели систему судебной защиты земских учреждений. Она формировала в среде земских деятелей и губернских чиновников привычку пользоваться юридическими средствами разрешения конфликтов. Чиновники могли приостановить действие постановлений земских собраний, которые казались им превышающими полномочия органов самоуправления. Но окончательное решение принимал Сенат. Жалобы и иски земских учреждений к правительственным или сословным учреждениям, а также к частным лицам рассматривались в общих судах. При рассмотрении таких дел суд должен был исходить из принципов законности и формального равенства сторон.

Одновременно предусматривалась судебная ответственность земских служащих. Она могла наступать не только в случае должностных преступлений, но и по политическим основаниям. Инициатором такого разбирательства становилась губернская администрация, уполномоченная следить за благонадежностью как выборных, так и наёмных земских служащих.

В то же время, включенные в систему государственного управления элементы общественного самоуправления носили дополнительный и подчиненный характер. Их деятельность осуществлялась на том основании, что государство передало им определенные полномочия. Это подразумевало право государства контролировать земские учреждения.

В систему земских учреждений включались земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных, а также земские собрания и земские управы.

Губернские и уездные земские собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии собраний определялись главные направления хозяйственной деятельности, рассматривались и утверждались сметы, раскладки повинностей, рассматривались жалобы на действия членов управ, проходили выборы земских должностных лиц, утверждались отчеты управ по земскому хозяйству. Губернские земские собрания имели право издавать обязательные для местных земских учреждений постановления, а уездные земские собрания могли давать инструкции управе о порядке исполнения постановлений губернских земских собраний. Право уездных земств обжаловать постановления губернских собраний прямо в законе не формулировалось, но на практике осуществлялось: оно вытекало из смысла ст. 118 «Положения» о праве земских учреждений обжаловать решения администрации в Сенат.

Губернские и уездные земские управы являлись исполнительными органами земских учреждений. В период между сессиями они осуществляли управление имуществами земства и «вообще хозяйством губернии или уезда».

Закон ограничивал активность земства пределами губернии или уезда. Они не имели права делать распоряжений «по частным земским потребностям сословий и ведомств» (ст. 21 «Временных правил о земских повинностях»). Земские постановления не должны были касаться вопросов, относившихся к компетенции правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Определения земских управ, противоречившие этому правилу, признавались недействительными (ст. 7). Такой порядок, безусловно, ограничивал возможности земств, а расширительное толкование данной нормы позволяло администрации отказывать земствам в реализации тех или иных инициатив. Губернаторы широко пользовались своим правом опротестовывать постановления земских собраний.

Земства приняли в свое ведение дела существовавших ранее губернских установлений, что облегчило бремя государственного бюджета. За сословными дворянскими собраниями и предводителями дворянства сохранились права и обязанности, касавшиеся исключительно дворянского сословия (личные права в порядке службы, суда и по имуществу).

Преемственность дворянских сословных и земских учреждений очевидна и естественна. В ходе реформ дворянство было провозглашено сословием, наиболее подготовленным к делам управления. Традиции дворянского самоуправления учитывались при разработке «Положения» 1864 г. К ним можно отнести знаменитое право дворянских ходатайств, перешедшее в законодательство о земствах с почти неизменной процедурой, право выбора в земских собраниях мировых судей и составления списков присяжных заседателей (земских исправников и членов нижних земских судов в дворянских собраниях). Местным предводителям дворянства было предоставлено право председательствовать в уездных и губернских земских собраниях.

Таким образом, в земской реформе была реализована плодотворная идея соединения государственного и общественного элементов в управлении. В новой системе управления, по крайней мере, в идеале, было найдено удачное сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, порой доходя до волости. На уровне губернии и уезда ее дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) – земства. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского (на уровне сел и волостей) самоуправления. Городское самоуправление включало компетенцию территориальных и сословных органов управления.

В условиях, когда всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, а местные сословные учреждения концентрировались на проблемах отдельных групп населения, основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в значительной мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями. Эта система внешне хорошо вписывалась в российскую традицию и не противоречила передовым по тому времени моделям управления.

Сосуществование этих ветвей управления не было бесконфликтным. В литературе того времени упоминаются многочисленные жалобы земских учреждений на органы крестьянского самоуправления, не всегда готовые поддержать земские программы. Случались конфликты земств и городов с дворянскими или мещанскими управами.

Надзор за деятельностью органов местного самоуправления был включен в компетенцию общих судов, что также способствовало утверждению правовой культуры взаимодействия. Каждое рассмотренное в суде дело вело к более четкому осознанию групповых интересов и формированию навыков их защиты в рамках закона. Споры органов самоуправления с правительственными учреждениями также разрешались в общем порядке, через суд.

Стоит упомянуть о противоречиях, которые возникали между городскими и земскими учреждениями. Как правило, в их основе лежало несовершенство законодательства, создавшего запутанную систему налогообложения и сборов на общественное управление[135]135
  Строительство больниц являлось и для земств, и для городов задачей не обязательной, а факультативной.


[Закрыть]. Города собирали земские подати, поэтому представители городского самоуправления отстаивали позицию, что земские программы должны распространяться и на население городов без какой-либо компенсации из городской казны.

Такая конфликтная ситуация сложилась, к примеру, вокруг программы строительства земских больниц. Представители городского самоуправления настаивали, что земские сборы с городских обывателей делают город «данником» земства, предоставляя ему право не заниматься строительством собственных больниц. Споры на этой почве возникали постоянно и передавались на рассмотрение Сената. Усугубляло ситуацию действовавшее до 1905 г. запрещение органам общественного управления общаться между собой. Сенат, как правило, разрешал такие споры в пользу земств[136]136
  Взаимоотношения земств и городов в борьбе с эпидемиями // Земское дело. 1911. № 3. С. 236.


[Закрыть].

Взаимодействие правительственных учреждений и земств осуществлялось в достаточно строгих рамках законодательных процедур. Контакты и прямое сотрудничество допускались только в пределах предписанных законом правил и в обязательном порядке должны были доводиться до сведения правительственной администрации. В данном случае действовало правило полицейского государства: «запрещено все, что не разрешено». Конечно, в отношении публично-правовых лиц такое правило вполне приемлемо. Однако казус заключался в том, что до начала 1890-х гг. земские, городские и крестьянские учреждения таковыми не считались: правительство рассматривало их как частные общества[137]137
  Так, например, оценил их статус министр внутренних дел А. Е. Тимашев в записке по поводу лишения земств права бесплатной пересылки корреспонденции: «Земские учреждения ни по составу своему, ни по основным началам не суть власти правительственные, вследствие чего и не имеют законного права на какие-либо пред частными лицами и обществами преимущества». (Российский государственный исторический архив. Ф. 1284. Оп. 92. 1865. Д. 15 (Записка министра внутренних дел от 21 августа 1869 г., № 1328). Л. 12об.).


[Закрыть].

Формы взаимодействия местных институтов управления зависели от пределов их компетенции. В качестве примера распределения задач между губернской бюрократией, земскими учреждениями и сословными институтами можно привести мероприятия по борьбе с голодом – или, пользуясь языком того времени, по организации народного продовольствия. Согласно «Уставу об обеспечении народного продовольствия»[138]138
  Устав об обеспечении народного продовольствия // Свод законов Российской империи. 1892. Т. XIII. СПб., 1892.


[Закрыть] задача сбора, содержания и распределения продовольственных и семенных запасов передавалась на местный уровень – в ведение земских учреждений и сельского общественного управления. За губернской администрацией и правительством оставался общий надзор и финансовый контроль.

Сельские общества создавали запасные магазины по нормативам, предусмотренным на душу мужского пола и имели право учреждать соответствующие денежные фонды. Впрочем, закон к этому не обязывал. Средства таких фондов, как правило, передавались на хранение земским учреждениям. Уездные земства должны были дважды в год собирать информацию о состоянии сельских запасных магазинов, регулярно проводить их ревизию и выдавать разрешение на предоставление займов из запасного магазина или денежного фонда[139]139
  Устав об обеспечении народного продовольствия. Ст. 70.


[Закрыть]. В обязанности губернских земств входило содержание дополнительного резервного фонда. Общенациональный резерв находился в ведении Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. Займы из всех резервов не должны были превышать установленных лимитов: даже полномочия министра были ограничены суммой в 50 тыс. рублей в качестве единовременного займа для одной губернии. Разрешение на превышение этого лимита выдавал император, к которому министр должен был обращаться через Комитет министров.

Законодательство в известных случаях разрешало взаимное финансирование или оказание услуг. При недостаточности городских средств, выделенных на значимое для населения всего уезда или губернии хозяйство и благоустройство, допускалось, чтобы пособия выделялись из государственного казначейства или из земских сборов (Городовое положение 1870 г., ст. 136). Земские подати с городских обывателей собирала городская управа, а земства, в свою очередь, оказывали помощь сельским обществам в формировании сельских запасных магазинов. Координация осуществлялась в форме участия глав общественного управления в губернских специализированных присутствиях.

Для более ясного представления о том, как распределялись обязанности между администрацией и земствами, целесообразно обратиться к конкретному примеру, в данном случае, из области организации медицинского дела.

Во второй половине XIX в. местными органами санитарно-медицинской службы являлись: 1) врачебные отделения губернских правлений, а в уездах – уездные комитеты общественного здравия; 2) земские учреждения, 3) городские управления (в городах, где было введено Городовое положение). Координация действий между ними осуществлялась Отделом народного здравия и общественного призрения Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. В техническо-научном отношении этим вопросом занимался Главный врачебный инспектор, являвшийся служащим министерства. Он ведал противоэпидемическими мерами и, как тогда говорили, «личным составом гражданской медицинской части». Кроме того, в рамках министерства действовал Медицинский совет, высшее врачебно-учебное установление для «рассмотрения вопросов охранения народного здравия, врачевания и судебно-медицинской экспертизы»[140]140
  Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С. 276–277.


[Закрыть].