Текст книги "Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере Российской Федерации. 2-е издание. Учебное пособие"

Для упрочения конституционной законности в современной России важен комплекс взаимосвязанных мер с целью согласования противоречивых интересов Федерации и ее субъектов. Необходим поиск эффективных и цивилизованных форм их разрешения с целью создания единого конституционного пространства, причем диапазон методов достаточно широк – от мягких способов убеждения (согласительные процедуры и т. д.) до жесткого пресечения нарушения федеральной Конституции.

Обеспечением конституционной законности в Российской Федерации занимаются различные государственные органы. В отличие от федерального уровня, принципом конституционного судопроизводства в Республике Северная Осетия – Алания закреплена конституционная законность. В отличие от федерального уровня, на региональном существует практика направления посланий конституционного суда субъекта Федерации в законодательный орган данного субъекта. Так, 16 марта 2006 г. Конституционный суд Республики Карелия направил Законодательному собранию Республики Карелия послание о состоянии конституционной законности в Республике Карелия в 2005 г.³¹ Послание Конституционного суда Республики Бурятия «О состоянии конституционной законности в Республике Бурятия» – приложение к постановлению Народного Хурала Республики Бурятия от 28 февраля 2011 г. № 1889-IV³².

К органам публичной власти, обеспечивающим конституционную законность на двух уровнях, относятся Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Прокуратура РФ. В субъектах РФ – это высшее должностное лицо (глава исполнительной власти), правительство субъекта РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, конституционные (уставные) суды субъекта РФ.

Особое место в системе обеспечения конституционной законности играют органы местного самоуправления, институты гражданского общества.

Современному состоянию реализации конституционной законности в сфере федерализма соответствуют совершенствование конституционных механизмов обеспечения государственной целостности РФ; соотношение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов; единство государственной власти в РФ; взаимодействие в процессе правового регулирования нормативных актов Федерации и ее субъектов; защита общефедерального стандарта прав человека во многих субъектах РФ³³.

Соотношения положений Конституции 1993 г. сложившейся политической реальности; степень разрыва между конституционными принципами и политической практикой их реализации частично объясняется тем, что обычные правовые акты легче соблюдать ввиду конкретности их предписаний. Неопределенность многих конституционных предписаний делает конституционную законность более широким понятием, чем законность.

Для закрепления конституционной законности используются правовые нормы предельно высокой степени обобщения: нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-дефиниции, которые, несмотря на неконкретность многих конституционных предписаний, правоприменитель должен учитывать при их реализации, что гораздо сложнее, в отличие от реализации конкретных норм.

Рекомендованная литература

Бессарабов В. Г., Какителашвили М. М. Конституционная законность в конституционном праве Российской Федерации // Ученые труды российской академии адвокатуры и нотариата. М.: Российская академия адвокатуры, 2013. № 4 (31). С. 29–35.

Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права / под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993.

Дмитриев Ю. А., Петров С., Амирбеков К. Понятия и принципы конституционной законности // Право и жизнь. 2001. № 38. С. 2–7.

Кокотов А. Н., Сонина Л. В. Конституционализм как политико-правовой режим // Российский юридический журнал. 2001. № 1. С. 128.

Колосова Н. М. Обеспечение конституционной законности // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 32–33.

Комарова В. В. Теоретические и практические проблемы конституционных основ модернизации // Теория и практика российского конституционализма. М.: МГЮА, 2013. С. 109–115.

Комарова В. В. Эволюция конституционного законодательства // Российское право: образование, практика, наука. 2014. № 2 (83). С. 75–78.

Кравец И. А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. № 8.

Крусс В. И. Юридические предпосылки и перспективы конституционализации российского законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 2.

Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 4.

Кузьмин А. Г. Конституционализм, конституционализация, конституционная законность: к вопросу о соотношении категорий // Российский судья. М.: Юрист, 2014. № 9. С. 14–20.

Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 77.

Пресняков М. В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г. Н. Комковой. М.: ДМК Пресс, 2009.

Контрольные вопросы

1. Перечислите проблемы в определении понятия «конституционная законность».

2. Как соотносятся между собой понятия «конституционализм» и «конституционная законность»?

3. Как соотносятся между собой понятия «законность» и «конституционная законность»?

4. Какие органы публичной власти могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности в России?

5. Какие проблемы в реализации конституционной законности вы можете назвать?

Лекция 2. Теория разделения властей: история и российская современность

Принцип разделения властей и его реализация, с нашей точки зрения, – основа конституционной законности. Его понимание – залог успешного претворения в жизнь норм Конституции России. Закрепление и механизм реализации принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов в России сопряжены с историческими, национальными особенностями, подвержены влиянию зарубежной практики и теории.

В современной конституционно-правовой науке существуют разные подходы к исследованию принципа разделения властей» и разные его оценки³⁴.

Разногласия о теории разделения властей и ее реализации в последнее время только усилились. «В этом вопросе, – отмечает М. Н. Марченко, анализируя западную научную литературу конца XX в., – нет единого представления об идеологической, социально-политической важности и практической значимости данной теории. Спектр мнений и суждений весьма велик. От полного и безоговорочного восприятия до такого же по своему характеру неприятия теории разделения властей – таков диапазон разноречивых мнений по данному вопросу»³⁵.

Как полагал С. А. Котляревский, теория разделения властей требует восстановления своего первоначального смысла, поскольку она «покрылась целым слоем всевозможных психологических ассоциаций»³⁶. Само название теории разделения властей, с его точки зрения, не вполне удачно, так как ее цель – не просто дать классификацию, а раскрыть содержание, смысл основных элементов государственной власти³⁷.

Теория разделения властей задумана была ее основателями как практический политический постулат, предназначенный для того, чтобы ограничить, сдержать и разделить государственную власть в целях защиты свободы граждан.

Представители теории функций юридической науки пытались дать определения видам государственной деятельности, логически относящимся к функциям отдельных носителей власти: законодательным, исполнительным и судебным органам³⁸. Тем самым была предпринята попытка преодолеть отождествление деятельности органов и государственной функции. Разделим мнение о том, что критическое рассмотрение осуществляемого в государстве разделения властей не может обойтись без теории функций³⁹, ибо вопрос разделения власти между различными государственными органами вызывает первичный вопрос: а могут ли вообще – и если да, то как, – различаться между собой по содержанию эти власти? Этим вопросом теория разделения властей практически предполагает наличие теории функций. Одна, однако, не может заменить вторую. Более того, обе доктрины ставят перед собой различные цели: теория разделения властей стремится добиться максимально эффективной защиты свободы гражданина, теория функций – результативного понимания сути и структуры государственной деятельности. Только благодаря своему значению для разделения властей теория функций приобретает, между тем, свою гносеологическую ценность⁴⁰.

Так, по мнению С. А. Котляревского, переосмысление теории разделения властей необходимо начать с пересмотра самого понятия власти, деятельность которой имеет две стороны – формальную и материальную: при формальном подходе под властью понимаются органы, при материальном – функции. Вопрос состоит в том, делает вывод исследователь, чтобы при рассмотрении деятельности государства различать власть как совокупность органов и власть как систему функций, тонко и точно чувствовать диалектику взаимоотношений функциональной и организационной ее сторон⁴¹.

В учении Дж. Локка, по Котляревскому, государство понимается по преимуществу функционально: государственная власть, возникнув путем общественного договора, имеет строго очерченные функции – поддержание безопасности и охрана собственности⁴².

Этими историческими примерами исследователь хочет обосновать как минимум три основных тезиса: 1) функции логически и исторически предшествуют органам; 2) между органами и функциями государства нет полного соответствия; 3) всякая классификация властей государства условна и относительна. С точки зрения современной социологии, разъясняет свою позицию Котляревский, функция отражает потребности общества, удовлетворить которые и призван создаваемый орган. Логически и исторически орган создается под функцию⁴³. Сами функции в разные эпохи у разных государств различны.

Думается, что М. Н. Марченко справедливо отмечает: начало материализации теории разделения властей есть определенная стадия развития государства и общества, когда идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод подданных им граждан⁴⁴.

К. Хессе признает, что указанный принцип «нигде не осуществляется в чистом виде». «Может даже возникнуть мысль, – пишет он, – что конституционная норма, нарушающая принцип разделения властей, не должна рассматриваться как незаконная»⁴⁵.

Еще С. А. Котляревский писал: «Формальная характеристика разделения властей остается, так сказать, на поверхности, в области условного, и если за ней не стоит характеристики материальной, приводит к несомненному circulus vitiosus… Поэтому, как бы по практическим мотивам ни было соблазнительно свести вопрос о разделении властей к различию органов – различию, например, представительства, правительства и суда, – невозможно перешагнуть через идею государственной функции, хотя, обращаясь к последним, мы и вступаем в область гораздо менее определенно очерченную и гораздо более спорную. И это тем более, что в распределении функций между главными государственными органами происходят на наших глазах важные перемены»⁴⁶.

Реальная компетенция законодательных, исполнительных и судебных органов, представленная в конституциях, значительно шире той номинальной, которую предполагает схема триады разделения властей. В функциональном отношении государственные органы не столько разделены, сколько, напротив, соединены множеством связей, что не дает возможности провести четкую границу между ними. Власть, утверждает Котляревский, в своем источнике едина, хотя и может быть по-разному распределена⁴⁷.

Функция разделения властей изначально предполагает систему сдержек и противовесов, выраженную во взаимном контроле и сдерживании одной власти другой. Однако следует заметить, что в некоторых сферах, например в гражданском праве, другие власти незачем контролировать, так как всем ставятся самостоятельные задачи, для выполнения которых другие власти заранее некомпетентны или непригодны. Следует согласиться с И. И. Шуваловым: разделение между различными властями служит в первую очередь оптимальному управлению и регулированию индивидуальных и социальных отношений, а для этого необходим критический контроль результатов деятельности различных инстанций. Своего рода суммирование самостоятельности различных независимых инстанций способствует только улучшению работы и повышению ее результативности. Ограничение этому – только принцип экономии⁴⁸.

Применим эту теоретическую конструкцию к российской правовой действительности. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 г., «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Отсюда следует, что: а) единственным источником и носителем власти является народ (нация), который сам выбирает модель организации и механизм осуществления власти; б) государственная власть едина, и механизм осуществления государственной власти построен на основе двух теорий: разделения властей и единства власти.

Возникает необходимость выяснить, разнонаправлены ли эти концепции и противоречивы либо они связаны друг с другом и дополняют одна другую. Последнее, по нашему мнению, более убедительно, поскольку известно, что развитие государственности возможно лишь при обеспечении единства государственной власти при разделении властных функций и полномочий между органами власти, принадлежащими к ее различным ветвям.

Отсюда следует, что народ как единственный источник и носитель власти, с одной стороны, концентрирует в своих руках всю власть, а с другой – самостоятельно через конституцию государства определяет круг полномочий субъектов разных ветвей единой государственной власти, т. е. степень концентрации и деконцентрации, централизации и децентрализации власти.

Разделение властей, в конечном счете, – это разделение властных полномочий единой государственной власти между государственными органами одного уровня, а также между субъектами власти соответствующих территориальных единиц. В обоих случаях объектом является единая государственная власть. Усилия властных полномочий направлены на обеспечение прав и свобод граждан. Ведь именно стремление к обеспечению свободы и прав граждан составляет общественную ценность власти, что и служит, в свою очередь, основой для вывода: разделение властей является гарантией демократии⁴⁹.

Существует мнение, что «разделение властей было хорошей фразой, но опытные политики в Филадельфии признали, что полное разделение невозможно. Вместо полномочий они разделили людей»⁵⁰. Действительно, сторонники теории разделения властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое «идеальное» состояние государственного механизма, при котором в большей или меньшей степени, но в общем обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей⁵¹. К этому идеальному состоянию и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе⁵², поскольку речь идет о единственной и единой государственной власти.

В юридической науке единство власти рассматривается в трех аспектах: социальное единство; организационно-правовое единство; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов⁵³.

Автор разделяет мнение Ж. Д. Джангиряна о том, что правильнее единство власти прежде всего рассматривать с точки зрения единства содержания власти. Содержание государственной власти как важной общественной функции составляет управление делами общества. Управление есть процесс реализации власти, т. е. при помощи управления власть из статического положения переводится в динамическое. Иначе говоря, управлять – означает осуществлять власть.

Получается, что управление является формой осуществления власти, каковыми являются и руководство, организация, контроль, властвование, поскольку все они являются средствами воздействия на волю людей. Неслучайно управление рассматривается как «целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т. д.)»⁵⁴.

Система сдержек и противовесов направлена на рационализацию всей системы государственной власти; она не ограничивает законных полномочий органов, не прерывает их деятельности. Разделение власти призвано упорядочивать работу всего государственного механизма, но не прекращать ее даже на минимальный срок.

На практике иногда приходится встречаться с такими перекосами в разграничении полномочий органов государственной власти, которые приводят в итоге к безвластию некоторых властных структур. Естественно, что такого рода усиление органов одной ветви государственной власти за счет органов, принадлежащих к другой ее ветви, чаще всего наносит серьезный ущерб всей системе демократического правления, противоречит основам народовластия и в результате неизбежно приводит к конфликтам между государственными органами и между ними и избирателями⁵⁵.

Разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами – одно из новых, наравне с необходимостью выделения контрольной власти, явлений российской правовой действительности. Это данность, существующая в государстве, которую можно рассматривать как составляющую принципа разделения властей, но по вертикали.

В конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения и взаимосвязи государственной власти. Данное противоречие составляет серьезную государственную проблему, которая затрагивает широкую сферу общественных отношений.

По мнению В. Е. Чиркина, решение этой проблемы «имеет огромное теоретическое и практическое значение. Пока что в российской науке исследовались лишь отдельные ее стороны, прежде всего реализация полномочий, относимых к предметам совместного ведения федерации и субъектов. Нет исследований по вопросу о “вертикальном разделении власти” между федерацией и ее субъектами (хотя сами эти три слова в последние десятилетия употребляются часто)»⁵⁶.

Принципы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования. Поиск оптимальной модели приобретает особое значение для Российской Федерации в условиях многообразия региональной структуры и ориентации субъектов РФ на расширение своей самостоятельности⁵⁷.

Определение конкретных, четких полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам их совместного ведения обозначено в качестве важнейшей задачи государственной политики. В рамках изменяющейся государственности находят закрепление органы власти, не вписывающиеся в классический принцип разделения властей. Считается, что такие органы по действующей конституционной модели не могут быть отнесены к той или иной ветви власти, обозначенной в ст. 10 Конституции РФ.

Существующая конституционная практика отдельных зарубежных стран и ряда научных исследований позволяют говорить об органах государственной власти, не вписывающихся полностью ни в одну из трех ветвей и в то же время не образующих иные самостоятельные ветви власти⁵⁸.

Конституционный Суд РФ сформулировал свою правовую позицию по данному вопросу. Конституция РФ в п. 1 ст. 11 непосредственно закрепляет, что в единую систему федеральных органов государственной власти входят только Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Означает ли это, что Конституционный Суд РФ раз и навсегда решил, что другие органы государственной власти не входят в единую систему федеральных органов государственной власти и систему разделения властей? Думается, что утвердительный ответ дать нельзя, поскольку Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию только в отношении федеральных органов государственной власти, которые обозначены в ст. 11, подчеркивая тем самым, что наиболее формализованно применительно к конституционному принципу разделения властей выражены органы, поименованные именно в п. 1 ст. 11 Конституции РФ⁵⁹.

Подтверждением этого суждения может служить и то, что Конституционный Суд РФ в своем решении посчитал, что «особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции Российской Федерации (гл. 4 “Президент Российской Федерации”, гл. 5 “Федеральное Собрание”, гл. 6 “Правительство Российской Федерации”, гл. 7 “Судебная власть”) и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов»⁶⁰. Поскольку в названных главах Конституции РФ и законах закрепляется наличие так называемых федеральных органов с особым статусом, это оставляет для Конституционного Суда РФ определенную свободу для возможных в будущем судебных интерпретаций в отношении места этих органов в системе разделения властей.

Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны.

Для объяснения роли этих органов в системе властеотношений появилась категория «федеральные органы государственной власти с особым статусом», которая получила широкое распространение и наиболее активно пропагандируется членом-корреспондентом РАН М. В. Баглаем⁶¹.

Однако существует и иная возможность решить судьбу этих органов в системе государственной власти – расширить количество ветвей власти, не ограничиваться классической триадой.

Для правового государства концепция контрольной власти не является новой. Она вытекает из структуры демократических форм правления, установленных конституциями ряда стран.

В. Е. Чиркин справедливо обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и «контрольной», «учредительной», «избирательной»; в Конституции Алжира 1976 г. названы шесть властей, и в их числе «политическая». Современные ученые России разрабатывают идеи учредительной, президентской власти⁶².

В современной российской правовой науке идея выделения контроль ной ветви власти присутствует, хотя и носит дискуссионный характер.

В России одним из первых эту идею высказал В. Е. Чиркин⁶³. Дискуссия по поводу существования самостоятельной «контрольной ветви власти» с каждым годом расширяется (Л. А. Николаева, В. Е. Чиркин, В. Д. Даев и М. Н. Маршунов, В. В. Клочков, В. И. Рохлин, Ф. Ш. Измайлова и многие другие).

В той или иной мере идею контрольной власти в России поддержали и рассматривали в разных аспектах политологи и юристы А. Б. Елизаров⁶⁴, С. А. Денисов⁶⁵ и др.

Например, С. В. Степашин и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти⁶⁶.

Россия также имеет ряд органов, не вписывающихся в традиционно воспринятую и конституционно закрепленную систему построения власти по принципу разделения властей.

Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.), но властных полномочий⁶⁷, что не нарушает единства государственной власти, под которым следует понимать единство стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется прежде всего тем, что единым и единственным источником власти выступает народ⁶⁸.

В заключение автор приходит к следующим выводам. Понятие власти включает в себя две стороны – формальную (совокупность органов) и материальную (систему функций), основывается на том, что функция отражает потребности общества, удовлетворить которые призван создаваемый под нее орган. Между органами и функциями государства нет полного соответствия, поскольку значимость функций и, как следствие, создание под них специальных органов зависят от исторического развития государства и общества. Следовательно, классификация властей государства условна и относительна.

Рекомендованная литература

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 50.

Бурмистров А. С. Контрольная власть на муниципальном уровне России. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008.

Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1872. С. 118.

Елинек Г. Общее учение о государстве. 3-е изд. М., 1922. С. 609.

Козак Д. Н. Федеральная реформа – новый этап в гармонизации российского законодательства // Козак Д. Н. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.

Комарова В. В. Доктрина и правовое оформление российской государственности // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 2(36). С. 21–31.

Комарова В. В. Институционализация конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6. С. 30–33.

Комарова В. В. Правовые позиции в работе избирательных комиссий: вопросы теории и практики // Lex Russica. М.: Изд-во МГЮА, 2014. С. 889–899.

Комарова В. В. Учредительная власть и основной закон // Lex Russica. 2013. № 12. С. 1374–1382.

Марченко М. Н. Разделение властей в государственном механизме // Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 363.

Осавелюк А. М. Форма правления и государственный режим по Конституции Российской Федерации: варианты поиска эффективности осуществления государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 22–25.

Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 580.

Степашин С. В. [и др.] Власть. Демократия. Контроль. М.: Финансовый контроль, 2005.

Чиркин В. Е. О точности терминологии по вопросу принятия закона // Журнал российского права. 2014. № 4. С. 29–33.

Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: Юристъ, 2005.

Эбзеев Б. С. Конституция, государство и личность в России: философия российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 14–23.

Контрольные вопросы

1. В чем отличие формальной и материальной стороны власти?

2. Какие органы не вписываются в систему власти, построенную по принципу разделения властей?

3. Какие органы включены в единую систему федеральных органов государственной власти?

4. Разделение власти по территориальному принципу является реализацией принципа разделения властей?

5. Какие ветви власти предлагаются к выделению в современной правовой доктрине?