Текст книги "Льготная и поощрительная правовая политика"

Законодательную политику проводят Государственная Дума и Совет Федерации (Федеральное Собрание Российской Федерации), законодательные органы субъектов РФ, что должно выражаться преимущественно в планировании законотворческой работы. Верно отмечено, что «политика – это самая плановая вещь на свете. Если вы не планируете, вы проигрываете»[60]60
  Павловский Г. Кто не планирует политику, тот проигрывает // Российская газета. 2001. 10 февраля.


[Закрыть]. Особенно данный тезис относится к законодательной деятельности, в рамках которой формируется стратегия развития общества и государства.

Однако на сегодняшний день, к сожалению, одним из слабых звеньев в деятельности Государственной Думы является именно планирование рассмотрения и принятия законов. «В начале работы депутатского корпуса в 2000 году, – подчеркивает депутат Государственной Думы К. Косачев, – надо было принять план законотворческой работы хотя бы на период нынешнего созыва. Вместо этого она планировалась на сессию с помесячной разбивкой… Назрела необходимость поправок в регламент с тем, чтобы следующий созыв Государственной Думы мог работать уже на основе стратегического планирования рассмотрения и принятия законов, необходимых обществу». Отсюда делается обоснованный вывод, что «законодательная политика как таковая у нас проводится слабо… Вместо логичной системы, которая могла бы строиться на выдвижении тех или иных законопроектов исходя из насущных проблем страны (по иерархии), используется такой подход, когда частный, иногда субъективный и непрофессиональный взгляд на ситуацию порождает законопроект. В результате общество получает не закон (потому то законопроект в итоге идет в корзину), а новую проблему»[61]61
  Косачев К. Как избавиться от законов-пустышек // Парламентская газета. 2002. 9 июля.


[Закрыть].

Ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленной, поставленной на плановую основу, хорошо скоординированной совместной работе органов законодательной власти центра и субъектов Российской Федерации. В этих целях 21 мая 2002 года на совещании с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации было принято решение о создании Совета законодателей при Президенте РФ. Думается, данная структура будет содействовать большей координации работы федерального и региональных парламентов, позволит внести единые плановые начала в их деятельность, упорядочит процессы законотворчества.

Более того, «для создания правовой базы долгосрочной государственной политики необходимо принципиально изменить подход к организации законотворчества, отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы как общего характера, дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов»[62]62
  Миронов С. Правовое поле у страны едино // Парламентская газета. 2002. 2 января.


[Закрыть].

В современных условиях нужна принципиально иная организация законотворческой деятельности, включающая следующие элементы: во-первых, основные приоритеты законотворчества должна определять специальная государственная комиссия, состоящая из Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти, которые вырабатывают перспективный план законотворческой деятельности; во-вторых, данный план и принятые в нем приоритеты нужно фиксировать в специальном федеральном законе; в-третьих, вся эта процедура должна осуществляться на основе Федерального закона «О нормативно-правовых актах», который необходимо в ближайшее время принять.

Правительство РФ тоже вносит свой вклад в формирование правовой политики, осуществляя право законодательной инициативы. Бесспорно, в правовом государстве основным субъектом такого права должно быть Правительство. Это связано не только с квалификацией лиц, работающих в федеральных органах исполнительной власти, но, в первую очередь, с тем, что Правительство будет исполнителем основной массы будущих законов[63]63
  См.: Крашенинников П. В. Федеральный законотворческий процесс. М., 2001. С. 9.


[Закрыть].

В целях упорядочения законотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации утверждает план своей законопроектной деятельности, в котором содержатся названия законопроектов, федеральных органов исполнительной власти, ответственных за подготовку, а также сроки представления подготовленных проектов в Правительство РФ для рассмотрения и последующего внесения в Государственную Думу.

Проект плана законопроектной деятельности Правительства РФ готовит Министерство юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п. 83 Регламента Правительства Российской Федерации предложения по программам и планам законопроектной деятельности, вносимые в Правительство РФ, должны содержать:

а) обоснование необходимости принятия закона;

б) концепцию законопроекта, включающую его общую характеристику и основные положения;

в) этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей – разработчиков законопроекта;

г) срок представления законопроекта в Правительство РФ;

д) ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.

Правительство Российской Федерации проводит определенную правовую политику и тогда, когда утверждает на своем уровне соответствующие концепции и доктрины. Так, Концепция внешней политики Российской Федерации[64]64
  Российская газета. 2000. 11 июля.


[Закрыть] и Экологическая доктрина Российской Федерации[65]65
  Российская газета. 2002. 18 сентября.


[Закрыть], одобренные распоряжениями Правительства РФ, содержат, несомненно, и правовые начала и вполне могут быть весьма полезными и для правотворческих и правоприменительных структур.

Кроме высших органов законодательной и исполнительной власти в выстраивании правовой политики все более заметную роль призваны играть органы правосудия. Именно высшие судебные органы должны осуществлять судебную политику, представляющую собой комплекс целенаправленных долгосрочных мер по реформированию и оптимизации судоустройства и судопроизводства. Судебно-правовая реформа, о которой так много говорили в постсоветский период, к сожалению, ничего общего с правовой политикой не имела. Потому и провалилась.

«Судебная же политика, – отмечает С. В. Боботов, – по своей сути выражает принципиальную направленность судебной деятельности на определенном этапе развития общества»[66]66
  Боботов С. В. Конституционная юстиция. М., 1994. С. 117. О судебной политике см. также: Кобликов А. С. Судебная политика и способы ее реализации // Государство и право. 1991. № 6. С. 69–75; Барак А. Судейское усмотрение. М., 1999.


[Закрыть]. Наличие в законе оценочных понятий, возможность восполнения существующих в процессуальном законодательстве пробелов путем применения аналогии и т. д. – все это поле судебной политики, которая проявляется в том числе как результирующая индивидуальных решений каждого из действующих судей[67]67
  Михайловская И. Б. Судебная политика // Судебная власть / Под ред. И. Л. Петрухина. М., 2003. С. 69.


[Закрыть].

В частности, Верховный Суд РФ активно включается в осуществление судебно-правовой политики. В этой связи его Председатель В. М. Лебедев отмечает, что «еще в 1991 году мы рекомендовали судам субъектов Федерации принимать заявления на аресты и продление срока содержания под стражей к своему производству в качестве меры пресечения. Это не регламентировалось тогда никаким законом, но именно подобная практика спустя всего полтора года легла в основу нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, а впоследствии стала одним из основных конституционных прав каждого гражданина: только на основании постановления суда сегодня он может быть задержан или арестован»[68]68
  Лебедев В. М. Правосудие требует постоянного совершенствования // Парламентская газета. 2003. 31 января.


[Закрыть]. Верховный Суд РФ работает на опережение, принимая в последнее время постановления и по тем вопросам, по которым еще даже не наработана судебная практика. «Буквально 20 января, – подчеркивает В. М. Лебедев, – мы приняли постановление Пленума ВС о некоторых вопросах, возникающих с предстоящим принятием нового Гражданского процессуального кодекса и введением его в действие. Обычно подобные постановления принимаются, когда уже наработана определенная судебная практика, но здесь мы решили несколько опередить события. Есть необходимость по некоторым основным положениям сориентировать суды в применении этого объемного документа заранее»[69]69
  Там же.


[Закрыть].

Конечно, в деле выстраивания правовой политики важную роль играет и Конституционный Суд РФ, который принимает решения, предопределяющие содержание многих положений нового законодательства. Речь, в частности, может идти об УПК РФ, поскольку законодатель не мог не учитывать содержащиеся в данных решениях выводы о неконституционности конкретных статей прежнего УПК РСФСР[70]70
  Михайловская И. Судебная политика: роль решений Конституционного Суда в реформировании уголовного судопроизводства Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 3. С. 171.


[Закрыть].

Вместе с тем «Конституционный Суд мог бы играть более активную роль в формировании и проведении российской правовой политики, служить образцом неукоснительной приверженности праву. Но, к сожалению, его статус под предлогом “невмешательства в политику” сильно принижен, он не может по собственной инициативе рассмотреть ни один вопрос, если даже этот вопрос касается вопиющего нарушения прав человека»[71]71
  Матузов Н. И. Правовая политика: понятие и принципы // Политология для юристов. М., 2002. С. 144.


[Закрыть].

Значительное место в выстраивании правовой политики занимают научно-исследовательские учреждения – Институт государства и права РАН и его филиалы (в частности, Саратовский филиал специально занимается исследованием проблем федеральной и региональной правовой политики и издает научный журнал «Правовая политика и правовая жизнь»), Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и др. Складывается неплохая практика разработки концепций, связанных со стабильностью закона, с развитием российского законодательства[72]72
  Концепция развития российского законодательства. М., 1998; Концепция стабильности закона. М., 2000; Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6.


[Закрыть] и т. д., которые разрабатываются с учетом ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, планов законотворческих работ общефедерального и региональных парламентов и других основополагающих документов.

В зависимости от доминирующих в ней юридических средств правовую политику можно делить на льготную, поощрительную (в том числе и наградную), рекомендательную, запретительную и т. п.

Прежде же чем рассмотреть льготную и поощрительную политику, необходимо основательно исследовать те юридические средства, с помощью которых данная политика осуществляется – льготы и поощрения.

Глава 2
Льготная правовая политика

1. Понятие, цели и функции правовых льгот

В современной России происходят преобразования в экономической, политической, правовой сферах. Меняется характер общественных отношений, изменяются и юридические нормы, регламентирующие данные отношения. Соответственно трансформируются цели, способы, социальная направленность правового опосредования запросов отдельных групп населения. По-новому отражаются в законодательстве и особые интересы субъектов, средством которых выступают правовые льготы.

В условиях формирования рыночных механизмов господствующими в государственном управлении становятся не административные, а экономические методы, основанные преимущественно на системе налогов. Роль льгот резко возрастает. Ведь установление основной части льгот связано именно с налогами в различных сферах жизнедеятельности: хозяйственной и предпринимательской, финансовой и социальной, научно-технической и демографической, культурной и благотворительной и т. д. Налогообложение – одна из главных функций Российского государства. И, думается, далеко не случайно в первой части Налогового кодекса Российской Федерации налоговым льготам посвящен целый раздел, что свидетельствует об особой значимости данного правового явления.

Актуализация в настоящее время правового стимулирования обусловила выдвижение на первый план льгот стимулирующего характера, придав им особый инструментальный статус. Создавая режим благоприятствования для осуществления инициативной деятельности субъектов, повышая уровень их позитивной активности, льготы становятся весьма распространенным юридическим средством, призванным содействовать проводимым реформам, способствующим эффективности экономики. Они широко используются в целях развития науки, образования, культуры, предпринимательства, благотворительности, инвестиционной деятельности и т. п.

Подобные модификации отражаются и на правовом регулировании, методы которого тоже претерпевают изменения. Более широкое использование льгот в правовом воздействии символизирует собой в определенной мере расширение диспозитивных (а в какой-то степени и поощрительных) методов, создает новый морально-психологический и юридический климат в обществе.

Льготы есть, прежде всего, социальная мера, в этом проявляется их общественная ценность. В сегодняшней весьма неблагоприятной социально-экономической ситуации требуется радикально изменить систему льгот с тем, чтобы преодолеть нарастание негативных тенденций в этой сфере и поддержать нуждающиеся в социальной защите многочисленные слои населения.

Кроме того, льготы все активнее используются в российской правовой системе в качестве одного из важнейших юридических инструментов для разрешения задач федеративного устройства России, развития местного самоуправления и др. Льготы в определенной мере показывают приоритеты правового регулирования, государственной политики в целом. Если законодатель облегчает юридическое положение тех или иных субъектов, значит государство уделяет данным субъектам особое внимание, оказывает поддержку.

Однако льготы – неоднозначное явление. Они – проводник той или иной политики государства, важнейшее средство выражения предпочтений власти. Подчас бывает и так: меняется власть – меняются и льготы. Так, депутаты Ивано-Франковского горсовета в 2002 году на одной из своих сессий признали вояк дивизии СС «Галичина» участниками боевых действий «за свободу Украины» и одарили их надбавками к пенсиям и льготами при оплате коммунальных услуг[73]73
  Руденко Ж. Льготы для эсэсовцев // Труд. 2002. 28 марта.


[Закрыть]. То же, по сути, происходит и в некоторых прибалтийских странах. Например, пособники нацистов ныне находятся в Литве в гораздо более привилегированном положении, нежели ветераны антифашистской борьбы. Им предоставлены всевозможные льготы: бесплатный или льготный проезд в общественном транспорте, бесплатный отпуск лекарств, льготное медицинское обслуживание и т. д. Подобные льготы ветеранам войны, которые участвовали в боях на стороне антигитлеровской коалиции, не предоставляются[74]74
  Варенников В. И. В связи с преследованиями в Литве ветеранов– антифашистов // Парламентская газета. 1999. 3 декабря.


[Закрыть].

Льготы дают такие возможности, за которые идет упорная борьба, доходящая до кровавых разборок. Примером того служат всем известные факты, связанные с Национальным фондом спорта, Фондом афганцев и т. п. Немало криминальных историй сопровождает деятельность организаций «льготников».

Весьма часто льготы используются как инструмент в политической борьбе, когда отдельные лидеры в период выборов делают ставку на «льготный» популизм, пытаясь расширить тем самым свою социальную базу, привлечь на свою сторону электорат.

Льготы – не только средство, но и объект политической борьбы. Ведь это борьба за исключения из правил. Многие хотели бы выйти из общих рамок и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы – предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. Наиболее яркими примерами вышеприведенного можно назвать лоббирование в Администрации Президента РФ Б. Н. Ельцина. В прессе в тот период справедливо отмечалось, что «несколько триллионов рублей оставят себе коммерческие структуры в результате умелого “подсовывания” под президентскую ручку своих льготных указов»[75]75
  Совершенно ясно, почему Президенту России не нужен независимый прокурор // Новая ежедневная газета. 1994. 8 апреля.


[Закрыть].

Вместе с тем статус правовых льгот в последнее время значительно вырос. Льгота становится наиболее распространенным и в какой-то мере универсальным юридическим средством выравнивания положения отдельных групп населения, способом социальной помощи и поддержки, а это требует к ней соответствующего отношения.

Первоначально проблема льгот, как это обычно и бывает, изучалась на отраслевом уровне в сфере трудового, гражданского, финансового, административного права, права социального обеспечения и т. п. Исследование данного правового института проводилось в рамках рассмотрения вопросов стимулирования труда, охраны труда женщин и несовершеннолетних, правового регулирования некоторых видов сделок, совершенствования финансового и налогового законодательства и т. д. Несмотря на это, многие авторы в большинстве случаев не рассматривали льготу в качестве самостоятельной правовой категории, отождествляя ее с такими сходными понятиями, как «государственная социальная помощь», «компенсация», «субсидия», «социальное пособие», «гарантия», «дозволение», «поощрение», «привилегия», «иммунитет» и др.[76]76
  См., например: Пашков А. С., Ротань В. Г. Социальная политика и трудовое право. М., 1986. С. 59, 170; Курилов В. И. Личность. Труд. Право. М., 1989. С. 12; Егоров Н. Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений. Л., 1988. С. 35–36.


[Закрыть] Те же работы, в которых льготы анализировались как самостоятельные юридические средства, ввиду связи последних с политикой, в значительной степени устарели[77]77
  См., например: Гинцбург Л. Я., Смирнова Н. М. Льготы работающим на Крайнем Севере. М., 1975; Лойтер А. С. Трудовые права и льготы работающим пенсионерам. М., 1977; Иванов А. И. Льготы для работающих на Крайнем Севере и в местностях, приравненных к нему. Л., 1981; Симоненко Г. С. Льготы работающим пенсионерам. М., 1981; Белогорская Е. М. Права и льготы молодоженов и семей, имеющих детей // Советское государство и право. 1983. № 9. С. 124–131; Михеев В. С. Льготное пенсионное обеспечение в СССР. М., 1984.


[Закрыть].

С общетеоретических позиций проблема льгот исследовалась в ряде научных статей[78]78
  См., например: Бахрах Д. Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989. С. 74–83; Малько А. В. Льготы в праве: общетеоретический аспект // Правоведение. 1996. № 1. С. 37–47; Он же. Льготы: политико – правовой анализ // Общественные науки и современность. 1996. № 3. С. 47–54; Он же. Льготы и поощрения как важнейшие правовые средства регионального законодательства // Правоведение. 1999. № 1. С. 235–239.


[Закрыть], кандидатской диссертации[79]79
  См.: Морозова И. С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999.


[Закрыть], появились и соответствующие главы в курсах лекций и учебниках[80]80
  См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. Лекция 30; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2001. Гл. 22 и др.


[Закрыть].

Вместе с тем правовая наука пока не обратила пристального внимания на институт льгот, хотя жизнь все острее ставит вопрос о создании теории правовых льгот, в рамках которой нашел бы свое выражение детальный и всесторонний анализ этого многогранного явления.

Что же такое правовая льгота?

К сожалению, действующее законодательство не содержит определения названного понятия, хотя попытки этого были. Так, в статье 1 проекта Федерального закона «О государственной социальной помощи», принятого Государственной Думой в первом чтении 17 июля 1998 года[81]81
  Парламентская газета. 1998. 6 августа.


[Закрыть], устанавливалось, что «льгота – временное или постоянное предоставление гражданам определенных материальных выгод в денежной или натуральной форме». (Нужно заметить, что в окончательной редакции закона определения льгот уже нет.)

Данную дефиницию нельзя признать удачной. Во-первых, далеко не все льготы связаны только с государственной социальной помощью. Среди них есть и такие, которые призваны стимулировать общественно-полезное и активное поведение лица. Во-вторых, в названной дефиниции отсутствуют как существенные формально-юридические признаки (в каких юридических средствах конкретно выражается льгота), так и содержательные (она позволяет субъекту полнее удовлетворять свои собственные интересы).

Несмотря на то, что в литературе можно встретить различные подходы к характеристике подобного феномена, следует согласиться с Д. Н. Бахрахом, что «юридическая наука пока не дала четкого определения этого очень распространенного явления»[82]82
  Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 76.


[Закрыть].

Если одни ученые-юристы под правовой льготой обычно понимают разновидность специальных прав граждан, предоставляемых некоторым группам населения[83]83
  Панкин М. Е. Льготы рабочим и служащим. М., 1979. С. 4; Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 83.


[Закрыть], более высокий уровень прав для отдельных групп по сравнению с общим уровнем[84]84
  Лившиц Р. З. Социальная политика и ее правовое опосредование // Правовая система социализма. М., 1986. Т. 1. С. 298.


[Закрыть], то другие – поощрительное освобождение участника общественной жизни от некоторых установленных нормами права обязанностей[85]85
  Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978. С. 66.


[Закрыть].

Думается, и те, и другие по-своему правы, хотя и определяют льготы несколько односторонне и формально. Объединяет оба этих подхода то, что и в первом, и во втором случае льгота выступает в качестве своеобразного юридического облегчения для лица. Облегчить же положение субъекта можно не только за счет уменьшения количества обязанностей, но и за счет увеличения дополнительных прав, преимуществ.

В определение важно включить и содержательный (материальный) признак, показывающий социальную ценность данного юридического средства. Речь идет о том, что льгота позволяет субъекту полнее удовлетворять его собственные интересы.

Таким образом, льгота – это правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей.

Правовым льготам присущи следующие признаки.

Во-первых, они сопровождаются более полным удовлетворением интересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности[86]86
  «Льгота происходит от слова легкий» (см.: Фасмер М. Этимологический словарь русского языка. В четырех томах. Т. 2. М., 1986. С. 543).


[Закрыть], что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. При установлении льгот законодатель ставит цель – социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим.

Цели здесь имеют первостепенное значение, ибо не всякое расширение прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льготы. Например, увеличение властных полномочий администрации в условиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами.

Расширение прав временной администрации в условиях чрезвычайного положения связано не с улучшением ее статуса, а с необходимостью получения большей маневренности и простора для оперативного и оптимального выхода из создавшейся ситуации, для нормализации жизнедеятельности в конкретном регионе. Освобождение же от некоторых обязанностей иностранцев продиктовано соображениями политического характера (безопасности государства и т. д.), связано с отсутствием у них российского гражданства.

Во-вторых, правовые льготы представляют собой отклонения от единых требований нормативного характера, выступают способом юридической дифференциации.

Согласно кибернетическому закону необходимого разнообразия, сформулированному еще У. Эшби, для обеспечения эффективного управления степень разнообразия системы управления должна быть не меньше степени разнообразия управляемого объекта. Поэтому чем совершеннее право, тем дифференцированнее оно регламентирует конкретные вопросы общественной жизни.

Так, для различных категорий граждан установлены правила, регулирующие прием в вузы, призыв на военную службу, назначение пенсий. При отсутствии правовой регламентации в той или иной сфере органы управления вынуждены, учитывая конкретные обстоятельства, делать по своему усмотрению исключения для отдельных лиц, что ведет к разнобою в практической деятельности и открывает лазейку для субъективизма и даже злоупотреблений[87]87
  Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 75.


[Закрыть].

«Установление льгот, – верно заметил Р. З. Лившиц, – типичный прием правового регулирования, средство правовой дифференциации. С помощью льгот законодатель выделяет положение той или иной группы граждан в определенной области общественных отношений»[88]88
  Лившиц Р. З. Указ. соч. С. 298. См. также: Камаев И. А. Роль льгот в правовом регулировании труда рабочих и служащих: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1984. С. 2.


[Закрыть].

Поэтому льготы – элемент, прежде всего, специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специфическими возможностями юридического характера. По сравнению с общим правовым статусом, представляющим собой статус лица как гражданина, являющимся единым, одинаковым для всех и не зависящим от различных обстоятельств (пола, возраста, семейного и материального положения, характера работы и т. д.), специальный правовой статус включает как ограничения, так и преимущества (льготы) в зависимости от служебного и иного положения лица.

Вместе с тем, в некоторых случаях льготы могут являться элементом индивидуального правового статуса, отражающего правовое положение определенного лица. Речь идет о так называемых персонифицированных преимуществах (персональных пенсиях, дополнительном материальном обеспечении). Так, согласно Указу Президента РФ от 30 ноября 1992 года «О дополнительном материальном обеспечении граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией»[89]89
  САППРФ. 1992. № 23. Ст. 1973.


[Закрыть] и соответствующим распоряжениям Президента РФ, например от 6 октября 1997 года[90]90
  СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4962.


[Закрыть], от 29 января 1996 года[91]91
  СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 556.


[Закрыть] и т. п., для конкретных граждан устанавливается персональное дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение.

В-третьих, правовые льготы выступают правомерными исключениями, законными изъятиями, установленными компетентными органами в соответствующих актах. Так, в связи с землетрясением в Охинском районе Сахалинской области Государственная Дума 12 июля 1995 года приняла специальный Федеральный закон «Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области»[92]92
  Российская газета. 1995. 14 июля.


[Закрыть]. В данном нормативном акте прямо указано на то, что предоставляемая льгота – есть специфическое исключение (исключительное право).

В словарях русского языка тоже фиксируется, что «льгота – преимущественное право, облегчение, предоставляемое кому-нибудь как исключение (выделено мной. – А. М.) из общих правил»[93]93
  Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1991. С. 334.


[Закрыть], хотя нужно иметь в виду и то, что не всякое исключение из правил есть льгота.

В-четвертых, льготы, как правило, фиксируются с помощью нормативных, а не правоприменительных актов. Запрещение законом предоставлять льготы в индивидуальном порядке преследует цель – свести к минимуму корыстное усмотрение, которое может проявиться в этом процессе. Сам законодатель в ряде законов прямо устанавливает данный порядок. В частности, в п. 5 ст. 18 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» прямо закреплено, что «запрещается предоставление налоговых льгот в индивидуальном порядке отдельным благотворительным организациям, их учредителям (членам) и иным участникам благотворительной деятельности»[94]94
  Российская газета. 1995. 17 августа.


[Закрыть].

В-пятых, льгота во многом есть правомерно данная лицу возможность для реализации его особых интересов. В этом смысле льгота – специфический родственник такого способа правового регулирования, как дозволение. Льгота, как и субъективные права, устанавливается в диспозиции правовой нормы и вполне может быть охвачена общим понятием «юридическая возможность», которому противостоит другое понятие «юридическая необходимость».

Однако льготы и дозволения – не совпадающие понятия, ибо первые, по сравнению со вторыми, воплощают собой всегда некие дополнительные возможности. Отсюда и стимулирующий потенциал у льгот гораздо более значителен, нежели у дозволений.

В-шестых, льгота является особой разновидностью правовых стимулов, ибо она есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования[95]95
  См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 60.


[Закрыть]. С одной стороны, у общества и государства цель в плане правового регулирования заключается в стимулировании социально полезного, активного поведения субъектов в различных сферах жизнедеятельности. С другой стороны, у каждого индивида более полное удовлетворение собственных интересов является конечной целью любой деятельности, ставящей его в такое положение, что он стремится как можно больше получить положительных результатов, пытаясь свести к минимуму отрицательные. Эта особенность поведения и учитывается в процессе стимулирования.

Льготы, предоставляя юридически гарантированные возможности реализации интересов в случае занятия социально полезной деятельностью, следования улучшенной модели поведения, тем самым заинтересовывают субъектов в этом. Они оказывают воздействие на сознание и волю индивидов таким образом, что последние вправе сами определять, следовать или нет улучшенному, социально полезному варианту поведения. Характер воздействия данного юридического средства заключается именно в добровольности, заинтересованности, свободе выбора. Лицо не обязывается, а побуждается к более высокой степени активности.

Если подчас закрепление льгот связано со стимулированием определенной деятельности, то их лишение – с ее ограничением, ибо воспринимается в качестве наказания. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», принятого 12 мая 1995 года (в редакции от 21 марта 2002 года), в случае превышения малым предприятием установленной численности оно «лишается льгот, предусмотренных действующим законодательством, на период, в течение которого допущено указанное превышение, и на последующие три месяца»[96]96
  СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343.


[Закрыть].

Основная цель правовых льгот заключается в согласовании интересов личности, социальных групп, государства. Льготы связывают и гармонизируют эти различные интересы, позволяя их удовлетворять, распределяя социальные блага и содействуя тем самым нормальному развитию как отдельного гражданина, так и общества в целом.

С одной стороны, льготы устанавливаются для тех субъектов, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются какими-то особенностями (состояние здоровья, возраст, пол и т. п.) или находятся в специфических условиях (жизнь на Крайнем Севере; профессия, требующая сокращенного рабочего дня, более продолжительного против обычного ежегодного отпуска, и т. д.). В частности, занимая огромное пространство – примерно 64 % всей территории нашей страны, северные районы России нуждаются сегодня в особом внимании со стороны государства. Здесь сосредоточены неисчерпаемые природные богатства – лес, нефть, газ, золото, алмазы, ценнейшие полиметаллы. Однако тяжелые природно-климатические условия, огромные расстояния, недоступность многих мест предельно усложняют использование данных богатств. А сама жизнь северян после проведенных «реформ» стала чрезвычайно трудной (падение уровня жизни, безработица, отток квалифицированных кадров и т. д.). Все это выдвигает на первый план вопросы социальной защиты северян, особую льготную политику в этом регионе, включающую, например, предоставление надбавок и районных коэффициентов к заработной плате, дополнительных отпусков, сокращения продолжительности трудового стажа, необходимого для назначения пенсий, что, несомненно, способствует осуществлению деятельности, являющейся, с точки зрения государства, социально полезной.

С другой стороны, льготы предоставляются тем субъектам, в социально полезной деятельности которых заинтересовано государство, общество в целом.

Правовые льготы, призванные достигать эту цель, выполняют две основные функции: компенсационную и стимулирующую. В них наиболее ярко проявляются цели и задачи льготного регулирования, его юридическая природа и социальное назначение.

Компенсационный характер правовых льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для развития лиц, находящихся в неравных условиях в силу биологических и социальных причин. Так, вовлечение в трудовую деятельность слепых и людей с плохим зрением было бы невозможно без установления для них законом особых условий труда. Следовательно, принцип социальной справедливости требует установления в данном случае определенного изъятия из принципа равноправия граждан, а сами льготы слепым и людям с плохим зрением приобретают компенсационный характер, выравнивая их возможности с возможностями других людей. Важнейшее компенсационное значение имеют льготы, предоставленные инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, беженцам, вынужденным переселенцам и другим лицам[97]97
  Поленина С. В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства // Теория права: Новые идеи. 1993. Вып. 3. С. 16.


[Закрыть].В этом смысле льгота – особое право, дополняющее имеющиеся у лица права с целью гарантировать определенный уровень потребления, облегчить доступ к юридически обеспеченному благу, существенным образом затрудненный вследствие инвалидности, беременности, материнства, сочетания учебы с работой и т. д. Здесь льготы призваны улучшать социально-экономические условия конкретных категорий граждан, их материально-бытовое и финансовое положение.