Текст книги "Льготная и поощрительная правовая политика"

В последнее время компенсационная функция правовых льгот распространяется и на некоторые новые сферы. Так, в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей»[98]98
  Ведомости съезда н/д и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 766.


[Закрыть], принятым 7 февраля 1992 года (в редакции от 30 декабря 2001 года), для потребителя установлены определенные льготы. Например, согласно ст. 17 данного нормативного акта «потребители по искам, связанным с нарушением их прав, а также федеральный антимонопольный орган, федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) по искам, предъявляемым в интересах потребителя, группы потребителей, неопределенного круга потребителей, освобождаются от уплаты государственной пошлины».

По сути дела об этой функции наиболее обобщенно говорится в ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, где закреплено, что «в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».

Подобные льготы не нарушают основного правила рынка – равенства правового положения сторон, а наоборот, наполняют его реальным содержанием, не позволяя стать фикцией.

Вместе с тем льготы нельзя полностью отождествлять с компенсациями, ибо в ряде случаев, наряду с компенсационной, они выполняют и стимулирующую функцию: способны побуждать к отдельным видам общественнополезной деятельности, создавать благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица. Стимулирующую функцию призваны выполнять, прежде всего, налоговые льготы, установленные в целях развития производства, предпринимательства, фермерства, благотворительности, инвестиционной деятельности и пр.

Подобную функцию льготы выполняют наряду с такими юридическими средствами, как дозволения, поощрения и т. д. Важно учитывать, что стимулирующая сила у льгот, с одной стороны, больше, чем у дозволений, ибо льгота – дополнительная возможность, преимущество, что дается «сверх» какого-то права, а с другой стороны, меньше, чем у поощрений. Последнее специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения. Это его основная функция. Льгота же далеко не всегда устанавливается за определенные заслуги и стимулирующую функцию в большей степени осуществляет наряду с компенсационной.

Кроме названных основных, льготы выполняют, как и всякий иной правовой стимул, также обеспечительную, функцию социального контроля, воспитательную, коммуникативную функции.

Так, обеспечительная функция заключается в том, что с помощью правовых льгот гарантируется осуществление других юридических средств, прежде всего прав и обязанностей, а в конечном счете поддерживается то или иное поведение. Льготы способствуют правомерной и инициативной реализации определенных прав, создают условия, делающие данные права реальными, служат основанием надежности их использования, связывая воедино правовое и фактическое положение человека в обществе. Так, среди гарантирующих мер практически в любом нормативном акте обязательно перечисляются и льготы.

Осуществляя функцию социального контроля, правовые льготы выступают одним из средств данного контроля. С их помощью законодатель и правоприменитель координирует ту или иную деятельность физических и юридических лиц, например, путем обозначения в нормативных и правоприменительных актах действий, в которых заинтересовано общество и государство, которые ими поддерживаются. Причем льготы – достаточно мягкий способ коррекции правоотклоняющегося поведения и приведения его в законопослушную форму.

Функция социального контроля правовых льгот тесно связана (переплетается) с их воспитательной функцией. Последняя отражает «вклад» льготного регулирования в формирование правосознания и высокой правовой культуры граждан, нравственных качеств личности. Воспитательное действие правовых льгот проявляется и в виде своеобразного профилактического, предупредительного влияния.

Коммуникативная функция заключается в том, что льготы выражают собой определенную юридическую информацию, содержат конкретные сообщения, поступающие от субъекта управления (законодателя, правоприменителя) к объекту (физическим и юридическим лицам) и служат тем самым особого рода способом связи между ними.

Подчас льготы, осуществляя свои функции, могут нести одновременно некую специфическую социально-психологическую нагрузку. Так, наряду с компенсационной функцией, являющейся магистральным направлением действия льгот, они могут, например, воплощать собой и некие своеобразные извинения, покаяния государства перед лицами, в свое время невинно репрессированными. Или взять инвалидов, для которых льготы в условиях «реформ» не просто социальная поддержка, а зачастую средство выживания.

Льготы, выступая стимулирующими юридическими средствами наряду с поощрениями, имеют свою собственную природу, и их необходимо отличать друг от друга, ибо они являются несовпадающими категориями. В этом плане нельзя согласиться с отдельными авторами (В. М. Барановым, В. М. Ведяхиным, Е. Г. Крылатых), относящими льготы к поощрительным нормам[99]99
  См.: Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978. С. 66; Ведяхин В. М. Правовые стимулы: понятие и виды // Правоведение. 1992. № 1. С. 52; Крылатых Е. Г. Роль льгот в праве социального обеспечения // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1988. № 2. С. 92.


[Закрыть].

Правовое поощрение представляет собой форму и меру юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные юридические последствия. Оно устанавливается за определенные достижения положительных результатов в осуществлении предполагаемой модели поведения, за особый вклад, за перевыполнение установленных показателей, стандартов, параметров. Важнейшими предпосылками применения мер поощрения являются строгое соблюдение условий поощрительной нормы, обстоятельств выполнения, а также конечный результат. Поощрение непосредственно связано с заслугой, как общепризнанной полезностью поступков, действий субъектов.

Важно учитывать, что стимулирующая сила у льгот, с одной стороны, больше, чем у дозволений, так как льгота – дополнительная возможность, преимущество, что дается «сверх» какого-то права, а с другой стороны, меньше, чем у поощрений. Последнее специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения. Это его основная функция. Нередко в самом содержании нормативного либо правоприменительного акта прямо говорится о заслуге, чем еще раз подчеркивается связь заслуги и поощрения.

Общим для поощрений и льгот является то, что данные юридические средства направлены на стимулирование социально полезной деятельности, повышение позитивной активности субъектов, тем самым содействуя реализации поставленных правовых целей.

В некоторых случаях льготы могут выступать как поощрение, хотя и условно. В отличие от поощрения для предоставления льгот достижение положительного результата, определенной заслуги лиц во многих случаях не требуется. Стимулирующая функция правовых преимуществ тесным образом связана с компенсационной. С одной стороны, льготы, установленные, например, для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, военнослужащих, ветеранов правоохранительных органов и т. д. (бесплатное санаторно-курортное лечение и проезд к месту отдыха, предоставление лекарственных препаратов, беспроцентная возвратная ссуда на строительство или приобретение жилья, всевозможные налоговые освобождения и т. п.), являются своеобразной мерой поощрения заслуженного поведения, «сверхисполнения» лицом своих обязанностей, достижения им общепризнанного результата (продолжительная успешная и добросовестная служба по охране общественного порядка, защита Родины, участие в ликвидации аварий и т. д.), с другой – они в какой-то мере призваны компенсировать возникшие в результате этого негативные последствия (ухудшение состояния здоровья)[100]100
  Морозова И. С. Указ. соч. С. 26–27.


[Закрыть].

Вместе с тем льготы нельзя полностью отождествлять с компенсациями, необходимыми, прежде всего, для возмещения реального ущерба, расходов, причиненных субъекту (возмещение вреда, причиненного здоровью работника при исполнении трудовых обязанностей, переводе на работу в другую местность и т. д.). В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О государственной социальной помощи»[101]101
  СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.


[Закрыть] «компенсация – возмещение гражданам произведенных ими расходов, установленных законодательством». Следовательно, компенсационные выплаты сопряжены с возмещением работникам дополнительных расходов, связанных с выполнением, в частности трудовых обязанностей (например, при командировках – суточные, оплата проезда к месту назначения, проживание в гостинице и т. д.). В налоговом законодательстве для физических лиц установлены и компенсации за образование, за лечение и т. д. В частности, существуют утвержденные Правительством РФ перечни медицинских услуг и лекарственных препаратов, расходы на которые возмещаются налогоплательщикам. Речь идет о Перечне лекарственных средств, назначенных лечащим врачом налогоплательщику и приобретенных им за счет собственных средств, размер стоимости которых учитывается при определении суммы социального налогового вычета, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 года[102]102
  Российская газета. 2001. 24 марта.


[Закрыть].

Бывают и курьезные виды компенсаций. Так, в октябре 1996 года в аэропорту Женевы органами полиции был задержан доселе им абсолютно неизвестный российско-израильский гражданин С. Михайлов, которому инкриминировали участие в преступной организации, отмывание денег, а также нарушение законов Швейцарии о порядке приобретения недвижимости иностранцами и о порядке проживания этих самых иностранцев в стране. Однако состоявшийся в ноябре – декабре 1998 года суд присяжных неожиданно для многих, и прежде всего для обвинения, вынес оправдательный приговор по большинству пунктов обвинения. Поскольку С. Михайлов пострадал от действий щвейцарских правоохранительных органов, он потребовал с государства Щвейцарии возмещения убытков, в том числе: расходов на адвокатов, упущенного заработка за период нахождения под стражей, компенсацию за нанесенный содержанием под стражей моральный ущерб, а также прочие доказуемые и находящиеся в прямой связи с действиями властей убытки. По сообщениям в прессе, процесс возмещения ущерба С. Михайлову со стороны Щвейцарской Конфедерации принял затяжной характер и обещает превратиться в достойное продолжение женевского дела «русской мафии»[103]103
  Якубовский С. Фемида стушевалась. Оправданный Сергей Михайлов требует компенсации за два года на тюремных нарах // Известия. 2000. 16 февраля.


[Закрыть].

Льготы же далеко не всегда сопряжены с возмещением субъектам тех или иных расходов, ибо наряду с компенсационной, они призваны выполнять и стимулирующую функцию. Льготы способны побуждать к отдельным видам общественно полезной деятельности, создавая благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица. В данном случае льготы, как предварительно обещанные ценности, лежат в основе мотивов поведения, ведущего к достижению социально значимого результата. Так, согласно ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о культуре (в редакции от 23 июня 1999 года, с изменениями от 30 декабря 2001 года) «к ведению федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации в области культуры относятся: …установление налоговых льгот, стимулирующих сохранение и развитие культуры и минимума бюджетного финансирования государственных и муниципальных организаций культуры»[104]104
  Ведомости Съезда н/д РФ и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.


[Закрыть].

Категорию «льгота» нужно отличать и от категории «гарантия» (в переводе с французского – обеспечение), представляющей собой систему юридических, экономических, организационных, нравственных, политических условий, предпосылок, способов, средств, создающих равные возможности для субъекта в осуществлении его интересов, свобод и прав. Категория «гарантия» шире по своему объему, нежели категория «льгота», ибо включает кроме льгот и другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанности, запреты и т. п. Поэтому вполне закономерно, что в нормативных актах льготы нередко фиксируются в разделах, главах и статьях, посвященных гарантиям. Так, в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятом 5 июля 1995 года, именно в ст. 15, которая называется «Гарантии для государственного служащего», закрепляются различные льготы для данной категории лиц, что, бесспорно, призвано способствовать эффективному осуществлению ими своих функциональных обязанностей.

Льготы необходимо отличать от субсидий. С одной стороны, и то и другое можно отнести к видам государственной социальной помощи. Согласно ст. 1 Федерального закона «О государственной социальной помощи» «субсидия – имеющая целевое назначение оплата предоставляемых гражданам материальных благ или оказываемых услуг». Так, в соответствии со ст. 4 постановления Правительства РФ от 13 августа 1998 года «О проведении эксперимента по предоставлению целевых субсидий высвобожденным работникам ликвидируемых организаций угольной промышленности городов Шахты и Белая Калитва в 1998 году» соответствующее министерство предписало «определить предельный размер средств, направляемых на выдачу целевых субсидий высвобожденным работникам ликвидируемых организаций угольной промышленности городов Шахты и Белая Калитва; разработать и утвердить… форму бизнес-плана намечаемой предпринимательской деятельности и порядок его составления»[105]105
  Российская газета. 1998. 27 августа.


[Закрыть].

Следовательно, субсидии, являясь одной из разновидностей пособий, предоставляются государством лишь в денежной форме. Льгота же есть предоставление лицам определенных материальных выгод не только в денежной, но и в натуральной форме. Другими словами, субсидии как особые, дополнительные права можно отнести к определенной группе правовых льгот.

Льготы и социальные пособия соотносятся почти так же, как льготы и субсидии, ведь между социальными пособиями и субсидиями много общего. Статья 1 Федерального закона опять же определяет и социальное пособие, под которым понимается «безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». То есть социальное пособие представляет собой меру государственной социальной защиты, заключающуюся в назначении и выплате денежных средств на безэквивалентной нормированной основе законодательно установленным категориям граждан (нетрудоспособным, инвалидам, престарелым, лицам, потерявшим кормильца и т. д.). Как и часть льгот, социальные пособия фактически направлены на выравнивание правового положения некоторых категорий субъектов по сравнению с общим уровнем в целях более полного удовлетворения их интересов, наполняя тем самым реальным содержанием принцип социальной справедливости. Социальные пособия – дополнительные, особые права на назначение и выплату опять же только денежных средств в установленных законом случаях. Поэтому данную форму социальной защиты можно рассматривать как определенную разновидность правовых льгот.

Однако категория «льгота», являясь более широкой по объему, включает кроме социальных пособий и другие виды, как, например, освобождение от налогов лиц пенсионного возраста, предоставление льготных кредитов участникам и инвалидам Великой Отечественной войны, первоочередное предоставление жилья беженцам и вынужденным переселенцам. Кроме того, в отличие от льгот, которые устанавливаются как для физических, так и для юридических лиц, социальные пособия имеют более узкий спектр применения – только в отношении физических лиц.

Категорию «льгота» необходимо отличать от категории «государственная социальная помощь». Последняя, согласно одноименному закону, есть «предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров». С одной стороны, государственная социальная помощь включает немало разновидностей льгот и в этом смысле может считаться более широким понятием, нежели льготы. С другой стороны, она, как правило, не предоставляется юридическим лицам. Получателями же льгот являются как физические, так и юридические лица. К тому же льготы имеют кроме компенсационного, еще и стимулирующее «призвание».

В силу данных различий и иных целей анализируемого документа законодатель в окончательную редакцию Федерального закона «О государственной социальной помощи» льготы так и не включил, оговорив в преамбуле названного акта, что «предметом регулирования настоящего Федерального закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации».

Соотношение понятий «льгота» с вышеназванными понятиями («дозволение», «поощрение», «компенсация», «гарантия», «субсидия», «социальное пособие», «государственная социальная помощь») позволяет лучше познать природу и сущность такого важного юридического средства, как правовые льготы, основательнее узнать существующие между ними иерархические и иные связи, четче увидеть место и роль льгот в системе юридических инструментов.

2. Классификация и совершенствование правовых льгот

Правовых льгот великое множество – это весьма разнообразное юридическое явление воплощается в различных областях нашей жизнедеятельности. Приведем лишь некоторые виды правовых льгот в зависимости от различных оснований.

Так, в зависимости от отраслевой принадлежности (по предмету правового регулирования) они подразделяются на льготы в конституционной (льготный порядок приема в гражданство), трудовой (преимущества, установленные в Трудовом кодексе РФ для беременных женщин, подростков), финансовой (налоговые льготы, преференции, дотации, субсидии), гражданской (установление отсрочки (моратория) удовлетворения требований кредиторов в период введения внешнего управления имуществом юридического лица), административной (пособия для государственных служащих) и т. п. областях; в зависимости от характера – на материальные (жилищные льготы) и процессуальные (освобождение от уплаты государственной пошлины по искам для отдельных лиц); в зависимости от субъектов права, которым они предоставляются, – на льготы для физических (ветераны, пенсионеры, инвалиды, студенты и т. д.) и юридических лиц (организаций, учреждений, предприятий, общественных объединений и т. п.); в зависимости от правовых связей физических лиц с государством (от состояния гражданства) – на льготы для граждан, для лиц без гражданства, для иностранцев и для лиц с двойным гражданством; в зависимости от продолжительности действия – на постоянные (льготы для сотрудников милиции) и временные (транспортные сезонные льготы); в зависимости от объема – на основные (для всех военнослужащих) и дополнительные (только для высшего офицерского состава); в зависимости от их роли – на льготы-компенсации (льготы донорам, работникам вредных производств) и льготы-стимулы (предпринимателям, молодым семьям); в зависимости от сферы использования – на внутригосударственные (отсрочка от призыва на военную службу) и межгосударственные (тарифные льготы); в зависимости от уровня нормативных актов, в которых они установлены, – на общефедеральные, региональные, муниципальные и локальные; в зависимости от содержания – на политические (депутатская неприкосновенность), экономические (кредитные льготы), социальные (медицинское обслуживание ветеранов); в зависимости от способа получения благ – льготы-преимущества (то есть путем предоставления дополнительных прав) и льготы-иммунитеты (то есть путем освобождения от некоторых видов обязанностей и юридической ответственности) и т. д.

Классификация правовых льгот имеет большое научное и практическое значение, ибо позволяет выделить специфику тех или иных разновидностей льгот, показать их место и роль в механизме правового регулирования, ориентировать правотворческие и правоприменительные органы на оптимальное использование данного весьма важного юридического средства.

Существуют ли проблемы в сфере установления и действия различных видов льгот и каким образом следует их разрешать, повышая эффективность данного юридического средства?

Государство заметно отстает от решения кардинальных задач, особенно связанных с социальными льготами. Пока, например, остается много неясного в распределении данной разновидности льгот. Известно, что в России функционирует еще советская система льгот, которая формировалась в основном для поддержки людей, имеющих определенные заслуги перед государством, и до сих пор правила их получения и финансирования продолжают оставаться непрозрачными. Это касается получения бесплатного жилья, медицинской помощи и санаторных путевок. Но даже то, что поддается учету, свидетельствует: льготы в первую очередь достаются наиболее обеспеченным. Согласно данным Госкомстата РФ, на 10 % самых бедных приходится 2,6 % от общей стоимости социальных льгот, а 10 % самых богатых получают 31,8 %.

Таким образом, действующие механизмы распределения социальных благ не могут обеспечивать приоритетный доступ бедных к социальным программам, а в случае их реформирования будут задеты интересы влиятельных социальных групп. И речь идет, понятно, не о ветеранах Великой Отечественной войны, а прежде всего о бюрократическом аппарате[106]106
  Овчарова Л. Почему дети в России самые бедные? // Российская газета. 2003. 19 августа.


[Закрыть].

Иногда возникает вопрос, почему объем льгот может различаться у практически одинаковых групп граждан, что, несомненно, нарушает социальную справедливость. В частности, лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, имеют право на несколько меньший объем льгот, чем реабилитированные.

В действиях власти подчас не видно какой-либо последовательности в отношении установления, обеспечения и отмены льгот. Ярким примером такого подхода являются чернобыльские ликвидаторы. Так, в середине июля 2000 года государство наградило участников ликвидации последствий чернобыльской аварии орденами Мужества. В конце же июля сузило круг имеющихся у них льгот и тем самым по сути ограбило чернобыльцев-ликвидаторов на 2 млн руб.[107]107
  Степанов И. Наградили, обокрали… // Известия. 2000. 25 августа.


[Закрыть]

Или взять такой пример, когда в связи с введением в действие второй части Налогового кодекса РФ многим нашим согражданам, проживающим в 30-километровых зонах вокруг действующих атомных электростанций, были отменены льготы. Однако, во-первых, такие техногенные объекты, как предприятия атомной энергии, несомненно, оказывают определенное влияние на окружающую среду. А во-вторых, вполне справедливо, что за дешевую электроэнергию, вырабатываемую на АЭС, живущие рядом платят меньше. Подобная ситуация сложилась в ряде областей России: в Саратовской, Воронежской и др. Поэтому руководители данных регионов совершенно обоснованно обратились в Министерство финансов РФ и Министерство по атомной энергетике РФ, которые согласились с тем, что решение об отмене льгот было нецелесообразным. В настоящее время разрабатывается законопроект «О социальной защите граждан в районах расположения объектов использования атомной энергии». А пока практика 50-процентных льгот населению по оплате электричества и тепла в нынешнем году будет осуществляться через систему субсидий с компенсацией из федерального бюджета[108]108
  Новохатский В. Льготы возвращаются к живущим возле АЭС // Парламентская газета. 2003. 4 июля.


[Закрыть].

С одной стороны, власть активно призывает строить гражданское общество, а с другой, не содействует этому с помощью тех же налоговых льгот для общественных организаций. Например, министр труда и социального развития А. Починок отмечает, что сегодня в стране насчитывается 10,8 млн инвалидов, а в ближайшем будущем их станет 15 млн. Вместе с тем общественные организации инвалидов сейчас находятся в незавидном финансовом положении, ибо ранее существовавшие для них льготы отменены и никаких компенсаций не последовало[109]109
  Льготы отменить легко. Компенсировать расходы гораздо труднее // Парламентская газета. 2003. 6 февраля.


[Закрыть]. В принципе эта проблема касается и иных общественных организаций.

Кроме того, в названной сфере не наблюдается системных и научно обоснованных действий со стороны государства. Противоречивость и нестабильность нашей жизни не может не оказать влияния на противоречивость и нестабильность льгот, которые во многом не упорядочены, не согласованы. Институт льгот используется подчас в зависимости от политических, ведомственных, местнических и иных интересов, что причиняет ущерб публичным, общественным интересам.

В свое время бывший Президент № 1 предоставлял льготы отдельным субъектам РФ (в частности, Башкортостану) за то, чтобы руководство данной республики поддержало Б. Н. Ельцина на очередных выборах. Однако подобный пряник, как отмечается в прессе, не только разорителен для казны, но еще и несправедлив[110]110
  Ворошило К. От пряников иной раз зубы болят // Российская газета. 2003. 28 февраля.


[Закрыть]. На местах появляется тоже немало «инициатив» по толкованию и применению федеральных законов таким образом, чтобы сократить количество льготников и соответственно снизить расходы на их обеспечение[111]111
  См. об этом: Кожевятов В. Укрощение строптивых. В Екатеринбурге коммерческие автобусы стали перевозить льготников, но избранных // Российская газета. 2003. 4 февраля; Шмелева Е. Налог с ветеранов // Российская газета. 2003. 21 марта; Авдеев С. Отравленные Караболкой. Жители уральской деревни отстояли свое право на льготы // Известия. 2003. 1 апреля; Боголюбов В. Можно ли быть такими равнодушными. Местная власть по-своему трактует законы, предоставляющие льготы инвалидам // Российская газета. 2003. 5 апреля.


[Закрыть].

Отсутствие четкой законодательной базы, призванной разграничить предметы ведения центра и субъектов Федерации, порождает противоречия и дублирование в установлении и осуществлении льгот. В такой ситуации вполне реальной является перспектива столкновения централизма с сепаратизмом.

Региональные власти до конца 90-х годов продолжали наращивать усилия по взятию под контроль финансово-экономических и инвестиционных потоков и стремились управлять ими посредством создания, прежде всего, своих региональных систем юридических льгот. Например, в феврале 1995 года Министерство финансов РФ не стало присваивать региональным ценным бумагам статус государственных. В частности, решение Минфина было принято в отношении ярославского облигационного займа и пермских областных облигаций. Отказ Минфина связан, как верно отмечалось в прессе, с нежеланием предоставлять налоговые льготы, что сделало бы региональные ценные бумаги привлекательными для инвесторов и способствовало бы успешному их размещению. Минфин увидел в них конкурентов общегосударственным, федеральным ценным бумагам, которые размещаются с целью покрытия дефицита федерального бюджета и которые курировал сам Минфин[112]112
  Баланс ради стабильности // Российская газета. 1995. 14 апреля.


[Закрыть].

Попытки жить не столько по общероссийской Конституции, сколько по местным «уставам», желание регионов заключать с Москвой отдельные договоры о разделе компетенций (типа татарстанского), усиление «регионального протекционизма» по отношению к местным финансовым и товаропроизводящим структурам – все это не могло не сказаться на характере региональных льгот, которые подчас находились в состоянии «льготной войны» с общефедеральными правилами. Эта война велась региональными законодательствами в основном путем необоснованного ограничения льгот для определенных категорий граждан и путем установления суперльгот для конкретных наций, местных чиновников и т. п.

В частности, в результате неоднократных проверок исполнения Федерального закона «О ветеранах», вступившего в силу с 25 января 1995 года[113]113
  СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.


[Закрыть], выяснилось, что в ряде регионов (Новосибирской, Оренбургской, Пензенской областях) принимались правовые акты, существенно ограничивающие льготы инвалидов и участников Великой Отечественной войны на получение благоустроенного жилья[114]114
  О фактах нарушения прав ветеранов Великой Отечественной войны // Российская газета. 1995. 2 июня.


[Закрыть].

Примером другого направления «льготной войны» может служить проект Конституции Республика Адыгея, в котором, по сути, были заложены положения, противоречащие Конституции РФ и Федеративному договору (существенные преимущества для этнических адыгейцев при поселении на территории Адыгеи, при формировании состава республиканского парламента) [115]115
  Долгополов А. Привилегии для «титульной нации» // Российская газета. 1994. 2 ноября.


[Закрыть].

Или взять ситуацию, когда из чисто популистских соображений отдельные политики «разыгрывают региональную чиновничью карту». Так, в Башкортостане еще Председатель Верховного Совета подписал документ о том, что все госслужащие имеют право взять на 10 лет под 8 % ссуду, равную 120 месячным окладам. Это решение было принято перед выборами Президента Башкортостана и соответствующим образом сказалось на результатах голосования[116]116
  Квасов В. П. Чиновник – это должно звучать гордо // Российская газета. 1993. 30 декабря.


[Закрыть]. Подобные местные чиновничьи преимущества, думается, не укрепляют государственную службу в целом, а наоборот, подрывают ее стабильность, вносят дезориентирующие начала в систему государственных органов, подрывают доверие к ним.

Между тем в условиях федеративных отношений правила игры должны быть едиными и непротиворечивыми. Самовольное же и зачастую произвольное установление тех или иных льгот в регионах предоставляет такие исключения, которые препятствуют эффективному действию самих общих правил. Только согласованное взаимодействие льгот федерального и регионального законодательства обеспечит оптимальное использование данного юридического инструмента и позволит ему соответствующим образом влиять на общественные отношения. К тому же льготы регионам лучше предоставлять под конкретные программы развития экономики, науки, образования и т. п., имеющие общегосударственное значение.

Немало льгот не обеспечены соответствующими материальными и юридическими гарантиями, не введен в действие механизм их реализации. Так, «неблагополучная ситуация складывается с предоставлением льгот пассажирам на авиатранспорте. Практически повсеместно авиакомпании отказываются перевозить пассажиров со скидками или бесплатно. Причина та же: государство, зафиксировав право на льготный проезд отдельных категорий граждан, не разработало механизм компенсации убытков перевозчикам» [117]117
  Миронов О. О. Льготы – не подачка, а благодарность государства // Парламентская газета. 2003. 2 марта.


[Закрыть].

Ситуацию усугубляет и несовершенство федерального законодательства о социальной защите населения, которое без учета реальных возможностей местных бюджетов возложило на них обязанности по обеспечению свыше 80 льгот более чем 30 категориям граждан. Пора честно сказать, что в бюджете страны нет средств, чтобы обеспечить все авансы и обещания, данные народу в виде многочисленных льгот. Поэтому нужно определять приоритеты и финансировать только самые социально незащищенные слои населения[118]118
  Стрельников А. Поспешные реформы успешными не бывают // Парламентская газета. 2003. 2 марта.


[Закрыть].

И если в Советском Союзе система социальных и иных льгот была обоснована, то с начала 90-х годов это уже превратилось в некую «хитрость» «демократической власти». В прессе по этому поводу справедливо отмечается, что «в льготный тупик зайти было просто, пообещав народу кучу всяких приятностей и ничем существенным не подкрепив их выполнение. Такое, значит, у нас государство. Оно легко мирится с тем, что большинство его подданных живут за чертой бедности, легко назначает 230 категорий льгот взамен достойных зарплат и пенсий и легко же отказывается от своих задумок. А впрочем, понятно, почему целое десятилетие малоимущее население кормили льготами вместо того, чтобы обеспечить нормальные для жизни зарплаты и пенсии. Потому что так дешевле. В любом случае все льготы, вместе взятые, даже если их все время оплачивать, обойдутся бюджету дешевле, чем достойные пенсии. А так, мало ли что льготы – их можно выполнять, а можно и нет. Да и льготник – это по сути человек униженный, его всегда можно поставить на место, сказав, что вот тебе и так милость оказывают, а ты еще ерепенишься. Человек с высокой зарплатой или хорошей пенсией – это другое дело, у него автоматически возрастает самооценка, и он по-другому смотрит на проблемы в государстве. А государству это надо?» [119]119
  Блохина О. Социальные страдания. В министерстве труда и социального развития Саратовской области разрабатывается некий «План мероприятий на 2003–2005 годы по реализации концепции перехода на выплату единого социального пособия и концепции перехода на выплату пособий вместо предоставления льгот» // Парламентская газета. 2003. 8 августа.


[Закрыть]