Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. №324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 6. Виды бесплатной юридической помощи

1. Бесплатная юридическая помощь оказывается в виде:

1) правового консультирования в устной и письменной форме;

2) составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;

3) представления интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях в случаях и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Бесплатная юридическая помощь может оказываться в иных не запрещенных законодательством Российской Федерации видах.

1. В комментируемой статье предусмотрены виды квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно в случаях, предусмотренных комментируемым Законом, другими федеральными законами и законами субъектов РФ. Часть 1 данной статьи, непосредственно называющая виды такой бесплатной юридической помощи, воспроизводит с соответствующими изменениями п. 2 Положения об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро, утв. постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2008 г. № 1029 «О государственных юридических бюро» (о названном документе см. введение), в котором предусматривалось, что государственные юридические бюро оказывают бесплатно следующие виды юридической помощи:

а) консультация по правовым вопросам в устной и письменной форме; б) составление заявления, жалобы, ходатайства и других документов правового характера; в) представление интересов граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.

Из перечисленных в ст. 15 комментируемого Закона участников государственной системы бесплатной юридической помощи все предусмотренные комментируемой статьей виды бесплатной юридической помощи согласно ч. 3 ст. 17 данного Закона оказывают государственные юридические бюро. То же самое, исходя из положений ст. 18 комментируемого Закона, следует в отношении адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь. Нотариусы в соответствии со ст. 19 данного Закона оказывают бесплатную юридическую помощь лишь путем консультирования по вопросам совершения нотариальных действий.

Виды оказываемой бесплатной юридической помощи другими участниками государственной системы бесплатной юридической помощи – федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями, органами исполнительной власти субъектов РФ и подведомственными им учреждениями, органами управления государственных внебюджетных фондов – регламентировано положениями ст. 16 комментируемого Закона. Так, установлено, что указанные органы и учреждения: оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к их компетенции, в порядке, установленном законодательством РФ для рассмотрения обращений граждан (ч. 1); в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами субъектов РФ, оказывают бесплатную юридическую помощь гражданам, нуждающимся в социальной поддержке и социальной защите, в виде составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера, и представляют интересы гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях (ч. 2).

Участники негосударственной системы бесплатной юридической помощи – как юридические клиники, так и негосударственные центры бесплатной юридической помощи – в соответствии с ч. 4 ст. 23 и ч. 4 ст. 24 комментируемого Закона могут оказывать бесплатную юридическую помощь только в виде правового консультирования в устной и письменной форме, составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера. Соответственно, участники негосударственной системы бесплатной юридической помощи не вправе оказывать бесплатную юридическую помощь в виде представления интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что бесплатная юридическая помощь может оказываться и в иных видах, нежели прямо перечисленные в ч. 1 данной статьи. При этом установлено лишь то, что такие виды бесплатной юридической помощи не должны быть запрещены законодательством РФ. Примерами деятельности, в рамках которой не может оказываться бесплатная (как и платная) юридическая помощь, является экстремистская деятельность, правовые и организационные основы, противодействия которой определены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»[48]48
  СЗ РФ. 2002. № 30. ст. 3031.


[Закрыть], и терроризм, правовые и организационные основы профилактики которого и борьбы с ним установлены Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»[49]49
  СЗ РФ. 2006. № 11. ст. 1146.


[Закрыть].

Статья 7. Субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь

Оказание бесплатной юридической помощи осуществляется:

1) физическими и юридическими лицами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) физическими и юридическими лицами, являющимися участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи в соответствии с настоящим Федеральным законом;

3) иными лицами, имеющими право на оказание бесплатной юридической помощи в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Комментируемая статья, определяя круг субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, называет три категории таких лиц соответственно двум системам – государственная и негосударственная – бесплатной юридической помощи:

1. Физические и юридические лица, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи в соответствии с комментируемым Законом.

Согласно части 1 ст. 15 комментируемого Закона участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются: 1) федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; 2) органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения; 3) органы управления государственных внебюджетных фондов; 4) государственные юридические бюро. В части 2 указанной статьи предусмотрено, что адвокаты, нотариусы и другие субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь, могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи в порядке, установленном данным Законом, другими федеральными законами и законами субъектов РФ.

2. Физические и юридические лица, являющиеся участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи в соответствии с комментируемым Законом.

В соответствии с ч. 2 ст. 22 комментируемого Закона участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи являются юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и другие) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Как предусмотрено в ч. 2 ст. 23 данного Закона, юридическая клиника создается в качестве юридического лица, если такое право предоставлено образовательной организации высшего образования ее учредителем, или структурного подразделения образовательной организации высшего образования. Согласно части 2 ст. 24 данного Закона негосударственный центр бесплатной юридической помощи может быть создан в качестве юридического лица – некоммерческой организации или структурной единицы юридического лица; там же установлено, что негосударственный центр бесплатной юридической помощи может не являться юридическим лицом. Исходя из приведенных положений, представляется, что понятия физических и юридических лиц использованы в п. 2 комментируемой статьи не вполне удачно. Точнее было бы говорить о юридических лицах и их структурных подразделениях.

3. Иные лица, имеющие право на оказание бесплатной юридической помощи в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

В качестве примера положения, указывающего на таких «иных» лиц, можно указать на п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О социальных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу в воинских формированиях Российской Федерации, дислоцированных на территориях Республики Белоруссия, Республики Казахстан и Киргизской Республики, а также лицам, работающим в этих формированиях», устанавливающий, что лицам, работающим в воинских формированиях России, дислоцированных на территориях Республики Белоруссия, Республики Казахстан и Киргизской Республики, оказывается бесплатная юридическая помощь органами военного управления воинских формирований в пределах своих функциональных обязанностей по вопросам трудовой деятельности в воинских формированиях.

Необходимо обратить внимание на то, что согласно п. 3 комментируемой статьи «иные» лица наделяются правом на оказание бесплатной юридической помощи не только федеральными законами, законами субъектов РФ, т. е. актами, которыми в соответствии с ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона осуществляется правовое регулирование отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, но и муниципальными правовыми актами.

Как определено в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ)[50]50
  СЗ РФ. 2003. № 40. ст. 3822; 2009. № 52 (ч. I). ст. 6441.


[Закрыть], муниципальный правовой акт – это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В соответствии с ч. 1 ст. 43 названного Закона (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ[51]51
  СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). ст. 6236.


[Закрыть]) в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Статья 8. Квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь

1. Все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные статьей 6 настоящего Федерального закона, могут оказывать лица, имеющие высшее юридическое образование, если иное не предусмотрено федеральными законами.

2. Федеральными законами могут быть установлены дополнительные квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь в виде представления интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.

1. В комментируемой статье говорится о квалификационных требованиях к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь. Установление таких требований, названное в ст. 5 комментируемого Закона в качестве одного из основных принципов, на которых основывается оказание бесплатной юридической помощи, является одной из гарантий получения гражданами РФ бесплатной квалифицированной юридической помощи в России.

Непосредственно в комментируемой статье установлено единственное квалификационное требование к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь – в ч. 1 статьи предусмотрено, что все виды бесплатной юридической помощи, указанные в ст. 6 комментируемого Закона, могут оказывать лишь лица, которые имеют высшее юридическое образование.

При этом в рассматриваемой части указано, что федеральными законами могут быть установлены изъятия из данного правила. Следует подчеркнуть, что речь идет, во-первых, о возможности установления изъятий только актами федерального законодателя, и, во-вторых, о возможности установления изъятий, как ужесточающих, так упрощающих изложенное требование к образованию лица. Примером изъятия из общего правила ч. 1 комментируемой статьи является положение ч. 5 ст. 23 комментируемого Закона, предусматривающее, что в оказании бесплатной юридической помощи юридическими клиниками участвуют лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных организациях высшего образования, под контролем лиц, имеющих высшее юридическое образование, ответственных за обучение указанных лиц и деятельность юридической клиники в образовательном организации высшего образования.

Исходя из положений ч. 5 ст. 10 и ч. 7 ст. 60 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[52]52
  www.pravo.gov.ru. 30.12.2012.


[Закрыть] в России к высшему образованию относятся следующие уровни профессионального образования: бакалавриат – подтверждается дипломом бакалавра; специалитет – подтверждается дипломом специалиста; магистратура – подтверждается дипломом магистра; подготовка кадров высшей квалификации, осуществляемая по результатам освоения программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программ ординатуры; ассистентуры-стажировки, – подтверждается дипломом об окончании соответственно аспирантуры (адъюнктуры), ординатуры, ассистентуры-стажировки.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность установления дополнительных квалификационных требований (дополнительных – по отношению к установленному в ч. 1 данной статьи требованию о наличии высшего юридического образования) к тем лицам, которые оказывают бесплатную юридическую помощь в виде представления интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.

Аналогично сказанному выше следует подчеркнуть, что речь идет о возможности установления таких дополнительных квалификационных требований только актами федерального законодателя. Примером установления таких требований и изъятий из общего правила ч. 1 комментируемой статьи являются положения о требованиях к лицам для приобретения статуса адвоката и назначения на должность нотариуса (адвокаты и нотариусы согласно ч. 2 ст. 15 комментируемого Закона могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи):

– в соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 163-ФЗ[53]53
  СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. I). ст. 5267.


[Закрыть]) статус адвоката в России вправе приобрести лицо, которое имеет высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования, либо ученую степень по юридической специальности. Указанное лицо также должно иметь стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо пройти стажировку в адвокатском образовании в сроки, установленные названным Законом. У лиц, высшее юридическое образование которых является впервые полученным высшим профессиональным образованием, стаж работы по юридической специальности исчисляется не ранее чем с момента окончания соответствующего образовательного учреждения;

– согласно части 1 ст. 2 Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1[54]54
  Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. ст. 357.


[Закрыть] на должность нотариуса в России назначается в порядке, установленном данными Основами, гражданин РФ, имеющий высшее юридическое образование, прошедший стажировку сроком не менее одного года в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, сдавший квалификационный экзамен, имеющий лицензию на право нотариальной деятельности.

Глава 2
Полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Статья 9. Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

К полномочиям Президента Российской Федерации относятся: 1) определение основных направлений государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, в том числе направлений развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи;

2) определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (далее – уполномоченный федеральный орган исполнительной власти), и установление его компетенции;

3) осуществление иных полномочий в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.

Комментируемая статья открывает главу, в положениях которой определены полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

В статье указан перечень полномочий Президента РФ в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Данный перечень сформулирован открытым, согласно п. 3 статьи Президент РФ, осуществляет и иные полномочия в указанной области функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, нежели обозначенные в других пунктах статьи.

Президент РФ в соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции РФ является главой государства. В части 3 указанной статьи установлено, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. На основании данной конституционной нормы в п. 1 комментируемой статьи и закреплено, что Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, в т. ч. направлений развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. Данное положение продублировано в ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона. Как говорилось в комментарии к указанной статье, еще до принятия комментируемого Закона в п.п. 6 п. 15 Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утв. Президентом РФ 28 апреля 2011 г. № Пр-1168, в качестве одного из основных направлений государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан было названо совершенствование деятельности в области оказания квалифицированной юридической помощи, в т. ч. создание эффективной системы бесплатной юридической помощи. Согласно пункту 1 ст. 10 комментируемого Закона к полномочиям Правительства РФ относится участие в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Пункт 2 комментируемой статьи относит к полномочиям Президента РФ определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «уполномоченный федеральный орган исполнительной власти»), и установление его компетенции. Данное положение основано на ч. 1 ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ[55]55
  СЗ РФ. 2004. № 25. ст. 2478.


[Закрыть]), согласно которой Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий; утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

На основании рассматриваемого положения издан Указ Президента РФ от 25 мая 2012 г. № 742[56]56
  www.pravo.gov.ru. 28.05.2012.


[Закрыть], которым внесены изменения в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[57]57
  СЗ РФ. 2004. № 42. ст. 4108.


[Закрыть]. В результате этих изменений в качестве такого уполномоченного федерального органа исполнительной власти определено Министерство юстиции РФ. Этими же изменения предусмотрены функции, осуществляемые Минюстом России в качестве уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (см. коммент. к ст. 11 Закона).

Следует упомянуть, что еще до принятия комментируемого Закона изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 19 мая 2011 г. № 653[58]58
  СЗ РФ. 2011. № 21. ст. 2927.


[Закрыть] в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, к полномочиям Минюста России была отнесена координация деятельности органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь и осуществляющих правовое просвещение населения.