Текст книги "Управление лесохозяйственной деятельностью"

1.3. Отечественный и зарубежный опыт организации управления лесохозяйственной деятельностью

Системы лесоуправления в каждой стране динамичны. Они сформировались исторически под влиянием всего комплекса институциональных и лесоэкономических условий и отражают особенности развития страны в целом и ее регионов [3, 44, 46, 64, 68, 80, 86,115, 125, 136, 138, 142].

В качестве сравнения рассмотрим опыт организации лесоуправления в Канаде и США, как заслуживающий внимания опыт стран, наиболее выделяющихся на мировом лесном рынке по объемам производства и потребления лесобумажной продукции и по объемам международной лесной торговли. Вместе с тем стоит обратить внимание и на опыт европейских стран, таких как Германия и Финляндия.

Во второй половине XX столетия арендные отношения были наиболее развиты в Канаде [81]. Именно канадский опыт имел решающее влияние на использование арендных отношений в реформировавшемся лесном секторе России.

Общим для России и Канады является доминирование государственной собственности на леса, а объектом промышленной эксплуатации лесов выступают многолесные районы с преобладанием предложения над спросом на лесные ресурсы. Это вынуждает местную власть, в целях привлечения инвесторов для освоения лесов, идти им навстречу и предоставлять те или иные льготы.

В сравнении с субъектами РФ по правовому статусу провинции Канады более самостоятельны в нормативно-правовом отношении применительно к выбору решений по организации лесопользования и управления лесами, тем не менее в этой области все они придерживаются единой лесной политики.

Преимущественная часть лесов в Канаде (71 %) находится в собственности десяти провинций, в каждой из которых действует свое лесное законодательство, регламентирующее структуру управления, финансовые и экономические отношения, системы владения лесом. Органы управления лесами входят в структуру органов исполнительной власти провинций.

Территориальные органы провинций представлены лесными округами и лесными районами, границы которых не совпадают с административными границами муниципалитетов, а определяются лесоэкономическими условиями. У администрации муниципалитетов отсутствуют функции государственного управления лесами. В условиях общественной собственности на леса и организации лесопользования частным сектором форма владения лесами является центральным инструментом лесной политики. Распоряжение лесом на корню осуществляется через систему лицензирования, при которой провинции сохраняют собственность на землю и продают лес на корню частным предпринимателям.

Частные леса появились в ранее обжитой восточной части Канады как результат дарения земель британскими властями компаниям и частным предпринимателям, осваивавшим земли и строившим железные дороги. В конце прошлого – начале нынешнего века правительство Канады отказалось от практики дарения земель и перешло к практике аренды и других разрешительных форм, обеспечивающих доступ частным лицам и группам к использованию ресурсов при сохранении общественной собственности на землю.

Для привлечения частного сектора к эксплуатации лесов уже век назад Канада перешла «к разрешительному порядку пользования лесами на основе лицензионных договоров, названных концессионными, при сохранении общественной собственности на леса» [81, с. 333], в которых по условиям соглашений выделяется две наиболее распространённые, хотя в последующем и сближающиеся, формы. Это – соглашение об управлении лесами и лицензии на объём заготовки.

Первая форма соглашений заключается с производителями основной лесопродукции (целлюлозы, бумаги и др.) на максимальный срок – до 25 лет (достаточный для окупаемости инвестиций), предусматривает долгосрочную аренду лесных земель с правом продления после выполнения условий соглашения.

Территория, входящая в соглашение, управляется на основе принципа постоянства пользования с утвержденным годичным объемом рубки. При этом соглашения предусматривают объединение лесного хозяйства и лесозаготовок, обеспечивая рубки и восстановление лесов, строительство лесных дорог, защиту, противопожарные и другие лесоводческие мероприятия при обязательном контроле со стороны лесной службы. Арендаторы берут на себя функции управления лесами, включая инвентаризацию и составление планов, которые рассматриваются и утверждаются Государственной лесной службой. За пользование ресурсами арендатор выплачивает попённую плату.

Через каждые пять лет выполнение соглашения проверяется независимой службой на предмет возможности продления и внесения тех изменений, которые могут диктоваться внешними условиями. Государственная лесная служба, на основе аудита, может приостановить или прекратить действие соглашения с лесопользователем.

Другая форма – «лицензии на объём заготовки древесины» не предусматривает столь широкого набора обязательств по ведению лесного хозяйства, как в вышеуказанных «соглашениях по управлению». Эти лицензии заключаются на более короткий срок, чаще всего на 1–3 года, но могут продлеваться и в общей совокупности достигать и длительных периодов (10–20 лет). Эта форма соглашений позволяет лесной службе при необходимости прекратить продление, не связывая себя судебными тяжбами.

Одним из существенных недостатков арендных отношений в Канаде является ограничение конкуренции для арендатора, что имеет ряд негативных сторон, влияющих, прежде всего, на уровень платы за лес на корню, так как максимальная величина её может быть достигнута только на торгах в условиях конкуренции. Ограничения конкуренции отражаются и на уровне лесной промышленности, с учётом того, что никто не подталкивает к её совершенствованию.

Такая ситуация объясняется заинтересованностью провинций в привлечении частного капитала для развития промышленности и их вынужденным стимулированием предпринимателей, чтобы добиваться в ходе переговоров допустимых компромиссов. Один из стимулов – длительные сроки аренды, которые защищают арендатора в пользовании древесиной от других конкурентов. К тому же провинции не располагают средствами для управления лесами и поэтому вынуждены перекладывать эти расходы на арендаторов.

Вторым крупным недостатком аренды считается отсутствие заинтересованности арендатора в инвестициях для лесного хозяйства, то есть в улучшении лесов, в повышении их продуктивности, так как в связи с длительным сроком выращивания лесов они не рассчитывают на получение ожидаемого отдалённого эффекта. Кстати, этот недостаток свойствен не только арендатору, но и вообще частным предпринимателям в условиях рыночной экономики, заинтересованным в быстром и высокорентабельном возврате инвестиций.

Тем не менее в лесах, принадлежащих самим компаниям, уровень затрат на ведение лесного хозяйства в среднем в 4 раза выше, чем в арендованных лесах. Вот почему канадцы озабочены тем, что леса вторых генераций вряд ли будут лучше первых. Канадская сторона так и не нашла надёжных мер, стимулирующих заинтересованность арендаторов в увеличении инвестиций в лесное хозяйство. Этому не помогли ни уменьшение попённой платы, ни даже её отмена в отдельных случаях.

Третий существенный недостаток, усиливающийся со временем, это незаинтересованность предпринимателей в многоцелевом использовании лесов, тем более в сохранении биоразнообразия. Наоборот, нерыночные услуги ограничивают прибыли промышленных производств. Рыночная экономика, как известно, также не реагирует положительно на нерыночные ресурсы и услуги леса, она лишь вынуждена с ними считаться, если нарушения ограничений приводит к санкциям или, напротив, их выполнение компенсируется значительными дотациями. Между тем возрастающая волна выступлений общественности в защиту природы и биоразнообразия создаёт трудности и для арендаторов, и для государственных органов в нахождении допустимых компромиссов.

Исходя из отмеченных недостатков, канадские специалисты приходят к выводу, что имеющиеся формы арендных соглашений не дают возможности использовать леса, управлять ими надлежащим образом и не отвечают целям и задачам современной лесной политики, в которой преобладают социальные, экологические и культурные цели.

Подобные проблемы в управлении лесным хозяйством и лесопользованием имеются и в США [66, 81], в которых, в отличие от Канады, доминирует частное лесовладение – почти 70 % всей площади лесов, из которых около 55 % приходится на мелкие частные леса (называемые неиндустриальными лесами). Примерно 14 % лесных земель находятся во владении компаний лесной промышленности.

Управление общественными лесными землями регулируется Конституцией США и федеральными законами. Управление частными лесными землями попадает в основном под действие законов штатов.

За 200 лет освоения своих лесов США пережили сложную историю, которая отражена наглядно не только в специальной и публицистической литературе, но и в эволюции права на землю и лесопользование. На начальном этапе становления США законы способствовали переводу земель и ресурсов из общественных ресурсов в частную собственность – для стимулирования экономического роста и развития. Эта задача на первых порах успешно выполнялась, но оборотной её стороной стало истощение земель, лесов и деградация окружающей среды. Первой реакцией на эти отрицательные последствия явилось выделение национальных земель и лесов (их сейчас около 30 %), в том числе за счёт выкупа частных, для создания в первую очередь лесных заповедников, чтобы спасти уголки природы для других поколений. Первые такие леса начали появляться в 1891 году.

В 1905 году была создана Федеральная лесная служба, которой поручалось управление лесами, обеспечение их финансирования и право распоряжения доходами, получаемыми от этих лесов. За последние 100 лет сущность управления национальными лесами эволюционировала от акцента на поселениях и развитии пограничных районов к управлению лесами на принципах ННПЛ, защите окружающей среды и управлению ландшафтом, вплоть до исчерпывающего планирования всех ресурсов леса.

Американцы скептически относятся к канадскому опыту сдачи лесов в аренду даже на общественных землях. Сама Федеральная лесная служба США в своих лесах не ведёт производственной деятельности, в том числе и лесозаготовок. Эти функции она предпочитает осуществлять через контрактёров, привлекаемых для этих целей. Контрактёрами выступают частные структуры, выигравшие аукцион и получившие право на заключение контракта на выполнение лесозаготовительных работ и (или) лесоводственных мероприятий за предложенную ими максимально возможную цену. При этом контракты могут предоставляться как совокупно на все виды работ, так и раздельно.

Для контрактов по созданию лесных культур устанавливается стоимость их производства и стандарты для приёмки законченных объектов. Контракты заключаются и на более сложные проекты, которые могут представлять комплекс работ, например по формированию ландшафтов в границах определённой совокупности земельных и лесных участков. Такие контракты также представляются на конкурс, в ходе которого выигрывает тот, кто готов исполнить их за меньшую стоимость при соблюдении всех оговоренных технических условий. Разработана специальная организация подготовки и реализации таких контрактов, за которую отвечает лесная служба и специализированное в ней подразделение по контрактной деятельности, 90 % таких контрактов осуществляются на уровне местных органов управления лесами (аналог наших лесхозов), 10 % – на уровне региона.

Процесс планирования включает: идентификацию общественных проблем, разработку критериев принятия решений, сбор информации, анализ ситуации в управлении, формулировку альтернатив, расчет эффекта, оценку альтернатив, разработку проектов планов для обсуждения общественностью, принятие планов, выполнение планов, мониторинг, оценку.

Органы управления лесами освобождены от производственной деятельности, занимаются только услугами лесного менеджмента, которые включают: подготовку планов развития, проектов для контрактов, организацию лесных торгов, обучение контрактёров, менеджмент кредитов и залогов, контроль над качеством исполнения контрактов, приёмку работ, платежи промежуточные и окончательные за продукцию. Именно за эти услуги работники лесной службы получают плату.

Источниками оплаты контрактов являются выручка от продажи леса на корню и других видов продукции (корма, технические ресурсы, коммерческие услуги рекреации и т. д.). При этом 60–70 % торговой выручки остаётся в лесной службе на специальных счетах, в числе которых один предназначен для лесовосстановления; другой счёт – для борьбы с лесными пожарами и вредителями; третий – для строительства лесных дорог; четвёртый – фонд рабочего капитала, аккумулирующий амортизацию для оборудования и техники. Остальные 30–40 % доходов поступают в бюджет, из них 25 % возвращаются в те штаты, откуда пришли доходы, для их бюджетов, в том числе для школ, больниц и социальных нужд. Система финансирования расходов на лесное хозяйство в США аналогична российской системе в доперестроечный период. Это сметно-бюджетная система с двумя встречными потоками планируемых средств. Вначале по планам местных органов управления лесами определяются затраты на уровне штатов и федераций, последовательно проходя утверждение через законодательные органы. После корректировок и утверждения Конгрессом США федерального бюджета смета расходов по статьям спускается вниз и принимается базовой для исполнения планов. При этом не допускается нарушений – использования одной статьи за счёт другой. Все недостатки такой системы известны и у нас, и у них, и американские учёные тоже думают о том, как её усовершенствовать. Существующая система финансирования в комбинации с контрактной системой организации рубки леса и лесного хозяйства позволяет в условиях США обеспечить реализацию лесной политики, направленной не только на управление пользованием ресурсами и услугами леса, но и на создание здоровых лесных экосистем с сохранением биоразнообразия.

Вместе с тем забота государства через Лесную службу распространяется и на частные леса: полагается, что нельзя создать здоровые лесные экосистемы на редких островках федеральных лесов. Однако право частной собственности ограничивает вмешательство государства. Приведение в соответствие частного и общественного интереса возможно лишь путем добровольных соглашений на основе дотаций или изменения налоговой и кредитной политики. Для этой цели органы управления лесами вступают в партнёрские отношения со всеми заинтересованными сторонами, опять же используя контрактную систему, только на базе союза трёх субъектов: государственных органов управления лесами, частных лесовладельцев, а также привлекаемых для исполнения проектов частных предпринимателей.

Особую проблему для государства и лесных менеджеров представляют мелкие частные леса, называемые неиндустриальными. Они занимают площадь 116 млн. га, или 55 % всей площади лесов США. Владельцы этих лесов слабо используют даже существующую ресурсную базу этих лесов, которая к тому же не превышает 50–60 % потенциально возможной базы [81].

Леса Германии имеют разнообразные формы собственности: 46 % лесов находится в руках 1,3 млн. частных лесовладельцев, 20 % – в руках коммунальных собственников (церкви, общественные организации), 31 % – федеральная собственность, 3 % – собственность федеральных земель.

В основе национальной лесной политики Германии лежат следующие принципы: национальный суверенитет и полная ответственность за использование ресурсов; согласование с правовыми условиями страны; принятие во внимание международных соглашений и конвенций; партнерство всех заинтересованных групп; общегосударственное и межотраслевое основание сохранения и развития лесов; долгосрочный и повторяющийся процесс планирования, развития и контроля.

Федеральный Лесной закон Германии включает в себя непосредственно инструкции, предписания, которые являются правовыми ограничениями. Главные цели Лесного закона: поддержка функций лесов как незаменимого источника ресурсов, его защитных функций и функций отдыха; поддержка правильного ведения лесного хозяйства на принципах устойчивого развития; баланс общественных интересов с интересами частных владельцев лесов [81, 140].

Федеральный Лесной закон при содействии региональных лесных законов регулирует обязанности для всех владельцев леса на вырубаемых и малолесных территориях в определенные сроки проводить посадки леса до тех пор, пока не будет осуществлено возобновление лесов в полной мере.

При этом действует целый ряд законодательных актов, регулирующих другие сферы деятельности в лесном хозяйстве и лесной промышленности: Закон о лесных посевах; Закон о лесных повреждениях и балансе; Закон, регулирующий сбыт древесины; Закон, регулирующий охоту в федеральных землях и др. Наряду с существующими законами действует множество инструкций и предписаний.

Согласно Лесному закону Германии, лесное хозяйство и лесная промышленность являются компетенцией федеральных земель. В каждой земле есть свой орган управления, который соблюдает интересы прав собственников, осуществляет консультирование и руководство. В некоторых землях эти функции, связанные с консультированием и руководством, выполняют сельскохозяйственные органы (государственные учреждения).

На региональном уровне целый ряд организаций и различных союзов представляет свои интересы в области лесной политики. Центральная общественная организация, которая охватывает все группы, работающие с лесом, а также научные учреждения, называется «Немецкий Совет лесного хозяйства» (DFWR). «Рабочее общество немецкого союза владельцев леса» (AGDW) представляет интересы частных лесовладельцев и владельцев коммунальных лесов. «Немецкий сельскохозяйственный союз» обеспечивает защиту владельцев лесов, занимающихся сельским хозяйством. «Союз немецких лесников» (BDF) представляет профессиональные политические интересы его членов. «Немецкий лесной союз» (DFV) первоочередной своей задачей считает обучение лесников. «Общество защиты немецких лесов» имеет задачу сохранения лесов, осуществляет общественную работу, поддержание связей с общественностью, воспитание экологичности.

Цель стратегии поддержания лесной и деревообрабатывающей промышленности – повысить стабильность рынка древесины и обеспечить действенность рыночных механизмов таким образом, чтобы они способствовали притоку инвестиций в развитие экологичных технологий глубокой деревообработки и чтобы на этой основе уменьшать объем экспорта необработанного древесного сырья.

Кроме того, государство организует сертификацию лесной промышленности и лесопромышленной продукции в соответствии с признанными на мировом уровне стандартами. Ввиду того что развитию лесной промышленности существенно препятствует нехватка технических навыков и знаний, государство поддерживает лесной сектор усовершенствованием системы образования, улучшением стандартов измерения леса на корню, а также разработкой стандартов измерения и качества круглых лесоматериалов и пиломатериалов.

Для выполнения государственных функций создаются государственные структуры по управлению лесами. На уровне республики все функции управления лесами осуществляет Федеральное министерство лесного хозяйства Германии. Все хозяйственные функции выполняются владельцами леса, в том числе государством как собственником лесов. На уровне 16 федеральных земель действуют региональные государственные органы управления.

Лесные ведомства оценивают результаты лесохозяйственной деятельности в государственных лесах. Штат работников, осуществляющих функции государственного управления в лесных ведомствах, составляет в среднем по Германии 30–65 человек. Все работники лесных ведомств являются государственными служащими, содержание которых осуществляется из государственного бюджета. Государственная лесная политика Германии также обеспечивает эффективное ведение лесного хозяйства в частных лесах. В основном государственная поддержка частного лесного хозяйства состоит в составлении проектов развития лесного хозяйства и предоставлении консультаций частным лесовладельцам.

В Финляндии, как и в других Скандинавских странах, частные лица владеют более чем половиной лесов [81, 86, 140]. В стране насчитывается около миллиона лесовладельцев, что составляет 1/5 населения. Леса, находящиеся в частной собственности семьи, переходят по наследству следующему поколению, поэтому в стране существует такое понятие, как семейное лесохозяйство. Финские имения по размеру традиционно небольшие, в среднем составляют 44 гектара. Имения величиной более 100 га составляют всего 10 % общего количества частных лесовладений, которых насчитывается порядка 443 тысяч. Государство владеет 34 % площади лесных земель, промышленность – 8 % и другие организации – 5 %; 53 % находится в частной собственности. В государственных лесах, расположенных главным образом в Северной и Восточной Финляндии, 45 % являются особо охраняемыми территориями.

В основу лесной политики Финляндии легли принципы устойчивого лесного хозяйства и многоцелевого лесопользования. Управление лесными ресурсами осуществляется по принципу «хорошо и природе, и людям», но деятельность при этом остаётся экономически оправданной. Финские леса открыты для каждого гражданина и право на свободное посещение леса закреплено законом. Лесная политика Финляндии основательно изменилась в 1990-х годах, когда понятие устойчивости лесного хозяйства приобрело новое значение и в один ряд с вопросами неистощительного производства древесины встали вопросы экологической и социальной устойчивости. Обновлённый принцип был внесён в лесное законодательство Финляндии.

Национальная лесная программа содержит основные направления лесной политики всей Финляндии, а на уровне региона, с учётом его перспективного развития, разработаны региональные лесные программы. Лесную политику претворяют в жизнь лесохозяйственные и лесоустроительные организации. Лесные планы составляются на местном, региональном и государственном уровнях.

За региональные планы лесоустройства и лесные планы лесовладения отвечают лесные центры. Лесной центр – это государственная региональная организация. Главной задачей лесного центра является контроль над соблюдением лесного законодательства на закреплённой за ним территории. Кроме того, лесные центры оказывают поддержку владельцам лесов в проведении эффективного ухода за лесом, отвечают за лесное планирование, реконструкцию осушения и строительство лесных дорог. Лесные центры также выделяют дотации. В стране действует всего 13 лесных центров. Они подконтрольны Министерству сельского и лесного хозяйства – наивысшему лесному государственному органу. Общественные организации и граждане принимают активное участие в обсуждении планов, касающихся судьбы лесов Финляндии. Все значительные решения по лесному хозяйству готовятся в результате широкого обсуждения среди заинтересованных сторон.

Лесохозяйственные объединения являются законодательно закреплёнными организациями лесовладельцев. Объединения помогают лесовладельцам в достижении их собственных целей лесопользования, способствуют укреплению рентабельности и устойчивости лесного хозяйства. Лесовладельцы вносят обязательный взнос в местный лесохозяйственный фонд, из которого финансируется деятельность объединений.

Уход за государственными лесами осуществляет Лесная служба Финляндии, являющаяся государственным предприятием. Цели ухода и лесопользования в хозяйственных лесах определяет Министерство сельского и лесного хозяйства, а цели ухода в природных охраняемых объектах – Министерство окружающей среды. Министерство сельского и лесного хозяйства определяет также направление деятельности НИИ леса Финляндии и Центра развития лесного хозяйства Tapio. Tapio оказывает экспертные услуги общественным организациям, связанным с лесным хозяйством.

Главной особенностью эволюции управления лесным сектором в Финляндии является активно резвившийся за последние два-три десятилетия процесс корпоратизации, который консолидировал всех участников лесного бизнеса, создав на базе бывших многочисленных фирм три гиганта лесного кластера Финляндии (IPM, Metsёlitt, Stora Enso). Эти гиганты, в отличие от крупных российских корпораций, организовали сотрудничество с малым и средним бизнесом на контрактной основе с прозрачными, публично проверяемыми, условиями.

Экономический механизм между всеми участниками компании строится следующим образом. Компания получает необходимые ей древесные ресурсы за плату, в которую включаются: 1) плата за древесину на корню частных или государственных лесов; 2) плата за услуги по заготовке древесины предпринимателю, производящему рубку леса; 3) плата за услуги транспортировки перевозчику.

Воспроизводство древесины определенного качества в частных лесах осуществляет лесовладелец за счет доходов от рубки леса, также он может рассчитывать на субсидии государства для проведения уходов за молодняком. Такой подход к ценообразованию обеспечивает рентабельность всех субъектов компании.

Обзор экономической организации лесного хозяйства на примере рассмотренных стран при различной комбинации в них собственности на леса показал, что:

– в зарубежных странах наиболее распространена контрактная система соглашений по использованию и воспроизводству лесов на основе аукциона, что способствует созданию конкурентной среды, а также организации цивилизованного делового сотрудничества между партнёрами по всей технологической цепочке от лесовыращивания до сбыта готовой продукции; повышению занятости населения за счет разумной кооперации малого, среднего и крупного бизнеса без подавления одного другим;

– государственное управление лесами, независимо от формы собственности на них, осуществляется через принятие лесной политики, одобренной всеми участниками лесных отношений и обществом;

– в странах с федеративным устройством на объекты лесных отношений (земля, лесной фонд) установлены разные виды прав собственности, которые закреплены в правовых нормативных актах и договорных отношениях;

– финансирование социальных функций лесов производится из государственного бюджета;

– хозяйственная деятельность в государственном лесном фонде организована на предпринимательских принципах;

– ведение лесного хозяйства ориентировано на повышение доходности и окупаемости затрат в лесном хозяйстве;

– все хозяйственные функции выполняются владельцами леса, в том числе государством как собственником лесов.

Опыт управления лесами и лесным хозяйством в России неразрывно связан с развитием государства [43, 44, 81, 102, 131,134, 140]. В России, как федеральном государстве, с федеральной собственностью на леса, государственное управление лесами должно иметь и сохранять «преемственную органическую связь его органов по всей федеральной вертикали. При смене политических и экономических систем на протяжении последних более чем двух столетий это положение для государственных лесов оставалось незыблемым постулатом» [81, с. 357].

В дореволюционной России (1913 г.) леса по видам собственности разделялись на казенные – 47 %, удельные – 4 %, частновладельческие – 33 %, крестьянские – 10 %, прочие – 6 % [140]. Задачи государственного управления лесами состояли в поддержании лесного фонда в состоянии, гарантирующем снабжение населения лесными продуктами и получение лесного дохода.

Государственное управление лесами представляло собой централизованно выстроенную иерархию органов управления с четким распределением прав и обязанностей по уровням управления, имело устойчивую законодательную базу, систему подготовки профессиональных кадров.

Функции управления подразделялись на две составляющие: определение лесной политики и ее техническая реализация. Правовые основы государственного лесоуправления и ведения лесного хозяйства определил Устав о лесах (1802 г.), в который были включены ранее вышедшие инструкции, указы и другие нормативные документы. В Уставе изложены лесная политика и административные вопросы лесоуправления, которые предусматривали необходимость обеспечения постоянства пользования лесом.

Основными целями лесоуправления в казенных лесах были: приведение государственных лесов в известность (учет); сохранение лесов; разведение лесов, особенно там, где ощущался их недостаток для казенных и общественных надобностей; получение от них доходов; учреждение школы для обучения лесоводственным наукам. Государственное управление лесами в дореволюционной России успешно решало финансовую цель – повышение доходности лесов, но не обеспечивало решение одной из основных задач – сохранение лесов от истребления. Зафиксированные в Уставе о лесах цели государственного лесоуправления оставались неизменными до 1917 года.

Фундаментом экономических отношений в советский период являлись общенародная собственность и директивно централизованное планирование. В период с 1917 по 1923 г. главная задача лесных ведомств состояла в обеспечении потребности в топливе, которая всей тяжестью легла на леса. В 1923 г. утвержден первый в стране Лесной кодекс, в котором была определена единая узаконенная система организации и ведения лесного хозяйства на территории всей страны. Тем самым государственное регулирование лесных отношений получило надежную правовую основу, обеспечивающую рациональное использование лесов, их охрану и воспроизводство. Цель ведения лесного хозяйства в постановке государственного лесного хозяйства на твердых основаниях, обеспечивающих древесиной как трудовое население, так и государственные потребности, и лесную промышленность. Для реализации стратегии государственной политики, направленной на индустриализацию, требовалось значительно увеличить объемы лесозаготовок, что привело к концентрированным рубкам и нарушению принципа постоянства пользования лесом.

Лесной кодекс (1923 г.) предусматривал отпуск древесины на корню на платной основе: государственным предприятиям и учреждениям по «таксам» (в 1923 г. применялись таксы 1914 г.); населению, артелям, товариществам для кустарного промысла по таксам с торговой «наддачей»; с торгов; по концессионным договорам. Отдельным категориям населения (лесным работникам, переселенцам, погорельцам и т. п.) производился льготный отпуск леса [140].

В условиях введения новой экономической политики постановлением ВЦИК (16.10.1924) принято решение производить отпуск леса из государственных лесов с торгов, что должно было повысить доходность от пользования лесом. Этим же постановлением установлено, что финансирование лесного хозяйства должно производиться в сметном порядке по государственному бюджету.