Текст книги "Избранные труды по финансовому праву"

Итак, отношения по использованию денежных фондов, в том их понимании, о котором говорилось выше, не являются финансово-экономическими, не выступают продуктом финансовой деятельности государства и в состав финансов не входят.

Но в то же время отношения по организации этого использования относятся, по нашему мнению, к числу финансовых. К организации использования относится следующее: 1) установление государством порядка использования этих фондов путем издания соответствующих нормативных актов. Например, таким актом определяется, что средства фонда развития производства могут быть использованы предприятиями на те или иные цели; 2) установление государством нормативов использования денежных средств; 3) осуществление путем издания финансово-плановых актов планирования использования конкретных денежных фондов; 4) осуществление контроля за законным и целесообразным использованием государственными предприятиями, учреждениями и организациями своих денежных фондов. Возникающие при этом отношения строятся по схеме «государство (в целом или в лице своего органа) – предприятие» и являются финансовыми. Речь, разумеется, идет о денежных фондах государственных субъектов.

Предлагая несколько сузить понятие финансовой деятельности государства за счет исключения из ее состава действий, связанных с использованием денежных средств, мы вместе с тем не можем согласиться с тем ее ограничительным толкованием, которое дает С. Н. Братусь. По его мнению, финансовая деятельность государства исчерпывается сферой отношений, непременным субъектом которых всегда выступает государство в целом и которые связаны с бюджетом.[74]74
  Братусь С. Н. Отрасль советского права: понятие, предмет, метод // Советское государство и право, 1979, № 11. С. 29.


[Закрыть]

При таком подходе из разряда финансовой деятельности государства исключается, во-первых, деятельность не только государственных предприятий и организаций, но и деятельность государственных органов (например, министерств и ведомств), т. е. его аппарата. Во-вторых, финансовая деятельность государства сводится лишь к его бюджетной деятельности. С экономической точки зрения это означает, что из состава финансов исключается такой его институт, как финансы отраслей, иначе именуемый – децентрализованные финансы.

По поводу последнего следует сказать, что на ранних этапах существования государства категория государственные (публичные) финансы имела в сущности лишь одну форму своего выражения – государственный бюджет (казна). Поэтому понятия государственные финансы и бюджет были, в общем-то, равнозначны, а сама финансовая деятельность государства фактически сводилась к его деятельности по формированию и распределению бюджета.[75]75
  Известный в прошлом веке финансист Лоренц Штейн ставил знак равенства между понятиями финансовое право, право финансового управления и бюджетное право (см. его: Финансовая наука. Вып. I, СПб., 1885. С. 19).


[Закрыть] Однако по мере расширения участия государства в хозяйственной жизни страны, создания государственных банков и предприятий расширяется и сфера государственных финансов. И объектами его финансовой деятельности становятся не только государственные централизованные денежные фонды (казна, бюджет), но и децентрализованные (средства государственных учреждений, организаций и предприятий). Поль Мари Годме, давая характеристику финансам современной Франции, пишет: «Государственными денежными средствами являются денежные средства, предназначенные для осуществления государственных функций, либо средства, представляемые в распоряжение государственной организации, либо средства, которые, будучи выделены из государственной казны, находятся у различных организаций, выполняющих или не выполняющих государственные функции».[76]76
  Годме П. М. Указ. соч. С. 53.


[Закрыть]

В той модели строительства социализма, которой мы придерживались до перестройки, сфера финансовой деятельности государства вообще стала почти всеобъемлющей, далеко выйдя за пределы бюджета. С обобществлением подавляющего числа средств производства, ликвидацией частной собственности, национализацией банковского дела государственный сектор экономики стал преобладающим в народном хозяйстве. В результате основные денежные ресурсы страны, причем сосредоточенные не только в бюджете, но и в других фондах, количество и виды которых стали столь же разнообразны, как и сама экономическая деятельность государства, оказались под его эгидой, т. е. вошли в состав финансов. Такая модель хозяйствования, основанная на административно-командных методах управления, оказалась экономически (да и политически) не эффективной, и мы сейчас во всех государствах, возникших на территории СССР, осуществляем, хотя и с различной интенсивностью, переход к товарно-рыночной экономике, что требует ее разгосударствления. Следствием этого будет и сокращение финансовой деятельности государства. Тем не менее, пока в государственной собственности будут находиться какие-то иные, кроме бюджета, денежные фонды (например, фонды государственных банков, предприятий, организаций), финансовая деятельность государства будет шире его бюджетной деятельности. В противном случае теряется сам смысл права собственности государства на внебюджетные денежные средства. А коль скоро в собственности государства, кроме бюджетных, имеются иные денежные фонды, сводить его финансовую деятельность только к бюджету является ошибочным как с точки зрения фактического объема этой деятельности, так и с точки зрения права государственной собственности.

Нельзя, на наш взгляд, согласиться и с тем мнением, согласно которому к финансовой деятельности государства относятся лишь те действия, в которых оно представлено в целом.

Прежде всего необходимо сказать, что государство как таковое – это система органов. И совершенно очевидно, что вся деятельность государства, в том числе и финансовая, осуществляется через эти органы. Существует даже мнение, что государство, хотя и является субъектом финансового права, но в роли субъекта финансовых отношений не выступает, делая им какой-либо свой орган. Так, в учебнике «Советское финансовое право» 1982 года издания при классификации финансовых правоотношений по субъектам государство в их числе вообще не упомянуто.[77]77
  Советское финансовое право. М., 1982. С. 47.


[Закрыть] И наоборот, С. С. Алексеев, характеризуя государство как субъект права и определяя области общественных отношений, где оно выступает в качестве их субъекта, финансовые правоотношения не называет.[78]78
  Алексеев С. С. Основы теории государства и права. М., 1971. С. 341 и сл.; его же: Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 287 и сл.


[Закрыть] На наш взгляд, это не совсем точно, и следует согласиться с мнением Р. О. Халфиной, которая признает государство субъектом как финансового права, так и финансовых правоотношений.[79]79
  Халфина P. O. Общее учение о правоотношениях. М., 1974. С. 167.


[Закрыть] Примером могут служить отношения государственного займа, где в роли заемщика, т. е. в роли конкретного субъекта финансового правоотношения, выступает именно государство в целом, а также бюджетные правоотношения. Но даже в области бюджета, где участие государства в качестве субъекта правоотношений по сравнению с другими областями финансовой деятельности является наиболее распространенным, выделяется большое количество отношений, в которых государство, рассматриваемое в целом, субъектом не выступает. И правильно пишет Н. И. Химичева: «Ограничиваться, по крайней мере в бюджетных отношениях, выделением в качестве особого субъекта лишь государства в целом было бы неправильным, поскольку это не раскрывает всего круга участников правоотношений, распределения между ними компетенции в сфере бюджетной деятельности».[80]80
  Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 64–65.


[Закрыть]

Таким образом, если нельзя признать правильным мнение, что субъектом финансовых отношений выступает не государство, а его орган, то еще более ошибочным будет утверждение, что финансовая деятельность осуществляется государством, выступающим только в целом.

Наконец, нельзя согласиться и с той точкой зрения, согласно которой к области финансового права относится лишь та часть финансовой деятельности государства, которая осуществляется им через специализированные финансовые органы.[81]81
  См.: Система советского социалистического права: тезисы. М., 1941. С. 9. В настоящее время такой точки зрения придерживаются представители хозяйственно-правовой концепции (см.: Хозяйственное право. М., 1983. С. 165).


[Закрыть] Оценивая это мнение, Р. О. Халфина правильно, на наш взгляд, отмечала, что в результате получается искусственное и ничем не оправданное сужение области финансового права и что к нему относятся все нормы, регулирующие финансовую деятельность государства, независимо от того, какие конкретно органы эту деятельность осуществляют.[82]82
  Халфина P. O. К вопросу о предмете и системе советского финансового права. С. 192, 193.


[Закрыть]

Государство, осуществляя финансовую деятельность, в конкретных финансовых отношениях может быть представлено: а) в целом (а это, заметим, наблюдается сравнительно редко); б) в лице своего органа. В последнем случае этот орган может действовать: а) от имени государства; б) от своего имени, но по поручению и в интересах государства. При этом не имеет значения, является ли данный орган специализированным финансовым или он осуществляет государственную финансовую деятельность наряду с какой-либо другой (например, хозяйственное министерство).

Разумеется, не всякие денежные операции министерств, ведомств, государственных предприятий и хозяйственных организаций можно отнести к разряду финансовой деятельности государства. Для этого необходимо, на наш взгляд, наличие следующих условий: 1) деятельность этих субъектов должна выражать процессы собирания, распределения и организации использования денежных фондов, входящих в состав финансовой системы государства; 2) субъект должен выступать в качестве органа государства, наделенного соответствующими полномочиями; 3) в его действиях должен быть отражен в первую очередь общегосударственный интерес, который реализует в данном случае функцию государства; 4) возникающие при этом общественные отношения по своим экономическим и правовым признакам являются финансовыми.

При соблюдении этих условий (в их совокупности) денежная деятельность министерств, ведомств и других органов государственного управления, включая администрацию предприятий и организаций, должна рассматриваться в качестве финансовой деятельности государства. В противном случае реальная сфера этой деятельности была бы резко ограничена, а органы государства (например, министерства) мы были бы вынуждены рассматривать не как его аппарат, а в качестве самостоятельных и не связанных с ним хозяйствующих субъектов, т. е. в конечном счете органы государства были бы фактически противопоставлены самому государству.

Но при этом – а это уже касается текущей ситуации, сложившейся в Казахстане, – хотелось бы отметить следующее. В результате многочисленных реформ многие государственные управленческие структуры были преобразованы во всякого рода концерны, объединения, государственно-акционерные товарищества, холдинговые компании и т. п., в которых произошло слияние государственных управленческих функций с функциями хозяйствующего субъекта, с приданием последним черт ярко выраженного коммерческого характера. В результате сложилась довольно парадоксальная картина: орган вроде бы государственный, и деньги его имеют, казалось бы, государственную форму собственности. Это свидетельствует о том, что эти денежные фонды охватываются понятием финансы, а сама деятельность этих органов – понятием финансовая деятельность государства. С другой стороны, они выступают в роли хозяйствующих субъектов, что обязательно накладывает отпечаток на характер их деятельности, где государственный интерес подменяется даже не просто ведомственным, как это было всегда свойственно отраслевым органам управления бывшего Союза, а узкокорыстным интересом чистоганного типа. Причем для достижения целей получения собственного дохода ловко используются и монопольное, как правило, положение в экономике, и, что особенно опасно, те властные полномочия, которыми они обладают как государственные органы. Кстати говоря, подобные сочетания разнородных функций не укладываются даже в ту разработанную в свое время нашими представителями хозяйственно-правовой концепции модель двойной компетенции, которыми обладают хозяйственные министерства: с одной стороны – орган государства, с другой – орган отраслевой хозяйственной системы. Согласно этому теоретическому построению, министерства хотя и признавались носителями двух интересов – общегосударственного и ведомственного, но, во всяком случае, выступали в одном качестве – органов управления. Здесь же они выступают в двух качествах: как органы управления и как субъекты предпринимательской деятельности.

Такое положение, на наш взгляд, не соответствует ни принципам организации государственного управления, ни принципам хозяйствования. Органы государственного управления должны быть тем, для чего они предназначены: органами государства, реализующими его функции в рамках своей отрасли или сферы деятельности. Их денежная деятельность должна быть финансовой, т. е. государственной деятельностью, осуществляемой в интересах всего общества.

В конечном же счете следует признать, что понятие финансовая деятельность охватывает не только деятельность государства в целом и по отношению лишь к централизованным денежным фондам, но и деятельность его органов, действующих в интересах государства и реализующих его функции по отношению как к централизованным, так и децентрализованным фондам, имеющим государственную форму собственности.

Все вышеизложенное дает основание для пересмотра разработанного советской финансово-правовой наукой понятия финансовая деятельность государства в плане, во-первых, исключения из ее состава действий по использованию денежных фондов. Отношения, возникающие в ходе этих действий, не являются финансовыми ни с экономической, ни с правовой стороны и поэтому понятием финансовой деятельности не охватываются. В то же время необходимо учитывать, что государство в процессе своей финансовой деятельности осуществляет организацию использования денежных фондов, что и должно быть отражено в определении этой деятельности. Кроме того, во-вторых, представляется необходимым увязать финансовую деятельность государства лишь с теми денежными фондами, которые находятся в его собственности.

А также, в-третьих, обозначить, что финансовая деятельность – это всегда государственная деятельность.

Наконец, в-четвертых, в определении следует упомянуть о деятельности государства по созданию денежной системы своей страны, что также является, о чем было сказано выше, элементом его финансовой деятельности.

В результате финансовую деятельность можно определить следующим образом: это действия государства по формированию, распределению и организации использования своих денежных фондов, а также по созданию денежной системы и обеспечению ее нормального функционирования.

Несколько слов о формах финансовой деятельности. Обычно их подразделяют на правовые и неправовые. В качестве правовых называют финансово-правовые акты, которые по юридическим свойствам подразделяются на нормативные и индивидуальные.[83]83
  См., напр.: Советское финансовое право. М., 1987. С. 44–46.


[Закрыть] Как мы видим, те и другие относятся к числу односторонних актов. Однако такое перечисление форм финансовой деятельности будет неполным, поскольку, во-первых, в процессе этой деятельности применяются и двусторонние акты, примером чему может служить договор государственного займа.[84]84
  М. Д. Загряцков, автор одной из первых работ по советскому финансовому праву, еще в 1928 году писал, что финансовые акты делятся на двусторонние, вступающие в силу только при условии согласия заинтересованных граждан (публично-правовые «сделки» между государством и гражданами, возникающие на почве публичных займов), и односторонние – для вступления в действие которых достаточно одностороннего приказа (волеизъявления) органов финансовой власти (например, налоговые распоряжения). (Загряцков М. Д. Административно-финансовое право. М., 1928. С. 39).


[Закрыть]

Можно спорить, и об этом речь пойдет ниже, о правовой природе подобных договоров (являются ли они гражданско-правовыми или, как нам представляется, финансово-правовыми), но то, что в финансовой деятельности они применяются, – факт, в общем-то, бесспорный. Во-вторых, поскольку финансовая деятельность государства одновременно является деятельностью по управлению финансами, то ей присущи все те правовые формы, в которых осуществляется государственное управление. В-третьих, государство осуществляет финансовую деятельность (а равно и управление финансами), выступая в одних случаях как сторона в конкретном финансовом правоотношении, а в других – находясь вне его, регулируя это отношение, так сказать, снаружи. В итоге можно, на наш взгляд, выделить следующие основные формы финансовой деятельности: 1) односторонние финансовые акты, которые по своим юридическим свойствам подразделяются на нормативные и индивидуальные; 2) двусторонние финансовые акты, имеющие вид финансово-правового договора; 3) реализация государством (или его органом), являющимся стороной в конкретном финансовом правоотношении, своих прав и обязанностей, вытекающих из этого правоотношения.

Предлагаемые нами изменения в понимании финансовой деятельности автоматически влекут изменения в понятии предмета финансового права и в определении его самого.

Для уяснения понятия финансового права имеет смысл сделать небольшой экскурс в историю, что позволит не только удовлетворить познавательный интерес, но и наглядно продемонстрировать столкновение самых, казалось бы, противоречивых точек зрения.

Из многих вопросов, которые среди дореволюционных юристов подвергались наиболее динамичному пересмотру, можно, переводя их на современную терминологию, выделить следующие:

1) какие материальные объекты относятся к сфере финансового права;

2) какие денежные фонды следует включать в эту сферу;

3) какие методы правового регулирования надлежит использовать в финансовом праве;

4) что из себя представляет система финансового права.

Все эти вопросы обычно решались в зависимости от понимания самих финансов. Более того, само понятие финансовое право иногда отождествлялось с финансами, с наукой о финансах и даже с финансовой наукой.[85]85
  См., напр.: Энциклопедический словарь / Ф. А. Брокгауз, И. А. Эфрон. СПб., 1902. Т. XXXV-A. С. 867.


[Закрыть] Конечно же, подобное смешение разнородных категорий (правовых, экономических, научно-познавательных) является ошибочным. Но то, что финансовое право (как правовая категория) самым тесным образом связано с финансами (как экономической категорией), методологически следует признать абсолютно правильным.

По поводу материальных объектов, находящихся в сфере финансового права, вопрос заключался в следующем: идет ли речь только о денежных средствах, либо в эту сферу входит и какое-то другое имущество. Так, В. А. Лебедев, определяя финансы, а следовательно – и сферу финансового права, относил к ним «не только государственные доходы или денежные средства, но и вообще все материальные и личные средства, какие государственная или общественная власть имеет в своем распоряжении для удовлетворения потребностей общества».[86]86
  Лебедев В. А. Финансовое право. 2-е изд., перераб. СПб., 1889. С. 5.


[Закрыть] Говоря о доходах государства. следует иметь в виду не только денежные доходы, но и всякого рода натуральные подати и налоги. К финансовому праву некоторые авторы относили также личные трудовые повинности граждан (например, участие в общественных работах, извозная повинность) и даже воинскую повинность,[87]87
  См.: Патлаевский И. И Курс финансового права (издано по определению Новороссийского университета). Одесса, 1885. С. 24–78.


[Закрыть] что сейчас относят к сферам государственного и административного права. В государственные расходы, относимые к ведению финансового права, включали жалованье государственных служащих и пенсии чиновников, что ныне относят к трудовому праву и праву социального обеспечения, и даже так называемые «вещные потребности», т. е. казенные подряды и поставки – все то, что сейчас является предметом гражданского права.[88]88
  Иловайский СИ. Учебник финансового права. 5-е изд. (посмертное). Гл. П. Одесса, 1912.


[Закрыть]

Некоторые авторы к сфере финансового права вообще относили все государственное имущество (как в денежном, так и в натуральном виде), все способы его приобретения и расходования. Причем имелась довольно интересная классификация этого имущества (имущество императорской фамилии; домены – имущество, которое имеет своим предназначением приносить доход государству – например, государственные леса; регалии – почтовая, телеграфная, монетная; государственные промыслы – горные, соляные и т. д.). В итоге финансовое право определялось как совокупность норм, «относящихся к приобретению, управлению и затрате материальных средств» государством[89]89
  Там же. С. 13.


[Закрыть] или же как «совокупность законов, на основании которых государство в данное время удовлетворяет свои материальные потребности.[90]90
  Шершеневич Г. Ф. Общее учение о праве и государстве. 2-е изд. М., 1911. С. 132.


[Закрыть]

Однако были и другие точки зрения, согласно которым сфера финансового права рассматривалась не столь широко. Так, И. И. Янжул считал, что натуральные повинности не входят в предмет финансового права, а являются сферой административного и государственного права.[91]91
  Янжул И. И. Финансовое право. Руководство для студентов юридического факультета 3-го и 4-го семестров. М., 1885. С. 13.


[Закрыть] А. Свирщевский отмечал, что финансы носили характер натурального хозяйства лишь в древнейшие времена.[92]92
  Свирщевский А. Лекции по русскому финансовому праву. Вып. I. Ярославль. 1900. С. 5.


[Закрыть]

В советской финансовой науке тенденция увязывания финансов с денежными отношениями усиливается. Так, Г. И. Болдырев, определяя финансовое право как «совокупность законодательных постановлений о финансах, финансовом устройстве и финансовом управлении данного государства»,[93]93
  См., напр.: Советское финансовое право. М., 1982. С. 35–36.


[Закрыть] о самих финансах говорил как о деньгах или таких материальных средствах, которые могут быть переведены на деньги. А уже к сороковому году в советской юридической науке, которая в данном случае следовала за экономической наукой, окончательно утвердилось мнение, что финансовое право имеет дело лишь с денежными отношениями.

Таким образом, просматривается четкая тенденция пересмотра сферы финансового права от вообще государственного хозяйства к только денежному хозяйству. И такой подход следует признать правильным.

В настоящее время финансовое право определяется как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Это определение является в достаточной степени устоявшимся и, по существу, общепризнанным: имеющиеся другие определения отличаются лишь незначительной перестановкой слов или заменой их на синонимы (например, вместо аккумуляция – собрание, мобилизация и т. п.).[94]94
  См., напр.: Советское финансовое право. М., 1978. С. 19–20; Воронова Л. К., Мартьянов И. В. Советское финансовое право. Киев, 1983. С. 25; Советское финансовое право. М., 1985. С. 22–24; Советское финансовое право. М., 1987. С. 51.


[Закрыть]

Если следовать этому определению, то все общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, являются предметом финансового права, т. е. круг отношений финансового права совпадает со сферой финансовой деятельности. Иначе говоря, все финансово-экономические отношения имеют форму финансово-правовых. Но оказывается, это далеко не так, поскольку вслед за приведенным определением утверждается, что понятие финансовой деятельности шире, чем понятие предмета финансового права, и что «в процессе ее осуществления могут возникнуть и действительно возникают отношения, регулируемые другими отраслями права (например, гражданским)».[95]95
  Советское финансовое право. М., 1982. С. 34. См. также: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 61.


[Закрыть]

Противоречие видно, что называется, невооруженным глазом. Поэтому следует считать, что традиционное определение является неточным, поскольку оно слишком широко очерчивает предмет финансового права.

Какие же это отношения, которые хотя и возникают в процессе финансовой деятельности, но финансовым правом не регулируются? Ответ на этот вопрос во многом зависит от того, что понимать под финансами и финансовой деятельностью. Если исходить из положений, принятых в настоящее время финансово-правовой наукой, то это прежде всего отношения по использованию денежных фондов предприятий и хозяйственных организаций. Любому юристу в общем-то ясно, что эти отношения финансовым правом не регулируются. Но коль скоро они оказались охваченными традиционным понятием финансовой деятельности, то волей-неволей приходится принять конструкцию: «сфера финансовой деятельности шире предмета финансового права». Причем, если это утверждение еще можно понять в том смысле, что в ходе финансовой деятельности государства могут возникнуть и отношения, которые не являются финансово-экономическими и поэтому не требуют финансово-правовой формы, то труднее будет согласиться с мнением Т. С. Ермаковой, которая пишет совершенно конкретно: «В процессе хозяйственной деятельности… возникает множество финансовых (подчеркнуто нами. – А. Х.) отношений, но не все они регулируются нормами финансового права. Например, договорные отношения между поставщиками и потребителями сырья, материалов и готовой продукции регулируются нормами гражданского права. Трудовые отношения между предприятиями, организациями, колхозами и занятыми в них рабочими, служащими – нормами трудового права и т. д.[96]96
  Ермакова Т. С. О системе советского финансового права // Правоведение, 1975, № 2. С. 77; ее же: Финансовые правоотношения (теоретические проблемы). Л., 1985. С. 22.


[Закрыть]

По поводу экономической природы этих отношений мы уже говорили в § 1, где пришли к выводу что они не являются финансово-экономическими и понятием финансовая деятельность не охватываются. Поэтому признавать их в качестве финансово-экономических отношений, не регулируемых финансовым правом, на наш взгляд, нельзя.

Кроме того, поскольку данные отношения – признаем ли мы их финансово-экономическими или не признаем, охватываем ли понятием финансовая деятельность или нет – финансовым правом не регулируются – и это общепризнано, – то его предмет и его определение должны быть пересмотрены.

В связи с этим можно вспомнить, что в советской юридической литературе финансовое право первоначально определялось лишь через два элемента – собирание фондов и их распределение, а третий употребляемый сейчас элемент – использование фондов – отсутствовал.[97]97
  См., напр.: Загряцков М. Д. Указ. соч. С. 6; Финансовое право. М., 1940. С. 4; Ровинский Е. А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940, № 3. С. 42; Райхер В. К. Рецензия на программу по советскому финансовому праву // Советское государство и право. 1940, № 4. С. 116; Гурвич М. А. Советское финансовое право. М., 1952. С. 17. В последнее время, исходя из этих двух элементов, давал свое определение финансовому праву В. И. Лисовский (см. его: Финансовое право Союза ССР // Финансовое право европейских социалистических стран. М., 1976. С. 192), а так же С. С. Алексеевым.: Теории государства и права / Под ред. С. С. Алексеева. М., 1985. С. 282). Интересно, что такого же мнения придерживался и целый ряд дореволюционных ученых. Некоторые из них вообще относили к финансовому праву только государственные доходы, т. е. то, что мы называем отношениями по формированию фондов (см., напр.: Янжул И. И. Финансовое право. М., 1885. С. 13). Другие охватывали и расходы, но только по линии «бюджет-ведомство, получатель бюджетных ассигнований», т. е. то, что мы называем распределением фондов (см., напр.: Патлаевский И. И. Курс финансового права. Одесса, 1885. С. 24–78). В. А. Лебедев, профессор Санкт-Петербургского университета, по этому поводу писал: «…самое применение расходования средств (т. е. использование фондов. – А. Х.)… выходит собственно из пределов ведения финансовой науки… Для финансового управления функция употребления средств состоит лишь в отпуске их согласно требованиям, предъявляемым учреждениями» (см. его: Финансовое право. СПб., 1889. С. 6).


[Закрыть] Такое определение с точки зрения соответствия фактическому кругу регулируемых финансовым правом отношений является, по нашему мнению, более точным.

Второй случай – это когда полагают, что финансово-экономические отношения не являются предметом финансового права, – связан с применением уже чисто юридических критериев. Дело в том, что финансовое право традиционно считается отраслью, пользующейся исключительно односторонне-властным (административным) методом правового регулирования. Поэтому, если в процессе финансовой деятельности возникают договорные отношения, то их признают не финансово-правовыми, а гражданскими. Это правило является в какой-то степени краеугольным, причем не только для понимания финансового права, но и для его отграничения от смежных отраслей права (в первую очередь – от гражданского). Заметим, что данное мнение сформировалось давно. Еще в тезисах Института права Академии наук СССР «Система советского социалистического права», опубликованных в 1941 году, утверждалось, что финансовое право не регулирует отношения, которые возникают между финансовыми органами и другими организациями в случаях, когда эти отношения опосредствуются формой договора, и отмечалось, что эти отношения, в отличие от финансово-правовых, являются гражданско-правовыми.[98]98
  Система советского социалистического права: тезисы. М., 1941. С. 9.


[Закрыть]

Вообще-то говоря, введение признака договорности в качестве критерия, позволяющего очертить круг отношений, регулируемых финансовым правом, связано и с отношениями по использованию денежных фондов. Они на самом деле носят договорный характер. И если считать их финансовыми, то признак договорности позволяет изъять эти отношения из сферы финансового права. Однако таковыми, как отмечалось, они не являются, и по этой причине предметом финансового права, какими бы они ни были с точки зрения метода правового регулирования (односторонне-властными или договорными), называться не могут.

Но есть и другой вариант. Принцип «договорное – значит не финансово-правовое» распространяют и на некоторые отношения, связанные с формированием и распределением денежных фондов, т. е. на те, которые, бесспорно, являются финансово-экономическими. Такими будут отношения государственного займа, государственного банковского кредитования и ряд других.

Не отрицая договорного характера этих отношений, мы вместе с тем считаем ошибочной посылку, согласно которой используемый в данных случаях договор является гражданско-правовым, и полагаем, что здесь имеет место особая разновидность договора, а именно – финансового. Иначе говоря, финансовое право применяет не только односторонне-властный метод правового регулирования, но и договорный, но договорный не в гражданско-правовом смысле, а в собственном, финансово-правовом смысле. Отсюда следует, что все финансово-экономические отношения (независимо от метода правового регулирования) являются предметом только финансового права.

Освещению всех этих вопросов, включая сюда и основные: правомерно ли утверждение об использовании финансовым правом договорного метода, существует ли реально финансовый договор и чем он отличается от гражданско-правового – мы специально посвящаем главу вторую.

Здесь же в общетеоретическом плане рассмотрим вопрос: могут ли отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, быть предметом не финансового, а иных отраслей права? Теоретически такая возможность возникает при двух вариантах. Первый – в процессе этой деятельности могут возникать отношения, которые не являются финансово-экономическими, и поэтому они, что совершенно оправданно, не требуют себе финансово-правового оформления, а могут быть опосредованы правоотношениями гражданскими, трудовыми и т. п. Такой вариант следует исключить, поскольку, как это было проанализировано в самом начале настоящей работы, в процессе финансовой деятельности могут возникнуть только финансово-экономические отношения. В противном случае эта деятельность может быть какой угодно, но только не финансовой.

Следовательно, единственно возможным вариантом является допущение ситуации, когда финансово-экономические отношения могут существовать вне финансово-правовых отношений. Поскольку в литературе применительно к этой ситуации обычно упоминают гражданское право, то еще более конкретизируем наш вопрос: могут ли отношения, финансовые по своему экономическому содержанию, быть гражданскими по своей юридической форме? Собственно, и на этот вопрос мы уже ответили отрицательно, утверждая, что признаком финансово-экономических отношений выступает то, что они регулируются финансовым правом. Однако эту возможность следует отвергнуть и по чисто юридическим признакам.

Во-первых, опосредование гражданско-правовой формой финансовых по своей экономической сущности отношений приводило бы к нарушению закона соответствия правовой формы экономическому содержанию и фактически отрицало бы примат содержания над формой.

Во-вторых, финансово-экономические отношения – это такие денежные отношения, которые существуют лишь в императивной форме. То есть правоотношение, опосредующее финансово-экономическое отношение, должно носить властный характер. Гражданское право регулируемым общественным отношениям такого характера не придает. Более того, оно его исключает.

В-третьих, государство является субъектом финансово-экономических отношений и остается им, когда они приобретают форму правоотношений. Уже только это делает нереальным равноправное положение сторон, что, как известно, является непременной предпосылкой гражданско-правовых отношений.[99]99
  «Гражданское право, – пишет М. И. Брагинский, – регулирует отношения, основанные на равенстве их сторон» (см. его: Системность гражданского права: смысл и практическое значение // Советское государство и право, 1985, № 5. С. 53.


[Закрыть]

К этому надо добавить, что государство в процессе своей финансовой деятельности выступает, о чем уже упоминалось, в качестве субъекта, осуществляющего управление финансами, являясь при этом собственником тех денежных фондов, которые входят в состав финансовой системы. И, управляя финансами, государство располагается не над финансовыми отношениями, а находится внутри их. Этим, кстати, финансовые правоотношения отличаются от гражданско-правовых, где государство занимает позицию внешнего регулятора, равно воздействуя на обе стороны.

Реализуя правомочия собственника денежных фондов, государство в то же время выступает в роли субъекта, осуществляющего управление финансами. В литературе правильно, на наш взгляд, отмечалось, что государство осуществляет правомочия собственника способами, специфическими именно для государства как политической организации, а не в тех обычных, специфических для гражданско-правовых отношений формах.[100]100
  См.: Собчак А. А. Правовые проблемы хозрасчета. Л., 1980. С. 99–100.


[Закрыть] Следовательно, под каким бы углом зрения мы его ни рассматривали (субъект правоотношения, субъект собственности, субъект управления), государство выступает властвующим субъектом, что исключает возможность использования в процессе финансовой деятельности гражданско-правовых конструкций, требующих юридического равноправия сторон.