Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» (постатейный)"

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть предусмотрены иные полномочия органов опеки и попечительства наряду с указанными в ч. 1 данной статьи полномочиями. Иначе говоря, определенный в ч. 1 статьи перечень полномочий органов опеки и попечительства не является исчерпывающим. Правило ч. 2 статьи согласуется с положением ч. 2 ст. 7 комментируемого Закона, предусматривающим, что на органы опеки и попечительства федеральными законами и законами субъектов РФ могут возлагаться и иные задачи, нежели определенные в ч. 1 указанной статьи.

В части 2 комментируемой статьи, видимо, идет речь о полномочиях органов опеки и попечительства, связанных с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, поскольку федеральными законами предусмотрено довольно значительное количество тех полномочий данных органов, которые не указаны в ч. 1 данной статьи.

Так, например, в части первой ГК РФ предусмотрены такие полномочия, как: ходатайствовать перед судом об ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими заработком, стипендией или иными доходами, за исключением случаев, когда такой несовершеннолетний приобрел дееспособность в полном объеме (п. 4 ст. 26); объявление несовершеннолетнего с согласия обоих родителей, усыновителей или попечителя полностью дееспособным (п. 1 ст. 27); назначение в рамках патронажа помощника совершеннолетнему дееспособному гражданину, который по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности, а также осуществление контроля за исполнением таким помощником своих обязанностей (п. 2 и 4 ст. 41 в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона); определение лица, которому на основании решения суда передается имущество гражданина, признанного безвестно отсутствующим, а также назначение управляющего имуществом отсутствующего гражданина до истечения года со дня получения сведений о месте его пребывания (п. 1 и 2 ст. 43); дача согласия на отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц (п. 4 ст. 292 в ред. Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 213-Ф3[40]40
  СЗ РФ. 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 39.


[Закрыть]).

В СК РФ предусмотрен значительный ряд полномочий органов опеки и попечительства, предопределенных такой задачей данных органов, как защита семейных прав. Соответствующие полномочиям органов опеки и попечительства, предусмотренным ГК РФ и СК РФ, полномочия данных органов закреплены в ГПК РФ.

Кроме того, следует упомянуть о полномочиях органов опеки и попечительства, указанных в ЖК РФ и Федеральном законе от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[41]41
  СЗРФ. 1998. № 29. Ст. 3400.


[Закрыть]: в ч. 4 ст. 72 ЖК РФ предусмотрено, что обмен жилыми помещениями, которые предоставлены по договорам социального найма и в которых проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане, являющиеся членами семей нанимателей данных жилых помещений, допускается с предварительного согласия органов опеки и попечительства; согласно п. 3 ст. 77 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 216-ФЗ[42]42
  СЗ РФ. 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 42.


[Закрыть]) органы опеки и попечительства вправе дать согласие на отчуждение и (или) передачу в ипотеку жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом не затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает, что органы опеки и попечительства по вопросам, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, издают акты. В ГК РФ об издании указанных актов прямо не говорится. В нормах же СК РФ такие акты упоминаются дважды (причем, в нормах введенных Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона): в п. 7 ст. 145 указано на акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно и в п. 1 ст. 155² указано на акт органа опеки и попечительства об устройстве детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по воспитанию, образованию детей, защите и представительству их прав и законных интересов.

В нормах комментируемого Закона предусмотрено издание органами опеки и попечительства следующих актов по вопросам установления, осуществления и прекращения опеки или попечительства: акт о назначении или об отказе в назначении опекуна или попечителя (ч. 6 ст. 11); акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве) (ч. 1 ст. 12); акт о назначении или об отказе в назначении опекуном или попечителем лица, указанного родителем или родителями несовершеннолетнего гражданина либо самим достигшим возраста 14 лет несовершеннолетним гражданином (ч. 1 и 5 ст. 13); акт о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно (ч. 2 ст. 14); предварительное разрешение на совершение сделки с имуществом подопечного, предварительное разрешение на совершение иного действия от имени подопечного или отказ в выдаче такого разрешения (ч. 4 и 6 ст. 19, ч. 2 ст. 20, ч. 1 и 2 ст. 21); акт об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей (ч. 6 ст. 29). Следует отметить, что в ч. 3 ст. 26 данного Закона говорится об акте, составляемом органом опеки и попечительства при обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного. Однако представляется, что это не тот документ, о котором говорится в ч. 3 комментируемой статьи, поскольку предъявляемое на основании такого «акта» требование о возмещении убытков, причиненных подопечному, при наличии спора может быть рассмотрено только судом.

В части 3 комментируемой статьи указано, что акты органов опеки и попечительства по вопросам установления, осуществления и прекращения опеки или попечительства, могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке. Данное правило основано на нормах ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, и норме ст. 52 Конституции РФ, согласно которой права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Статья 12 части первой ГК РФ предусматривает такой способ защиты гражданских прав, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. В статье 13 данного Кодекса предусмотрено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Там же установлено, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 ГК РФ. Следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 28 комментируемого Закона вред, причиненный подопечному в результате издания не соответствующего законодательству акта органа опеки и попечительства, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (см. комментарий к указанной статье).

Разумеется, оспорен в суде может быть любой акт органа опеки и попечительства по вопросам установления, осуществления и прекращения опеки или попечительства, затрагивающий чьи-либо права и законные интересы. Непосредственно же на возможность оспаривания в комментируемом Законе указано в отношении: акта органа опеки и попечительства о назначении или об отказе в назначении опекуна или попечителя (ч. 7 ст. 11); предварительного разрешения, выданного органом опеки и попечительства, или отказа в выдаче такого разрешения (ч. 3 ст. 21); акта органа опеки и попечительства об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей. В данных нормах содержится детализация рассматриваемого правила о возможности оспаривания в суде актов органа опеки и попечительства. Следует отметить, что на возможность оспаривания в суде заинтересованными лицами назначения опекуна или попечителя прямо указано в п. 1 ст. 35 части первой ГКРФ(вред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 231-Ф3).

В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. В статье 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (здесь и далее в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ)[43]43
  Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.


[Закрыть] также установлено, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. В статье 4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» аналогично предусмотрено, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований; заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Рассмотрение заявления об оспаривании акта органа опеки и попечительства осуществляется судом по правилам гл. 23 и 25 ГПК РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 254 данного Кодекса заявление подается в суд по общим правилам подсудности, установленным ст. 24–27 Кодекса. Однако там же предусмотрено, что заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.

Согласно ч. 1 ст. 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. В то же время в соответствии с ч. 2 указанной статьи пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

В части 1 ст. 257 ГПК РФ установлено, что заявление рассматривается судом в течение 10 дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются. Согласно ч. 2 данной статьи неявка в судебное заседание кого-либо из указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.

В отношении решения суда и его реализации в ст. 258 ГПК РФ предусмотрено следующее:

суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод (ч. 1);

решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу (ч. 2);

в суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения. Решение исполняется по правилам, указанным в ч. 2 ст. 206 ГПК РФ (ч. 3);

суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены (ч. 4).

Статья 9. Обязанности органа опеки и попечительства при перемене места жительства подопечного

1. Полномочия органа опеки и попечительства в отношении подопечного возлагаются на орган опеки и попечительства, который установил опеку или попечительство в соответствии со статьей 35 Гражданского кодекса Российской Федерации.

2. При перемене места жительства подопечного орган опеки и попечительства, установивший опеку или попечительство, обязан направить дело подопечного в орган опеки и попечительства по его новому месту жительства в течение трех дней со дня получения от опекуна или попечителя извещения о перемене места жительства подопечного.

3. Полномочия органа опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного возлагаются на данный орган опеки и попечительства со дня получения личного дела подопечного.

1. Комментируемая статья, как следует из ее названия, устанавливает обязанности органа опеки и попечительства при перемене места жительства подопечного. Однако непосредственно данным обязанностям посвящены положения только ч. 2 и 3 данной статьи. В части же 1 статьи предусмотрено, что полномочия органа опеки и попечительства в отношении подопечного возлагаются на орган опеки и попечительства, который установил опеку или попечительство в соответствии со ст. 35 части первой ГК РФ. По общему правилу, закрепленному в п. 1 указанной статьи, опекун или попечитель назначается органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке или попечительстве. Там же предусмотрено, что при наличии заслуживающих внимания обстоятельств опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна (попечителя). Данные правила п. 1 ст. 35 ГК РФ воспроизведены в ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона.

Следует отметить, что ч. 1 комментируемой стати детализирует включенное Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона, в п. 1 ст. 34 ГК РФ правило, согласно которому полномочия органа опеки и попечительства в отношении подопечного возлагаются на орган, который установил опеку или попечительство.

2—3. В положениях ч. 2 и 3 комментируемой статьи детализировано еще одно правило, включенное Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона, в п. 1 ст. 34 части первой ГК РФ: при перемене места жительства подопечного полномочия органа опеки и попечительства возлагаются на орган опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного в порядке, определенном комментируемым Законом.

На случай перемены места жительства подопечного ч. 2 комментируемой статьи предусматривает обязанность органа опеки и попечительства, установившего опеку или попечительство, направить дело подопечного в орган опеки и попечительства по его новому месту жительства в течение трех дней со дня получения от опекуна или попечителя извещения о перемене места жительства подопечного. Обязанность опекунов и попечителей извещать органы опеки и попечительства о перемене места жительства подопечных закреплена в ч. 5 ст. 15 комментируемого Закона. Согласно указанной норме данная обязанность подлежит исполнению не позднее дня, следующего за днем выбытия подопечных с прежнего места жительства. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи полномочия органа опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного возлагаются на данный орган опеки и попечительства со дня получения личного дела подопечного. Правила ведения личных дел подопечных согласно ч. 5 ст. 25 комментируемого Закона устанавливаются Правительством РФ.

Необходимо иметь в виду, что в комментируемой статье, как и вообще в комментируемом Законе, понятие места жительства подопечного использовано не совсем в том понимании, которое дается гражданским законодательством. Как определено в п. 1 ст. 20 части первой ГК РФ, местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. При этом в п. 2 указанной статьи предусмотрено, что местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей – родителей, усыновителей или опекунов. Соответственно, о месте жительстве подопечных, находящихся под опекой, с позиций ГК РФ речь идти не может.

Следует также отметить, что в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[44]44
  Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.


[Закрыть] различаются понятия места пребывания и места жительства. Согласно определениям, данным в ст. 2 названного Закона: место пребывания – это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, – в которых он проживает временно; место жительства – это жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.

В соответствии с п. 9 и 16 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713[45]45
  СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.


[Закрыть] (в ред. последующих изменений), граждане России обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета. Однако, согласно правовой позиции КС РФ, выраженной еще в Постановлении от 2 февраля 1998 г. № 4-П[46]46
  СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783.


[Закрыть], регистрация по месту пребывания и жительства является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах России, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства, который не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ. Таким образом, местонахождение (по месту пребывания или по месту жительства) препятствовать реализации норм комментируемой статьи не должно.