Текст книги "Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность"

Мадина Юнускадиевна Джамалудинова
Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: учебное пособие

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«ДАГЕСТАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Рекомендовано к изданию заседанием кафедры «ГиМУ» ДГУ

Протокол № 2 от 25.10 2014 г.

Автор:

Джамалудинова Мадина Юнускадиевна,

канд. экон. наук, доц. т кафедры ГиМУ ДГУ

Введение

Наука и практика государственного управления в России находится на этапе формирования. Идет поиск методологии исследования политических и управленческих процессов. Теория государственного управления, как и другие социально-политические науки, интернациональна; она – синтез знаний, накопленных отечественными и зарубежными исследователями и политиками-практиками.

Развернувшиеся в стране в последние годы административная, муниципальная и судебная реформы, реформа государственной службы, активная работа по совершенствованию системы всех ветвей государственной власти, по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров управления существенно повысили у общества интерес к государственной службе.

Перестройка государственного управления требует прежде всего восстановления отношений доверия, взаимопонимания, честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни общества, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно станет актуальным компонентом свободной, демократической и эффективной организации и функционирования общества.

Государственное и муниципальное управление наиболее эффективно, если оно осуществляется на основе научного познания и практического анализа закономерностей развития различных территориальных и социальных сообществ, их интересов, потребностей и механизмов поведения и взаимодействия между собой. В этой связи анализ хода реформ, исследование основ организации государственного и муниципального управления приобретают особую значимость и актуальность.

Цели данного учебного пособия – раскрыть содержание государственного управления как специальности и как объекта научного изучения, рассказать о его месте в сфере профессиональной деятельности, познакомить студентов с основами теории и организации государственного управления.

Дисциплина «Введение в специальность» призвана показать будущим специалистам круг основных проблем, понятий, закономерностей и технологий данной профессиональной деятельности.

При разработке данного учебного пособия авторы опирались на суждения, оценки, научные исследования многих ученных, в том числе и на собственный опыт изучения современных проблем формирования институтов государственного управления, государственной службы, эффективности принимаемых управленческих решений.

В процессе изучения дисциплины «Государственного и муниципальное управление» студенты должны изучить теоретико-методологические основы управления, механизм функционирования государственной и муниципальной власти, уметь ориентироваться в структуре органов государственного управления и местного самоуправления, знать основные теории управления, уметь оценивать эффективность деятельности управленческих органов, ресурсные возможности и перспективы развития территориальных образований, а также выделять проблемы государственного и муниципального управления и предлагать пути их решения.

Глава 1. Теоретико-методологические основы дисциплины «Введение в специальность»

1.1. Предмет и методы изучения государственного и муниципального управления

Осмысление понятия «государственное управление» предполагает анализ категорий «управление» и «государство». Поскольку управление возникло раньше, чем государство, начнем с первого.

Управление – это целенаправленное воздействие субъекта на объект для достижения результата. Примером управления технической системой являются: вождение автомобиля, запуск космической ракеты; примером управления биологической системой – животноводство, селекция, дрессировка животных; примером управления социальной системой – управление трудовым коллективом, пр. Всеобъемлющий характер этого процесса позволяет выделить управление как имманентное, т. е. изначально присущее, неотъемлемое, свойство всех систем. Общие закономерности процессов управления и передачи информации во всех типах систем изучает кибернетика. С точки зрения кибернетики управление – это перевод объекта какой-либо системы в качественно новое состояние или изменение этого состояния для достижения цели системы. Из определения следует, что необходимым условием процесса управления является наличие трех обязательных элементов: субъекта управления, объекта управления и отношений, складывающихся между ними в результате управления.

Государственное управление (как общественное явление) – это осуществляемое в рамках закона воздействие специально уполномоченных лиц на определенные их компетенцией сферы деятельности государства с целью проведения государственной политики.

Все сложившиеся в современной науке многообразие определений понятия «государственное управление» позволяет выделить широкую и узкую трактовку этого социального института. В узком смысле государственное управление отождествляется со сферой функционирования органов исполнительной власти. В широкой трактовке – это непосредственная деятельность всех ветвей государственной власти, их органов и должностных лиц по регулированию общественных отношений. В основу учебного пособия положено понимание государственного управления как целенаправленного организующе-регулирующего воздействия государства (через систему государственных органов и их должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Традиционно субъектами государственного управления считаются органы государственной власти и их должностные лица, а объектами – общественные процессы и отношения.

Таким образом, государственное управление можно понимать как целенаправленное, организующе-регулирующее воздействие органов государственной власти и их должностных лиц на общественные процессы и отношения. Природа государственного управления вытекает из особой социальной функции государства – упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности.

Муниципальное управление (как общественное явление) – это осуществляемое в рамках закона воздействие специально уполномоченных лиц на процессы местного самоуправления с целью решения проблем населения муниципального образования.

Наука и учебная дисциплина «Государственное и муниципальное управление» отвечают на вопросы:

• как осуществляется управление государством;

• кто и на каком основании осуществляет управление государством;

• как происходит процесс реализации управленческих решений, принятых высшими органами власти;

• как осуществляется взаимодействие между государством и обществом, отдельной личностью;

• как осуществляется местное самоуправление и др.

Соответственно предмет науки «Государственное и муниципальное управление» включает такие важнейшие области исследования, как:

• государство как публично-правовой институт;

• система органов государственной власти;

• организация системы местного самоуправления;

• государственная служба;

• муниципальная служба;

• административная реформа;

• иные вопросы.

Методами государственного и муниципального управления как управленческого процесса являются:

• императивный метод, предполагающий наличие отношений власти и подчинения, а также предписывающий действовать определенным образом. Данный метод имеет преимущественное распространение в процессе государственного и муниципального управления;

• диспозитивный метод, позволяющий участникам общественных отношений действовать по своему выбору. Этот метод встречается реже в процессах государственного и муниципального управления, но он также имеет место.

При научном исследовании государственного и муниципального управления используется следующие методы:

• общенаучные (важнейший из которых – диалектика – используется в большинстве наук);

• частные методы, наиболее распространенными из которых являются:

наблюдение – непосредственное восприятие изучаемых процессов и явлений;

сравнение – сопоставление изучаемых процессов и явлений, выявление общих черт и различий;

анализ – разложение общего на отдельные составляющие;

синтез – получение общего вывода из объединения отдельных явлений;

эксперимент – моделирование желаемых ситуаций;

опрос – выяснение мнения различных репрезентативных групп (например, специалистов различного профиля) по одному или нескольким вопросам, что позволяет выявить общие тенденции изучаемых процессов;

анкетирование – выяснение мнения целевой аудитории посредством постановки заранее определенных вопросов;

иные вопросы.

Наука "Государственное и муниципальное управление" отличается от соответствующей учебной дисциплины.

Наука – глубокое теоретическое знание о процессах, явлениях, их взаимосвязи и развитии.

Учебная дисциплина – первичные знание об основах науки, которые преподаются студентам для ознакомления изучаемым предметом.

1.2. Эволюция науки государственное и муниципальное управление

Государственное и муниципальное управление – относительно молодая наука – ей немногим более 100 лет. Предмет науки за это время часто менялся. В современном виде данная наука существует последние 30–40 лет, в России – чуть более 15 лет.

В эволюции науки государственного и муниципального управления выделяют 3 этапа:

• конец XIX – начало ХХ вв – зарождение науки;

• первая половина ХХ в – формирование предмета науки, ее окончательное обособление от других наук;

• вторая половина ХХ – начало XIX вв – развитие современной науки государственного и муниципального управления.

В конце XIX в. немецкий ученый М. Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования – разработал концепции государства как главного субъекта:

политики и власти;

• бюрократии;

• государственного аппарата.

По мнению Вебера, государство, так же как и политические союзы, предшествующее ему, – это государство людей над людьми с помощью легитимного насилия как средства. Он выделял 3 вида внутренних причин, в силу которых одни люди подчиняются другим:

 авторитет «вечно вчерашнего» (исторически сложившиеся нравы, традиции, господство патриарха или патримониального князя старого типа);

• харизматического господство (харизма – власть, построенная на личных особо выдающихся качествах человека, например власть демагога, вождя толпы);

• господство в силу «легальности» (в силу веры в обязательность легального правления и деловой компетентности руководителей).

По Веберу, в своей эволюции государство прошло (или проходит) все 3 типа системы властвования – сначала власть держится на традициях, затем – на харизме лидеров и в конечном итоге – на признаваемых обществом законах.

Вебер также впервые предложил теорию бюрократии. Он признал бюрократию самым чистым типом легального господства.

Бюрократия определяется как тип организации, для которой характерны:

• распределение труда;

• специализация;

• четкая управленческая иерархия;

• правила и стандарты;

• единые принципы найма и продвижения по службе, основывающиеся на компетенции работника.

В Веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т. е. с упорядочением, систематизацией и изменяемостью общественных процессов, и в частности управления.

Немалый вклад в теорию государственного управления внесли французские исследователи. А. Эсмен в книге «Элементы конституционного права» проанализировал основные принципы государственного управления во Франции. Другие французские ученые – Л.Дюги, А. Мишель, М. Ориу – выработали институциональный подход к проблемам государственного управления. Особенностью этих авторов является рассмотрение государственного управления не самого по себе, а лишь в той мере, в которой она помогла изучению государственного-политических институтов.

Доктрина В. Вильсона о разделении политики и администрации. Теория госуправления Дж. М. Кейнса.

Изучение государственного управления в Великобритании и США началось в конце ХІХ в. в Лондонской школе, а продолжилось в Оксфордском, Кембриджском, особенно – Гарвардском и друних университетах. Наибольший вклад внесли американские ученые Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и др. Профессор В. Вильсон, будущий президент США, провозглашал идею независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Он говорил о том, что в ходе президентских выборов смена политического руководства не должна отражаться на административном аппарате. Он предложил использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления. В настоящее время данная идея В. Вильсона (разделение политики и административного аппарата) стала одной из важнейших доктрин организации государственного управления Великобритании, США, а также многих других стран мира.

Революционный вклад в развитие науки государственного и муниципального управления внес в 1930-е гг. Дж. М. Кейнс. Ключевая идея Кейнса состоит в том, что государство должно активно вмешиваться в процессы развития общества, влиять на развитие экономики. Ученый говорил о недостатках рыночной экономики, вызванных экономическими кризисами и безработицей и предложил антикризисную программу. В 1940-60-е гг. была создана концепция экономической системы, которая регулировалась бы как рынком, так и государством (например, путем перераспределения доходов в пользу неимущих слоев населения, налоговой политики, социальных льгот и др.).

Теория дирижизма. Современные теории.

Во Франции была разработана теория дирижизма для восстановления экономики страны после войны, реконструкции и модернизации отраслей производства, создания новых отраслей. Для реализации этой теории был объявлен принцип избирательности политики государства для восстановления и развития наиболее привилегированных отраслей промышленности, таких как тяжелая промышленность, химия, машиностроение, нефтепереработка. При этом преследовались цели продвижения французских товаров на мировом рынке.

В послевоенную эпоху в США и Западной Европе появляются 2 направления науки административного управления:

«классическая школа»

• «школа человеческих отношений»

Представителями «классической школы» являются Л. Уайт, Ф. Тейлор, А. Файоль, Д. Муни и др. Они утверждали, что государственное управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальной эффективностью. Для этого они предлагала специализацию, централизацию, единство распоряжений и др. Большая заслуга в этом направлении принадлежит французскому ученому А. Файолю, который выдвинул теорию об основных принципах государственного управления. К данным принципам относятся:

• разделение труда;

• иерархичность;

• единоначалие;

• дисциплина;

• ответственность и др.

Несмотря на очевидность указанных принципов, первоначально они использовались преимущественно при управлении корпорациями. Во многом благодаря трудам Файоля и его единомышленников принципы корпоративного управления постепенно стали использоваться в административном.

«Школа человеческих отношений» большой упор делает на создании условий, которые максимально раскрывали бы инициативу исполнителей.

В настоящее время на Западе популярны произведения таких ученых, как Т.Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томсон, Д. Истон, Г.Алмонд и др. Их главные идеи:

 обеспечение стабильности управленческого аппарата;

• создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;

• признание бюрократии как особой уважаемой страты общества;

• целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших;

• изменение имиджа бюрократа в обществе (ученые считали, что в ХХ в. бюрократ – это уже не нахлебник, паразитирующий на труде других прослоек общества, а специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан). Эти взгляды остаются популярными и в ХХІ в.

1.3. Особенность государственного и муниципального управления

Государственное управление является неотъемлемым признаком государственного организованного общества. Представляет собой деятельность государства в лице представляющих его институтов, направленную на организацию жизнедеятельности общества, в наиболее важных ее сферах и в тех аспектах, которые нуждаются (с точки зрения государства) во властном регулятивном (управленческом) воздействии и не могут функционировать на основе саморегуляции.

С точки зрения содержания управленческой деятельности государства и состава субъектов, призванных ее осуществлять, можно выделить два основных подхода к государственному управлению.

В соответствии с первым государственное управление (в узком смысле) представляет собой «деятельность государства, не являющуюся законодательной или судебной». Данный подход был сформулирован немецким юристом В. Еллинеком в работе «Административное право». В англо-американской науке социального управления в силу генетической связи ее с доктринами Общественного права, не уделяющего значительного внимания отраслевой дифференциации права, доминирует широкий подход к определению государственного управления. В соответствии с данным подходом государственное управление включает в себя всякую регулятивную деятельность, осуществляемую институтами государства, включая законодательную деятельность. Примером легитимации такого подхода может служить Конституция США, которая оперирует термином «федеральное правительство», понимая под ним Конгресс Президента и возглавляемую им администрацию, Верховный суд США.

Советская административно-правовая доктрина, хотя и не признавала разделение властей, считая его чуждым, буржуазным принципом, была ближе все-таки к узкому подходу. И в теории и в законодательных актах того периода широко применялись термины «органы власти и управления». При этом под органами власти понимались советы депутатов, а под органами управления юридически им подчиненные исполнительно-распорядительные органы.

Из законодательства, ставшего результатом конституционной реформы, признавшей и утвердившей разделение властей в качестве одного из основных принципов конституционного строя, категория «орган управления» была практически вытеснена и заменена на категорию «орган исполнительной власти». В законодательстве последних лет все чаще применяется понятие «орган исполнительной власти, осуществляющий управление…».

Английский ученый-просветитель Д. Лок в работе «Трактат о правлении» писал, что «законодательная власть – это та власть, которая имеет право указывать, как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов». Там же он подчеркивает необходимость такой власти, «которая следила бы за исполнением тех законов, которые созданы и остаются в силе. И таким образом, законодательную и исполнительную власть часто надо разделять».

Разделение властей проявляется прежде всего в разграничении их компетенции, четкой фиксации за каждой из ветвей власти присущих ей полномочий. Однако при осуществлении своей деятельности органы исполнительной власти, как правило, в той или иной степени (в зависимости от принятой в соответствующем государстве модели разделения властей) подконтрольны органам законодательной власти.

Государственное управление выступает, с одной стороны, как функция, реализуемая в деятельности органов исполнительной власти, выраженная в их регулятивном воздействии на общественные отношения с целью обеспечить их функционирование в соответствии с законодательством. С другой стороны, категория «государственное управление шире, чем «исполнительная власть» и часто тождественно деятельности по осуществлению этой власти. Кроме того, управленческой деятельности всегда присущ властный характер.

Более широкий характер категории «государственное управление» находит подтверждение также в том обстоятельстве, что его элементы присутствуют в деятельности, не связанной непосредственно с осуществлением исполнительной и других видов государственной власти, а направленной на оптимизацию их осуществления. Примером этого может служить наличие и работа таких государственных органов как Администрация Президента, Аппарат Правительства, аппараты палат Федерального Собрания. Деятельность их содержит в себе управленческое начало, однако играет при этом служебную роль.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В пределах своих полномочий оно самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данное положение Конституции Российской Федерации соответствует статье 2 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, вступила в силу для России 1 сентября 1998 года), согласно которой принцип местного самоуправления должен быть призван во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

Статья 3 Хартии определяет местное самоуправление как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под всю ответственность и в интересах местного населения».

Как видно из приведенной теории, она раскрывает сущность института местного самоуправления через право органов местного самоуправления (в оригинальном тексте – localauthorities – местные власти).

Российское законодательство, не противоречива подходу, примененному в европейской Хартии, раскрывает данную категорию как право населения, от которого производны права соответствующих органов.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление имеет тесную связь с муниципальным управлением.

Муниципальное управление выступает как функция органов местного самоуправления, реализуемая в деятельности по решению законодательных Федеральным законом вопросов местного значения.

Субъектом местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом является муниципальное образование (территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление). В связи с осуществлением местного самоуправления муниципальное образование выступает уже в качестве объекта муниципального управления, а органы местного самоуправления и должностные лица наделяются статусом субъекта муниципального управления.

Суммируя данные положения, муниципальное управление можно определить как деятельность (в основном исполнительно-распределительную) по осуществлению местного самоуправления, реализуемую в пределах установленной компетенции органами местного самоуправления и обеспечивающую функционирование и развитие экономической, социальной, политической и духовной сфер жизнедеятельности муниципального образования.

Государственное и муниципальное управление осуществляется в определенной юридической форме, закрепленной нормативными актами, составляющими правовую основу государственного и муниципального управления. В Российской Федерации такую основу составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указаны и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты.

Конституция Российской федерации является актом непосредственного действия и высшей юридической силы. Она определяет характер правового регулирования отношений во всех значимых сферах жизни общества и государства и соответственно управления, осуществляемого в этих сферах.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы составляют наиболее значимую с точки зрения объема часть в системе нормативных источников государственного и муниципального управления. В числе законов, непосредственно регулирующих вопросы организации и осуществления управления, среди прочих можно привести Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Указы Президента и Постановления Правительства Российской Федерации, носящие нормативный характер, также рассматриваются в качестве источников регулирования в сфере государственного и муниципального управления. Так, Президент Российской Федерации своими указами утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, учреждает министерства и другие федеральные органы исполнительной власти (службы, агентства), устанавливает, если это не относится к ведению Правительства российской Федерации, их компетенцию. Кроме того, он создает администрацию президента, определяет ее структуру. Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных службах и федеральных агентствах.

Система государственного управления в субъектах Российской Федерации должна соответствовать базовым требованиям, установленным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Нормативные акты, составляющие правовую основу государственного и муниципального управления, с точки зрения отраслевой принадлежности в основном относятся к административному и муниципальному праву. Однако они могут содержать в себе и нормы других отраслей, так же как и акты иной отраслевой принадлежности могут включать нормы административно-правового характера, что свидетельствует о комплексном характере правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления.

Деятельность по осуществлению государственного и муниципального управления строится на основе определенных правовых принципов, установленных конституцией государства либо вытекающих из ее содержания, а также принятыми в развитие конституционных норм законами. Данные принципы в соответствии с заложенным в них смыслом и сферой применения можно разделить на конституционные, затрагивающие все аспекты государственного и муниципального управления, а также организационные, определяющие особенности управленческой деятельности, обусловленные ее конкретной сферой и применяемыми в ней управленческими методами.

Конституционные принципы государственного и муниципального управления в определенной степени совпадают с положениями, составляющими основы конституционного строя, в силу чего присущи всей правовой системе.

Основополагающим для всей правовой системе Российской Федерации является принцип приоритета личности, ее прав и свобод. Он закреплен статьей 2 Конституции, гласящей: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства», и развивается в положениях статьи 19, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Непосредственное действие прав и свобод означает, что нормы, их закрепляющие, не нуждаются в издании дополнительных правовых актов, конкретизирующих порядок их применения, и органы государственного и муниципального управления обязаны руководствоваться ими в своей деятельности.

Принцип законности вытекает из положений статьи 15 Конституции российской Федерации, где она провозглашается как правовой акт высшей юридической силы. Законы и другие правовые акты не могут противоречить Конституции. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Принцип федерализма пронизывает все конституционные нормы и всю систему законодательства, в силу чего естественным образом выступает в качестве принципа государственного управления.

Принцип разделения властей определяет содержательную характеристику государственного управления, поскольку компетенция субъектов управления должна устанавливаться в соответствии с данным принципом.

Положения статьи 12 конституции, согласно которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, по своему смыслу выражают соответствующий конституционный принцип. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данная норма имеет принципиальный характер как для государственного, так и для муниципального управления, поскольку при осуществлении соответствующей деятельности не должно допускаться незаконное «вторжение» в предметную область, закрепленную за другим видом управления.