Текст книги "Земское самоуправление в истории России: К 150-летию земской реформы"

Уездные комитеты общественного здравия призваны были осуществлять координацию всей работы в масштабах уезда. Это предопределило их межведомственный состав: уездный предводитель дворянства (представлявший одновременно дворянское самоуправление и земские учреждения), уездный исправник и полицмейстер (полиция), уездный или городовой врач (эксперт), городской голова (городское самоуправление). В качестве губернского координатора выступало губернское правление, которое «в случае действительной необходимости» (то есть нерегулярно) собирало уездные комитеты для «принятия общих и единообразных мер». В чрезвычайных эпидемических ситуациях ключевую роль должен был играть уездный комитет, который для принятия срочных распоряжений не дожидался официального сообщения от полиции.

Земствам, согласно «Положениям» 1864 г. и 1890 г. (ст. 2) принадлежало «заведывание земскими лечебными заведениями, попечение о неизлечимых больных и умалишенных, а также увечных; участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении, а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях». Таким образом, земские учреждения практически не допускались к организационным вопросам, зато щедро наделялись компетенцией в затратном для бюджета устройстве и содержании медицинских учреждений, включая аптеки[141]141
  За 50 лет своего существования земства утроили количество сельских больниц и койкомест в них.


[Закрыть]. Кроме того, они подыскивали и нанимали на свои средства необходимый персонал, а губернские учреждения еще издавали обязательные постановления для местных жителей, не состоявших в ведении городского управления. Инициатива в принятии этих постановлений могла принадлежать губернатору, самому губернскому собранию, а также объединенным заседаниям уездных земских собраний и городских дум[142]142
  Дерюжинский В. Ф. Указ. соч. С. 278.


[Закрыть]. Обязательные постановления могли касаться порядка содержания площадей, сточных труб, мостов и пр., устройства и содержания в санитарном отношении боен, промышленных заведений, внутреннего распорядка на ярмарках и ряда других вопросов санитарно-медицинского характера.

Стоит отметить, что в законодательстве было зафиксировано строго хозяйственное значение учреждений земского и городского самоуправления. Земства не признавались на практике автономными субъектами управления. Власть стремилась включить их в систему полицейского государства наравне с традиционными структурами управления и поэтому на протяжении всего пореформенного периода проводила в отношении земств ограничительную политику.

Но общество не могло не воспринимать появление земских учреждений как первый шаг к национальному представительству. Сам факт существования уже с середины XIX в. демократически организованного местного самоуправления, куда были вовлечены все сословия, означал, что власть училась доверять обществу, более тонко, политическими и правовыми средствами влиять на местные дела. Земское самоуправление представляло собой форму организации самодеятельности населения, обеспечивавшую подданным возможность действовать автономно в рамках закона и под надзором правительственной администрации. В глазах общества эти учреждения воплощали на местном уровне идею народного представительства и означали первый шаг в сторону создания общенационального органа, выражающего перед императором мнение народа.

Интересно, что возросший на почве правительственных притеснений земский либерализм представлял собой правое крыло российского либерализма. Большинство земских деятелей (исключения вроде И. И. Петрункевича были редкими) добивались возможности обсуждать хозяйственные и социальные проблемы населения и местного самоуправления в масштабах страны. Их планы не включали созыв Учредительного собрания, которого так боялся Александр II. Некоторые советники императора это понимали. П. А. Валуев обращал внимание Александра II на распространение в обществе мысли «о том, что во всех Европейских государствах разным сословиям предоставлена некоторая доля участия в делах законодательства или общего государственного управления и что если так везде, то так должно сбыться и у нас». Валуев считал, что такие просьбы «трудно будет постоянно отклонять», и «если трудно их отклонить окончательно, то не лучше ли предупредить»[143]143
  Валуев П. А. Записка статс-секретаря Валуева (1863) // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2001. С. 415–416.


[Закрыть]. В 1863 г. Александр II отверг эти соображения. В начале 1881 г. он уже соглашался с предложением М. Т. Лорис-Меликова, что «призвание общества к участию в разработке необходимых для настоящего времени мероприятий есть именно то средство, какое и полезно, и необходимо для дальнейшей борьбы с крамолой»[144]144
  Лорис-Меликов М. Т. Всеподданнейший доклад 28 января 1881 г. // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 466.


[Закрыть].

Процесс политизации земств шел тем быстрее, чем активнее власти ограничивали их возможности. Правительственные ограничения касались гласности работы собраний, запрета обсуждать вопросы, не относившиеся к земской компетенции и возможности земств разных губерний общаться между собой даже в пределах узко хозяйственных вопросов. В знаменитой статье В. И. Ленина говорилось, что «земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством»[145]145
  Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 5. С. 34.


[Закрыть].

Однако автор метафоры лукавил: земства не ограничивалась «простым техническим исполнением». В своей деятельности они сочетали традиции российского самоуправления с принципами гласности и выборности, готовы были работать в правовом поле. Верно, что контроль и надзор за земствами, также как принудительная власть оставались в руках государственной администрации. Однако не менее важно, что земства самостоятельно определяли приоритеты развития местного хозяйства и социальной сферы и реализовывали соответствующие программы. Земские деятели в большинстве своем осознавали значимость развития местной хозяйственно-экономической инфраструктуры и разбирались в ее нюансах. Они добровольно принимали на себя задачи, не вмененные в обязанность, а поименованные в «Положении» 1864 г. лишь в качестве возможных направлений деятельности. Проделать такую масштабную работу было невозможно без чувства причастности к местному сообществу и ощущения местных интересов как своих собственных.

Е. Н. Морозова. Формирование концепции земской реформы: от Н. А. Милютина до П. А. Валуева (1856–1864 гг.)

Эффективность деятельности местного самоуправления зависит от того, какова их структура, финансы, круг полномочий, как разграничиваются функции между местным самоуправлением и государственной властью. Все эти вопросы должны быть отражены в законодательстве о местном самоуправлении. В современной России оно претерпело ряд коренных изменений. Это стало ярким свидетельством того, что разработчики концептуальных основ законодательства по местному самоуправлению столкнулись с определенными трудностями. В этой связи небезынтересно обратиться к историческому опыту, к истории формирования концепции земской реформы. С одной стороны, изучение этого процесса дает возможность проанализировать длительный и сложный путь от проектов полицейской реформы до принятия «Положения» 1864 г., с другой – поставить под сомнение ряд сложившихся стереотипов.

Часть исследователей традиционно считает земскую реформу «прямым следствием отмены крепостного права». При таком подходе ее история начинается в апреле 1861 г., когда подготовка реформы земского самоуправления была поручена вновь назначенному министру внутренних дел П. А. Валуеву[146]146
  В качестве классического понимания причин земской реформы сошлемся на тезис Т. Портера: «Царское правительство признало необходимость создания более эффективной системы местного самоуправления для создания посредника между центральным правительством и массами после реформы 1861 г. Когда помещики перестали выполнять свою привычную роль, правительство создало земства» (См.: Porter Th. The Development of Political Pluralism in Late Imperial Russia: Local Self-government and the Movement for a National Zemstvo Union. 1864–1917. Washington, 1990. Р. 84).


[Закрыть].

Однако post hoc non est propter hoc. Подготовка земской реформы началась одновременно с крестьянской. Цели, характер и содержание реформы во многом определила борьба внутри правящей элиты, личности реформаторов, позиция императора Александра II. История земской реформы продолжалась почти восемь лет. На таком весьма длительном временном отрезке можно выделить два этапа: «милютинский» (ноябрь 1856 – апрель 1861 гг.), и «валуевский» (апрель 1861 – январь 1864 гг.).

Классическим трудом по истории земской реформы является монография советского историка В. В. Гармизы, которая оказала огромное влияние на все последующие исследования[147]147
  Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957.


[Закрыть]. Книга Гармизы действительно уникальна с точки зрения количества и качества введенных в научный оборот новых документов. Вместе с тем, уделив основное внимание «валуевскому» этапу подготовки земской реформы, историк не увидел логической связи между проектами полицейской реформы и появлением первого варианта земской реформы, созданного Комиссией об уездных и губернских учреждениях во главе с Н. А. Милютиным. Историк не только не признавал за Милютиным заслуг в создании концептуальных основ реформы местного управления и самоуправления, но и вслед за С. Я. Цейтлиным оценивал проекты милютинских комиссий как «частичные поправки дореформенного строя местного управления»[148]148
  Там же. С. 145.


[Закрыть].

Исследование архивных и опубликованных источников позволило проследить в многочисленных проектах второй половины 1850-х – начала 1860-х гг. особенности процесса формирования концепции земской реформы и появление первого ее варианта, созданного Комиссией о губернских и уездных учреждениях во главе с Н. А. Милютиным[149]149
  См.: Морозова Е. Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000.


[Закрыть].

Для того, что чтобы разобраться в истоках земской реформы, важно проследить, какие проекты разрабатывались в конце 1850-х гг. в Министерстве внутренних дел. Тогда это ведомство стало средоточием реформаторских сил, во главе которых стоял директор Хозяйственного департамента (с 1859 г. – временно исполняющий обязанности товарища министра) Н. А. Милютин.

В конце 1850-х гг. в Министерстве внутренних дел активно обсуждались варианты полицейский реформы. Но надо учитывать, что в конце 1850-х гг. реформа полиции была по сути тождественна реформе уездного управления, т. к. вся полнота власти на уездном уровне принадлежала земской полиции, сосредоточившей в своих руках административно-исполнительные, судебно-следственные и хозяйственно-распорядительные функции[150]150
  См.: Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. Б/м, 1860. Ч. 1. Кн. 2. С. 27.


[Закрыть]. Кроме того, существование отдельной городской полиции создавало ненужный параллелизм.

Недавно утвержденный в должности министра внутренних дел С. С. Ланской уже в октябре 1856 г. обратил внимание Александра II на «крайне неудовлетворительное состояние земской полиции»[151]151
  Там же. С. 56–58.


[Закрыть]. Он доказывал необходимость ее коренного преобразования, определив основную цель реформы в «обеспечении порядка и спокойствия» в условиях подготовки крестьянской реформы. Ланской сформулировал общие принципы, на которых должно было строиться уездное управление: единство управления, разделение ведомственных функций и верховенство закона.

С одной стороны, объединенная (земская и городская) уездная полиция должна была приобрести «большую силу и самостоятельность» за счет сосредоточения в ее руках исполнительной власти. С другой – вычленение судебно-следственных и хозяйственно-распорядительных функций из компетенции полиции неизбежно вело к формированию новых институтов в местном управлении.

Ланской поручил подготовку проекта полицейской реформы молодому чиновнику Министерства внутренних дел, автору нашумевших «Губернских очерков» М. Е. Салтыкову-Щедрину. С его проекта «О земских и градских полициях» (ноябрь 1856 г. – январь 1858 г.) начинается история полицейской и земской реформы в России.

В салтыковском проекте очевидна связь с идеями французского историка А. де Токвиля, чьи работы были необыкновенно популярны в России в середине XIX в. Главная идея Салтыкова-Щедрина заключалась в том, что местное управление необходимо перестроить на принципе административной децентрализации, для чего передать все местные дела земству. Под «земством» – «кровью и плотью местности» – он понимал «все местное население, проживающее на данной территории».

Проект предусматривал создание административно-полицейского органа – Уездного совета из 9 человек (при равном представительстве от сословий) с весьма широкой компетенцией по общему управлению уездом. Этот орган получал значительную степень самостоятельности. Чиновник от короны имел право голоса в вопросах, касавшихся дел общегосударственных, но в земских делах обладал лишь функцией наблюдения[152]152
  См.: Арсеньев К. К. Материалы для биографии М. Е. Салтыкова-Щедрина // Вестник Европы. 1890. Кн. 2. С. 795–798.


[Закрыть].

Салтыков-Щедрин предпринял одну из первых попыток либеральной бюрократии сформулировать проект уездного управления на принципах административной децентрализации, единства управления, выборности и всесословности. Недостатки его предположений были связаны с трудностями начального этапа работы. Безусловно, создание проекта столь масштабных преобразований было не под силу одному человеку. Главное, однако, заключалось в том, что проект переустройства полицейской власти возник еще до начала активной работы над крестьянской реформой. Недаром сам великий сатирик писал: «У нас все спит, а следовательно, будет спать и мой проект до радостного утра. Да и то сказать, какое может быть равенство, когда половина России в крепостном состоянии»[153]153
  Салтыков-Щедрин М. Е. Полн. собр. соч. Т. 8. С. 371.


[Закрыть]. Проектируемое Салтыковым учреждение – Уездный совет – строился на прежнем принципе «смешения властей»: создавался административно-полицейский орган с широкими хозяйственными функциями, а из числа избирателей исключалось многомиллионное сословие помещичьих крестьян.

Следующий проект, появившийся в Министерстве внутренних дел в начале 1858 г., связан с именем Я. А. Соловьева, главы Земского отдела. Несмотря на хронологическую близость с предположениями Салтыкова-Щедрина, проект Соловьева разрабатывался уже в другой общественной обстановке: подготовка отмены крепостного права сопровождалась резким обострением борьбы внутри правительственной бюрократии по поводу целей и содержания этой главной реформы.

Проект Соловьева сохранил определенную преемственность с идеями Салтыкова-Щедрина. Но он строился на принципе выделения разных функций уездной власти: полицейско-административной, судебно-следственной и хозяйственно-распорядительной. Последние переходили в ведение Уездного совета.

В идее Соловьева можно разглядеть прообраз будущих земских учреждений. Уездный совет должен был объединить в своих руках функции бывших уездных хозяйственных комитетов под председательством уездного предводителя дворянства. Идея учреждения Уездного совета присутствовала и салтыковском проекте, но различия касались предметов ведения совета. В проекте Соловьева этому органу передавались только хозяйственно-распорядительные дела[154]154
  Записки сенатора Я. А. Соловьева // Русская старина. 1882. Т. 33. Кн. 3. С. 563.


[Закрыть].

Против проекта Соловьева выступили представители консервативной бюрократии во главе с А. Ф. Орловым. Ожидая крестьянских беспорядков в ходе реализации крестьянской реформы, консерваторы предложили свой вариант реформы местного управления. По сути, они предлагали ввести в стране чрезвычайное положение путем преобразования управления на двух уровнях: региональном (учредить повсеместно временные должности генерал-губернаторов) и уездном (создать институт уездных начальников с чрезвычайно широкими полномочиями). Таким образом, можно говорить о двух принципиально различных подходах к проблемам местного управления, предложенных либеральной и консервативной частью высшей бюрократии.

В условиях противостояния внутри бюрократической элиты Александр II выбрал компромиссный вариант. При Главном Комитете по крестьянскому делу была образована комиссия в составе министров внутренних дел, юстиции и государственных имуществ, а также приближенного к императору Я. И. Ростовцева. Она получила название «комиссии четырех» и ей было предписано «как можно скорее внести на рассмотрение Главного комитета по крестьянскому делу» проект главных начал, «на основании коих должно быть устроено местное управление». Поскольку «триумвират» (В. Н. Панин, М. Н. Муравьев, Я. И. Ростовцев) являлся сторонником создания в России «осадного положения»[155]155
  Подробно о работе этой комиссии см.: Российский государственный исторический архив (далее – РГИА). Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 2–7; Морозова Е. Н. Указ. соч. С. 97–109. См. так же: Тот Ю. В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX. СПб., 2002. С. 157.


[Закрыть], а С. С. Ланской не смог открыто противостоять их давлению, проект комиссии стал шагом назад в сравнении с проектом Министерства внутренних дел. Объединение городской и земской полиции под руководством уездного начальника, назначавшегося от короны, с чрезвычайно широкими полномочиями (вплоть до содействия воинской власти в части предупредительных мер[156]156
  См.: Записки сенатора Я. А. Соловьева. С. 563. РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 6–7.


[Закрыть]), имело формальный характер, ибо в руках полиции сохранялись все ее прежние функции, включая дела хозяйственно-распорядительные. В итоге этот проект не устроил ни консервативную, ни либеральную бюрократию, что стало очевидно в ходе его обсуждения в Главном комитете по крестьянскому делу, а также после получения отзывов губернаторов. Проект «комиссии четырех» был подвергнут критике и «справа» и «слева».

Министерство внутренних дел стремилось отстоять собственные позиции. Ланской обратился к императору с предложением создать специальную комиссию по обобщению «отзывов и соображений» губернаторов. Такая межминистерская комиссия, состоявшая в большинстве своем из представителей Министерства внутренних дел во главе с Н. А. Милютиным, была учреждена в сентябре 1858 г.[157]157
  РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. Л. 106–287.


[Закрыть] Обобщив отзывы губернаторов, комиссия представила новые основания для реформирования уездного управления, которые были утверждены императором 25 марта 1859 г. в качестве Главных начал. Милютин становился, как выразился Ростовцев, «Эгерией Редакционных комиссий», разрабатывавших проект крестьянской реформы, и одновременно главой Комиссии об уездных и губернских учреждениях, что создавало возможность комплексного подхода к подготовке законопроектов в сфере местного управления и крестьянской реформы[158]158
  С 23 октября этот межведомственный институт стал называться Комиссией об уездных и губернских учреждениях. Вопрос о начале работы и даже названии этого учреждения достаточно запутан; в некоторых публикациях датой начала работы Комиссии называется 1858 г., а сама она – «Особой комиссией для разработки законодательства об уездном и губернском самоуправлении». Заметим, однако, что понятие «самоуправление» отсутствовало даже в «Положении» 1864 г. См., напр.: Очерки по истории выборов и избирательного права / Под. ред. Ю. В. Веденеева и др. Калуга; М., 2002.


[Закрыть].

Новый межведомственный институт имел целый ряд принципиальных особенностей. Его составила команда реформаторов, принявшая самое активное участие в подготовке всех Великих реформ (Н. А. Милютин, А. К. Гирс, Я. А. Соловьев, Н. В. Калачов, К. К. Грот, В. А. Арцимович, Н. И. Стояновский, С. И. Зарудный). В работе Комиссии можно выделить два этапа. На первом этапе (март 1859 – май 1860 гг.) шла работа над проектами реформы уездного управления, на втором (июнь 1860 – апрель 1861 гг.) – готовились проекты реформы губернского управления.

Комиссия создала развернутый проект (свыше 600 статей) полицейской реформы. По нему земская и городская полиции сливались в общую уездную полицию, а следственная часть получала особое устройство. Следовательно, комиссия Милютина неизбежно должна была обратиться к проблеме организации хозяйственно-распорядительных дел. Однако по признанию самого Милютина, было «гораздо труднее положить разницу между хозяйством и полицией, нежели между полицией и судом»[159]159
  Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях… С. 81.


[Закрыть]. Поэтому Комиссия не стала разрабатывать подробный законопроект о хозяйственно-распорядительных органах, ограничившись составлением приложения к статье 72 Проекта об уездной полиции, состоявшего из 15 пунктов[160]160
  Материалы, собранные для высочайше учрежденной Комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел административный. Материалы исторические и законодательные. СПб., 1870. Ч. 1. Отделение 5. С. 9–13.


[Закрыть].

По проекту хозяйственно-распорядительные дела в уезде передавались временным учреждениям – Уездным земским присутствиям. По сути дела, это был административно-хозяйственный орган, включавший в себя правительственных чиновников и выборный элемент во главе с уездным предводителем дворянства. Уездное земское присутствие ведало широким кругом вопросов, которые ранее находились в ведении включенных в его состав учреждений. Пределы власти Уездных земских присутствий определялись существовавшими Уставами по земским повинностям, торговле, фабричной промышленности, строительстве и народном продовольствии. Степень самостоятельности Уездных земских присутствий определялась рамками уезда.

Нельзя согласиться с характеристикой этих институтов как реакционных через механическое сложение функций дореформенных учреждений[161]161
  См.: Цейтлин С. Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Б.м., б.г. Т. 3. Ч. 2. Вып. 11–12. С. 199; Гармиза В. В. Указ. соч. С. 138–139.


[Закрыть]. Выделение хозяйственно-распорядительных дел и передача их специальному органу упрощали управление на уровне уезда: сокращалось количество инстанций и число чиновников. Компетенция Уездных земских присутствий была более значительной, особенно в сфере земских повинностей.

Таким образом, на первом этапе (ноябрь 1856 – июнь 1860 г.) работа милютинской Комиссии зашла в тупик. Логика реформы уездного управления привела Милютина и его единомышленников к мысли о невозможности обособления хозяйственно-распорядительных функций лишь на уровне уезда, так как любые изменения неизбежно затрагивали прерогативы губернских учреждений и, в частности, власть губернатора.

Но в июле 1860 г. – апреле 1861 г. Комиссия о губернских и уездных учреждениях разработала один из самых блестящих проектов коренной реформы всего местного управления[162]162
  См.: Материалы, собранные для высочайше учрежденной Комиссии… С. 8–20.


[Закрыть].

Милютин и его окружение являлись сторонниками сохранения самодержавной власти и единственно возможное средство коренного изменения системы управления видели в широкой административной децентрализации местного управления. «Правительство должно отказаться от бесплодных попыток направлять и контролировать малейшие действия местного управления, – отмечал Милютин, – оно не ослабеет вопреки многим опасениям, а сосредоточит свое внимание на общих государственных интересах»[163]163
  Отдел рукописей Российской национальной библиотеки (далее – ОР РНБ). Ф. 379. Д. 269. Л. 7.


[Закрыть].

Либеральная бюрократия рассматривала местное управление как состоящее из двух различных по своей природе частей, которые должны основываться на разных принципах и иметь различную компетенцию. Казенная администрация должна была заниматься делами государственными. Земские учреждения – органы самоуправления – рассматривались как часть местного управления, и должны были ведать делами «местного интереса». Милютинская Комиссия создала вполне законченные законопроекты, создававшие стройную систему уездных и губернских учреждений. В этих проектах были выделены две сферы местного управления: административно-полицейская и хозяйственно-распорядительная в лице земского самоуправления.

По первой части проекта пять административно-полицейских губернских учреждений сливались в один орган – губернское правление под председательством губернатора, в ведение которого передавались все дела упраздненных комитетов и комиссий. Вторая часть проекта передавала хозяйственно-распорядительные дела в губернии и уезде в руки новых учреждений: губернских и уездных земских присутствий, которые состояли из распорядительных органов (общих собраний) и исполнительных (распорядительных комитетов). Эти органы являлись прообразом будущих земских собраний и управ. Общее собрание губернского земского присутствия собиралось раз в год под председательством губернского предводителя дворянства. Распорядительный комитет губернского земского присутствия представлял собой постоянно действующий исполнительный орган, члены которого избирались общим собранием на три года во главе с председателем, избранным из числа гласных.

Избирательная система предполагала определенные льготы людям с высшим образованием. Для Милютина и его Комиссии этот фактор был первоочередным. По их мнению, в органы самоуправления должны были попасть «лучшие и образованнейшие люди». Только такой состав земских учреждений, считали авторы проекта, мог привести к созданию «правильно поставленного земства»[164]164
  См.: Валуев П. А. О положении работ в Комиссии, высочайше учрежденной для составления проектов преобразования губернских и уездных учреждений. Доложено в Совете министров 8 марта 1862 г. (далее – Доклад П. А. Валуева). Б.м., б.г. С. 8.


[Закрыть].

Вместе с тем, Милютин предостерегал от формального применения выборного принципа, отмечая, что «применение выборного начала к администрации только тогда может быть действительно и полезно, когда выборные лица уполномачиваются законом к самой серьезной и самостоятельной деятельности. В противном случае (земство. – Е. М.) превратится в орудие произвола местных второстепенных властей»[165]165
  ОР РНБ. Ф. 379. Ф. П. Корнилов. Д. 269. Л. 6.


[Закрыть].

Предметами ведения земских учреждений должны были стать местные дела губернии и уезда. Впервые в этих проектах уезды выступили в качестве отдельных хозяйственных единиц, что и дало возможность создать двухуровневую систему местного самоуправления.

В представлении самого Милютина «хозяйственное управление, как чисто местное, очевидно, не может и не должно нисколько касаться государственных дел, ни интересов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного местного органа центральных учреждений». Но вне этих отраслей правительственной деятельности остается «обширный круг местных интересов, большей частью мелочных, так сказать, обыденных и для Высшего Правительства не важных, но составляющих насущную потребность местного населения»[166]166
  Там же. Л. 2.


[Закрыть]. Этот тезис отчетливо проясняет взгляды самого Милютина и всей либеральной бюрократии на место земских учреждений в политическом строе России с точки зрения понимания сути административной децентрализации. С этих позиций местному самоуправлению предоставлялось право заниматься местными хозяйственными делами, часть которых «передавалась из бюрократических в местные инстанции».

Земским учреждениям вверялись те части земского хозяйства, которые требовали «ближайших экономических распоряжений», то есть обязанности «губернского комитета о земских повинностях, особого присутствия комитета по земским повинностям, комиссии народного продовольствия, приказа общественного призрения», а также дела строительной и дорожной комиссий[167]167
  РГИА. Ф. 869. Оп. 1. Д. 397. Л. 36–37.


[Закрыть].

Впервые в истории подготовки земской реформы в милютинских «Соображениях по проекту о земских учреждениях» было введено понятие «земский бюджет», который рассматривался как «сумма земских сборов», «собираемая и расходуемая» в губернии. В отличие от Податной комиссии, работавшей параллельно с Комиссией о губернских и уездных учреждениях, Милютин выступил с более радикальным предложением: оставить в составе земского сбора ту часть сбора государственного, который шел бы непосредственно на нужды самой губернии, что должно было существенно увеличить земские доходы. Он доказывал, что «весьма было бы прискорбно» изъять 4/5 земского сбора (от 15 до 20 млн. рублей) из ведения земства. Милютин подчеркивал, что «государство едва ли что-нибудь от этого выиграет», а «земство потеряет ту именно часть своего хозяйства, которая более всего требует ближайших попечений и благонамеренной деятельности сословных представителей». Он предлагал обратиться к Министерству финансов с предложением «уничтожить или изменить нынешний особый государственный сбор, но не устранять земские учреждения от прямого расходования сумм по строительной, дорожной и другим частям».

Пределы власти земских учреждений, по мнению Милютина, должны были определяться только законом. Однако в кругу вверенных им дел земские учреждения должны были действовать самостоятельно, причем степень такой самостоятельности была весьма значительна (особенно в сравнении с последующими проектами П. А. Валуева и «Положением» 1864 г.). Право губернатора вмешиваться в «дела земского хозяйства» исчерпывалось лишь двумя возможными ситуациями: начальник губернии утверждал сметы расходов и проекты раскладок по земским повинностям и в случае «бездействия местных учреждений и при явной опасности (как, например, при неисправности дорог, мостов и пр.) (имел право. – Е. М.) распоряжаться собственной властью за счет виновных»[168]168
  Там же. Л. 4–5.


[Закрыть].

Милютин и другие члены Комиссии, как представители либеральной бюрократии, считали, что общество не нуждается в опеке и может самостоятельно управлять местными делами[169]169
  См.: Львов Г. Е., Полнер Т. И. Наше земство и 50 лет его работы. Изд. 13-е. М., 1917. С. 9.


[Закрыть]. Они проектировали местное управление на основе децентрализации и выделяли в нем две самостоятельные части: административно-полицейскую и хозяйственно-распорядительную, которые строились на разных принципах. При этом Милютин стремился найти компромиссный вариант, который позволил бы объединить интересы государства и местного самоуправления. Он не мог не понимать, что государственные и земские дела тесно переплетаются, и граница между ними крайне условна. Поэтому, несмотря на то серьезное значение, которое Милютин придавал земско-хозяйственным учреждениям, по проекту Комиссии они не составляли абсолютно самостоятельной единицы, и земская реформа являлась лишь частью реформы местного управления. Связующим звеном между органом административно-полицейской власти – губернским правлением и губернским земским присутствием должен был явиться Губернский совет под председательством губернатора, состоявший в подавляющем большинстве из коронных чиновников, а также председателя губернского распорядительного комитета. Учреждение такого координационного органа должно было смягчить те конфликты, которые последовали после введения «Положения» 1864 г. между местной администрацией, казенными учреждениями и органами земского самоуправления.

Таким образом, в рамках милютинского проекта кардинальной реформы местного управления к апрелю 1861 г. была сформулирована первая модель реформы земского самоуправления.

После принятия «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» 1861 г. начался новый этап политической борьбы. Министерство внутренних дел и Комиссию о губернских и уездных учреждениях возглавил П. А. Валуев, сторонник «правительственного конституционализма». Валуев стремился изменить общее направление реформ в сфере организации государственных институтов. В своих конфиденциальных «Записках» начала 1860-х гг., адресованных императору, новый глава Министерства внутренних дел предлагал ввести общегосударственное представительство, в основе которого лежала реформа Государственного совета. Валуевский проект предусматривал создание двух палат: Верхней (Общего собрания) и Нижней (Съезда государственных гласных). Последняя состояла из 181 человека, где 101 депутат должен был быть избран от земств[170]170
  Валуев П. А. О внутреннем состоянии России. Записка от 26 июня 1862 г. Публ.: Предложения и проекты П. А. Валуева по вопросам внутренней политики (1862–1866 гг.). Публ. В. В. Гармизы // Исторический архив. 1958. № 1. С. 141–143; См.: Чернуха В. Г. Внутренняя политика в отношении печати. 60–70-е годы XIX века. Л., 1989. С. 40–41.


[Закрыть].

Своей основной задачей Валуев считал реформу Государственного совета. Земская реформа должна была стать определенным дополнением преобразований в центральном представительстве, т. к. губернские земские собрания должны были играть ведущую роль в формировании Нижней палаты будущего парламента. Поэтому Валуев планировал одновременное введение местного и общегосударственного представительства. В дневниковой записи от 26 ноября 1863 г. он подчеркивал: «Кончил и подписал записку, составленную мною по делу о земских учреждениях, в которых и приурочиваю к ним вопрос о преобразовании Государственного совета. Записка служит как бы предисловием к составленному мной проекту»[171]171
  Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел: В 2 т. М., 1961 (далее – Валуев П. А. Дневник). Т. 1. С. 257, 352. Эта записка, по словам Валуева, была возвращена ему Александром II «без помет», «с сердцем», ибо была императору «неприятна» (Там же. С. 259, 261).


[Закрыть].

Вопросы центрального представительства разрабатывались Валуевым одновременно с проектами земской реформы. В докладе от 8 марта 1862 г. он впервые в самом общем виде изложил свои взгляды на организацию земского самоуправления, обозначив свою позицию только по кардинальным, по его мнению, проблемам. В документе отчетливо прослеживается полемическая составляющая, направленная против милютинских проектов. Валуев обратил внимание на принципы формирования избирательной системы, предметы ведения земских учреждений, степень и пределы самостоятельности хозяйственно-распорядительных органов. «Доля участия в административных делах, – писал министр внутренних дел, – должна быть точно определена и соображена с общими условиями и потребностями государственного управления»[172]172
  Доклад Валуева. С. 11–12.


[Закрыть].