Текст книги "Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие"

Управление муниципальной собственностью на территории России осуществляется на основании ряда нормативных актов, в частности, к ним относятся: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также нормативные акты субъектов РФ.

Содержание ст. 29 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» регламентирует состав муниципальной собственности.

Так, в нее входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Наличие такого перечня собственности на деле создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти[63]63
  Рой О М. Основы государственного и муниципального управления: Учеб, пособие. 4-е изд. СПб. (и др.): Питер, 2013. 397 с.


[Закрыть].

Преодоление проблем, возникших в результате финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития в современных условиях являются важной задачей для муниципальных образований. Это связано с тем, что в основе стабильного функционирования муниципальных образований заложено обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований. Экономический кризис привел к плачевным последствиям: в большинстве субъектов сократились доходы местных бюджетов за счет снижения поступлений от налога на прибыль организаций, роста безработицы, влекущей за собой сокращение поступлений от налога на доходы с физических лиц, который является основой доходов региональных и местных бюджетов.

Использование материальных и финансовых средств является одним из основных направлений решения вопросов местного значения. На территории субъектов РФ на протяжении ряда лет сложилась устойчивая тенденция принятия управленческих решений местного значения при дефиците финансовых средств. Поэтому одной из особенностей управления муниципальной собственностью является управление финансовыми ресурсами местного самоуправления при отсутствии достаточного их количества. При этом следует отметить, что основную часть местных финансовых ресурсов составляют средства местного бюджета, которые также являются муниципальной собственностью.

Важнейшим элементом экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Наличие муниципальной собственности предусмотрено Конституцией РФ. Состояние ее объектов, системы сложившихся отношений, качество функционирования и уровень их развития во многом определяют социально-экономическую ситуацию в любом муниципальном образовании.

Органы власти местного самоуправления, с одной стороны, не должны допустить высокого дефицита местного бюджета для исполнения в полной мере возложенных на них обязательств законодательством РФ, а с другой – должны эффективно использовать средства местного бюджета для предотвращения недовольства и критической активности народных масс.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые имеют целевое назначение, т. к. предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, а с другой стороны – исключительно многофункциональны. Для того, чтобы местные органы власти смогли получать существенные доходы с подведомственных им территорий, эти территории должны быть наделены капиталообразующими объектами муниципальной собственности. Выход видится в создании на территории муниципальных образований объектов муниципальной собственности, которые, с одной стороны, удовлетворяли общественные потребности, а с другой, являлись бы стабильным источников финансовых поступлений в местный бюджет.

На наш взгляд, необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях.

Таким образом, на сегодняшний день от качества и результативности управленческой деятельности, от эффективности работы местных органов власти во многом будет зависеть состояние муниципального хозяйства, сбалансированность местного бюджета, эффективность использования объектов муниципальной собственности, уровень развития малого предпринимательства, благосостояние жителей муниципального образования и процесс социально-экономического развития территории муниципального образования в целом.

Построение правового государства, формирование гражданских институтов предполагает со стороны общества и государства усилить внимание к проблеме развития публично-правовых отношений. В условиях перехода к рынку, интенсивного развития предпринимательских отношений возрастает роль государства как субъекта публично-правового регулирования общественных отношений.

Общество – это сложный социальный организм, продукт взаимодействия людей, определенная организация их жизни, связанная, прежде всего, с производством, обменом и потреблением жизненных благ[64]64
  Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2011. 703 с. (Можайск (Моск. обл.), Можайский полиграф, комбинат).


[Закрыть]. Как отмечал еще русский правовед Г.Ф. Шершеневич, объединение индивидов в человеческое общество происходит лишь на основе общего интереса. Без общих интересов общество немыслимо. Такому утверждению нисколько не противоречит то обстоятельство, что в одном и том же обществе могут быть интересы не только сходные, но и противоположные друг другу[65]65
  Курбатов А.В. Управление формированием и развитием имущественного комплекса муниципального образования: дисс…. к. э. н.: 08.00.05. М., 2011. 162 с. (место защиты: Рос. акад. нар., хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ).


[Закрыть].

Всякий человек имеет свои личные интересы, и как бы он ни приспосабливался к общественной среде, его индивидуальные интересы будут сохраняться. Поэтому общие интересы объективно могут противоречить интересам индивидуальным[66]66
  Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учеб, пособие. 4-е изд. СПб. (и др.): Питер, 2013. 397 с.


[Закрыть].

В зависимости от субъективных представлений, интересов и целей, одни зарубежные авторы отождествляют государство с обществом, другие – с той или иной нацией, третьи – с территорией страны. При этом государство рассматривается либо в политическом, социологическом или юридическом аспекте, либо с точки зрения «естественного организма», «интегративного начала» или «системы правовых норм», либо как «сущее» или «должное» и т. п.[67]67
  Филатова Н. Эффективное управление муниципальной собственностью как условие социально-экономического развития муниципального образования // Муниципальная экономика. 2011. № 2. С. 48–58.


[Закрыть]

Аналогичное многообразие в трактовке государства имеет место и в отечественной литературе.

Вопрос о сущности и определении государства интерпретируется различными авторами настолько разноречиво, зачастую противоречиво, что до сих пор остается дискуссионным, исключающим единое его понимание, даже в юридической литературе. Государство существовало у народов не всегда, его образованию предшествовал первобытнообщинный строй – древний тип коллективного или кооперативного производства. Этот строй последовательно проходит несколько этапов в своем развитии, причем, только на определенном этапе он стал перерастать в государственно-организованное общество[68]68
  Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учеб, пособие. 4-е изд. СПб. (и др.): Питер, 2013. 397 с.


[Закрыть].

Государство предстает перед каждым человеком в качестве формы общества – связано системой общественных отношений людей, соучаствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни, в т. ч. экономической, на определенной территории. Это продукт истории, выстраданной человечеством, ее опыта, проб и ошибок. В истории политической мысли оно понималось и определялось различным образом.

Государство:

– объективно выражает общие для всех интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности всего сообщества людей;

– олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно влияющие на состояние и развитие общества. Между государством и обществом существуют прямые и обратные связи, идет взаимообмен информацией и деятельностью;

– это единственно возможная, всеобщая, универсальная политическая форма организации общества, обеспечивающая решение как сугубо специальных задач, так и выполнение общих дел, вытекающих из природы общества;

– осуществляет управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры, подавление социальных противников;

– обладает монополией на принуждение в рамках определенной территории, правом на осуществление от имени всего общества внутренней и внешней политики, исключительным правом издания законов и правил, обязательных для всего населения, правом взимания налогов и сборов[69]69
  Геворкян А., Литвинова А. Государство ищет партнеров. 11.03.2013//http:// www.rbcdaily.ru/economy/562949986141162 – See more at: http://www.ldd.ru/ post/174#sthash.8YDN5bMJ.dpuf


[Закрыть].

Характер государства, его социальное значение и реальная роль в обществе выражаются через его функции.

В государствоведении под функциями государства принято понимать направление политики и соответствующего содержания деятельности государства в целях осуществления его задач, социального назначения[70]70
  Геворкян А., Литвинова А. Государство ищет партнеров. 11.03.2013 // http:// www.rbcdaily.ru/economy/562949986141162 – See more at: http://www.ldd.ru/ post/174#sthash.8YDN5bMJ.dpuf


[Закрыть].

Под функциями государства понимаются основные стратегические направления его деятельности внутри страны и на международной арене, в которых выражаются его сущность, роль и назначение в обществе. В ходе развития общества функции государства претерпевают изменения: одни возникают, другие отмирают. Основные функции государства сводятся к закреплению и охране господствующих форм собственности; организации и укреплению единства общества и государства и поддержанию общественного порядка. Функция государства:

– главное направление деятельности государства, выражающее его сущность и социальное назначение по управлению делами общества;

– деятельность государства в ее главных направлениях. Они объективно обусловлены экономическими, политическими, социальными и иными отношениями с другими странами и характеризуются определенным содержанием, методами деятельности и целями.

Функции вытекают из природы и нужд самого общества, и в государственно организованном обществе обретают характер государственных функций[71]71
  Там же.


[Закрыть].

Удовлетворение потребностей потребителей также является и базовой потребностью государства, которую органы власти реализуют путем исполнения возложенных на них полномочий. Потребителями их услуг выступают бизнес-структуры, население и органы власти иных уровней.

Система государственного регулирования предпринимательства должна учитывать ряд аспектов:

– во-первых, для снижения риска потери имущества при неудачном открытии предприятия государство должно осуществлять поддержку начинающих бизнесменов, выступать их опорой;

– во-вторых, для формирования необходимого стартового капитала предприятия государство должно осуществлять гибкую систему кредитования начинающих бизнесменов;

– в-третьих, законодательство, регулирующее условия функционирования предпринимателей на рынке, должно быть направлено на устранение недобросовестной конкуренции, а также на помощь в установлении межпредпринимательских связей[72]72
  www.government.ru – Интернет-портал Правительства РФ.


[Закрыть].

В настоящее время для стран с развитой рыночной экономикой, характерны:

а) сокращение применения алгоритма прямого государственного регулирования (напр., оказание финансовой помощи, налоговых льгот непосредственно конкретному бизнесу) в пользу алгоритма косвенного (селективного) государственного регулирования (напр., поддержка только отдельных категорий предприятий);

б) перенос государственного регулирования на региональный и местный уровни, поскольку местные власти лучше знают нужды своих предпринимателей[73]73
  Шарипова Е. Tax Increment Financing (TIF) – финансирование публичных инвестиционных проектов за счёт роста местных налоговых доходов / ВЭБ. Центр развития государственно-частного партнёрства // http://www. pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/TIF.pdf. – See more at: http://www. ldd.ru/post/174#sthash.8YDN5bMJ.dpuf.


[Закрыть].

Для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, напротив, характерно применение алгоритма прямого государственного регулирования.

Таким образом, учитывая роль бизнеса в удовлетворении потребностей общества, можно утверждать, что полноценное выполнение государством своих социально-экономических функций невозможно без эффективно функционирующего бизнеса, с помощью которого органы власти реализуют возложенные на них полномочия, используя при этом эндогенные качества и функции бизнеса в экономической системе. В то же время бизнес не может эффективно развиваться без содействия государства, поскольку для этого необходимо создание определенных социально-экономических условий, обеспечивающих его функционирование, прежде всего это касается определения правил организации и регулирования деятельности всех без исключения субъектов хозяйствования. Следовательно, именно от характера, форм и эффективности механизмов взаимодействия государства и бизнеса, как главных участников экономического процесса, зависит удовлетворение потребностей населения – еще одной группы основных агентов экономической системы, а также перспективы социально-экономического развития государства в целом.

Алгоритм государственного регулирования в рамках национальной экономической системы характеризуется следующими особенностями:

– государство несет ответственность за реализацию рыночных реформ, формирование новых рыночных элементов, инфраструктуры;

– государство создает условия для развития всех форм предпринимательства и поддерживает его;

– государство формирует систему отношений собственности.

Таким образом, в рамках проведенного исследования нами выявлены и представлены в виде универсальной модели, характерной для мирового экономического развития, мотивационные установки взаимодействия государства и бизнеса, обусловливающие пересечение их интересов. Установлено, что взаимодействие государства и бизнеса является взаимовыгодным, что приводит к возрастанию его масштаба в ходе общественного развития.

Список литературы

1. Федеральный Закон РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ // Рос. газ. Федерал. Вып. 2010. № 5179; То же (Электронный ресурс). – URL: http://www.rg.ru/2010/05/12/pravovoe-izmenenie-dok.html.

2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ. Российская газета. 2010. № 100.

3. О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 июня 2008 г. № 108-ФЗ. Российская газета. 2008. № 140.

4. О внесении изменений в статьи 17.1 и 53 Федерального закона «О защите конкуренции»: Федеральный закон от 17.07.2012 № 173-ФЗ. Российская газета. 2012. № 134.

5. Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2011. 703 с. (Можайск (Моск. обл.), Можайский полиграф. комбинат).

6. Бабун Р.В. Организация муниципального управления: для бакалавров и специалистов: Учеб, пособие. СПб. (и др.): Питер, Мир книг. 2012. 335 с.

7. Курбатов А.В. Управление формированием и развитием имущественного комплекса муниципального образования: дисс…. к. э. н: 08.00.05. М., 2011. 162 с. (место защиты: Рос. акад. народ, хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ).

8. Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т.Ф. Лушникова, О.А. Хэгай, Е.Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.

9. Филатова Н. Эффективное управление муниципальной собственностью как условие социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальная экономика. 2011. № 2. С. 48–58.

10. www.government.ru – Интернет-портал Правительства РФ.

11. www.economy.gov.ru – Министерство экономического развития и торговли РФ.

12. www.mgi.ru, www.rosim.ru – Федеральное агентство по управлению федеральной собственностью.

13. www.kadastr.ru, www.goscomzem.ru – Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).

Глава 4. Управление имущественными комплексами организаций и предприятий

4.1. Организационно-правовые формы деятельности государственных (муниципальных) бюджетных предприятий и организаций

Для выполнения своих задач любое государство нуждается в экономических ресурсах. Одним из таких ресурсов выступает имущество, находящееся в государственной собственности. И от эффективности управления им зависит, как государство осуществляет возложенные на него функции.

Однако чтобы государство могло управлять своим имуществом, необходимо иметь четкое понятие не только о том, что такое «имущество» и как оно соотносится с правом собственности, но и «иметь понятие» о том, что входит в состав такого имущества.

В литературе, а не редко и в законодательстве, понятие «имущество» зачастую отождествляется с понятием собственность. Попытаемся разобраться с определением этих понятий, чтобы исключить путаницу в терминологии. Собственность, с юридической точки зрения, представляет собой волевое отношение, комплекс прав, которыми может обладать субъект права в отношении своего имущества. А имущество является объектом права собственности, что в свою очередь вытекает из ст. 209 ГК РФ[74]74
  Гражданский кодекс РФ (Ч. 1) от 30.11.1994 № 51-ФЗ. СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2011. № 405-ФЗ. Ст. 7347.


[Закрыть]. Смешение данных понятий может привести к неверному пониманию самого права и объекта, на который оно направлено. Этого, к сожалению, не избежали некоторые законодательные акты. Так, в Концепции внешней политики РФ в качестве одной из приоритетных задач закреплено положение о том, что государство должно «обеспечивать сохранение и оптимальное использование российской собственности за рубежом»[75]75
  Концепция внешней политики РФ. РГ. 2012. № 133.


[Закрыть]. Как видно, в данном случае понятие «собственность» определяет не право, а объекты, на которые оно направлено, т. е. «имущество».

Итак, определимся, что же представляет собой термин «имущество». Часто оно употребляется вместо слова «вещи», и тогда под имуществом понимается совокупность вещей. Такое употребление не совсем корректно, т. к. понятие вещи как предмета материального мира, находящейся в естественном состоянии в природе или созданной трудом человека, уже понятие имущества. В частности, из ст. 128 ГК РФ вытекает, что под «имуществом» понимается совокупность вещей и имущественных прав. А ст. 123 ГК РФ включает в понятие имущественный комплекс также право требования и долги, то есть расширяет исходное понятие и включает в него совокупность обязанностей.

Исходя из анализа законодательства, можно сделать вывод, что под имуществом следует понимать совокупность вещей, принадлежащих на праве собственности определенному субъекту и вытекающих из этого права имущественных прав и обязанностей. К таким субъектам, в зависимости от формы собственности, законодательство относит: юридические и физические лица, Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования[76]76
  Конституция РФ от 12.12.1993. РГ. 21.01.2009. № 7; ст. 212 ГК РФ. СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.


[Закрыть]. Имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, определяют как федеральное имущество, которое наряду с имуществом субъектов Федерации относится к государственному имуществу. Выделение категории федерального имущества основано на принципе федерализма и разграничения полномочий Федерации и ее субъектов. Фактически, конституционное и законодательное закрепление разделения государственной собственности стало шагом к демократизации и либерализации прежней системы жесткого командно-административного диктата центра. Однако до сих пор существует сложность в разграничении этих двух видов государственного имущества, что зачастую приводит не только к неэффективности управления, а к невозможности использования такого имущества. Законодатель, понимая это, произвел попытку создания соответствующей нормативной базы. Началось все в декабре 1991 г. с известного Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[77]77
  Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». РГ. 11.01.1992. № 8.


[Закрыть]. Положения Постановления об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности выполнили свою позитивную роль, в результате чего стало возможным привести классификацию объектов государственной собственности – по основанию отнесения их к федеральной, государственной собственности субъектов и муниципальной собственности.

Данная классификация, исходя из текста Постановления, включает следующие виды объектов:

I. Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности:

а) объекты, составляющие основу национального богатства страны;

б) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;

в) объекты оборонного производства;

г) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;

д) прочие объекты, например: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.

II. Объекты федеральной собственности, отдельные объекты, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации (предприятия рыбопромысловой промышленности; зверосовхозы; государственные санаторно-курортные учреждения (не входящие в состав имущества предприятий); объекты гостиничного хозяйства, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации; учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта; научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации; а в случае нахождения их в составе научно-производственных объединений – указанные объединения, предприятия автомобильного транспорта, предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений и др.).

III. Объекты, относящиеся к муниципальной собственности (объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации, предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров) и образования)[78]78
  Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // РГ. N 8. 11.01.1992.


[Закрыть].

Однако Постановление не позволяет достаточно четко определить круг объектов имущества, принадлежащего РФ и имущества, принадлежащего субъектам Федерации. Оно лишь разграничило единый на тот момент фонд федерального имущества. К тому же многие из объектов, указанных в приложениях к данному Постановлению, были приватизированы.

Не дает исчерпывающего перечня и Концепция управления государственным имуществом и приватизации от 27.09.1999 № 39[79]79
  Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 39. ст. 4626


[Закрыть].

Существующие законы содержат нормы, указывающие лишь на отдельные виды имущества, находящегося в федеральной собственности или собственности субъекта РФ. Например, ст. 27 Земельного Кодекса РФ[80]80
  Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.


[Закрыть], ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»[81]81
  Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. 27.11.1995. № 48. Ст. 4552.


[Закрыть], ст. 5 Федерального закона от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»[82]82
  Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» // СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2105.


[Закрыть]. Так, в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено, что в собственности субъекта РФ может находиться:

– имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам регионального ведения;

– имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения;

– имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации;

– имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

В дополнение к указанным нормативно-правовым актам, перечень федерального имущества содержится в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. К такому имуществу относится:

– имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус этих органов, в т. ч. имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, отнесенных решениями Правительства Российской Федерации к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

– имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом по представлению Правительства РФ;

– имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих Российской Федерации, работников федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений[83]83
  Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.


[Закрыть].

Однако в действующем законодательстве отсутствует единый, полный и закрытый перечень объектов имущества, находящихся в федеральной собственности. Налицо необходимость принятия специального федерального закона, который решил бы вопрос и о перечне имущества, находящегося исключительно в государственной собственности, и вопросы разграничения управления федеральным имуществом между Российской Федерацией и ее субъектами.

На сегодняшний день в перечень имущества, которое может находиться исключительно в федеральной собственности, необходимо включить:

– природные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей общества и являющиеся народным достоянием (напр., природные парки, заказники, заповедники и др.);

– имущество, предназначенное для обслуживания деятельности самого государства (государственная казна, средства государственного бюджета, имущество Центрального банка, золотой запас, валютный фонд, федеральная связь и т. п.);

– имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный материальный резерв и т. п.);

– имущество, обеспечивающее функционирование и развитие всего народного хозяйства страны (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство).

Таким образом, к настоящему моменту уже сформировался определенный массив объектов федеральной собственности, доступный для систематизации и анализа и ожидающий специального законодательного закрепления.

Федеральное имущество можно условно разделить на несколько групп:

– к первой относится имущество, принадлежащее на праве оперативного управления или хозяйственного ведения федеральным предприятиям и организациям, так называемое, распределенное имущество;

– ко второй группе относится имущество, составляющее казну Российской Федерации;

– третья – это имущественные права и обязанности Федерации[84]84
  Мартыненко Т. В. Политика управления федеральным имуществом в РФ на современном этапе. Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. Сев.-Кавк. акад. гос. службы. 2013. № 2. С. 47–54.


[Закрыть].

Исходя из смысла ст. 214 ГК РФ и п. 2 ст.2 Федерального закона от 14.11.2002№ 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», к первой группе федерального имущества можно отнести имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепленное за федеральными государственными предприятиями, федеральными казенными предприятиями и федеральными учреждениями[85]85
  Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746; 2011. № 49(4. 1). Ст. 7040.


[Закрыть]. Остальное же имущество составляет казну Российской федерации. Такое определение представляется не совсем точным, т. к. получается, что имущество, не закрепленное за этими субъектами, а приобретенное в процессе их деятельности, тоже составляет казну Российской Федерации. Включение в состав казны такого имущества подрывает устойчивость хозяйственных отношений, лишает государственные предприятия доверия со стороны третьих лиц, т. к. такое имущество в любой момент может стать базой имущественной ответственности Российской Федерации по своим обязательствам. Таким образом, к первой группе следует относить не закрепленное имущество, а именно принадлежащее федеральным государственным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и федеральным учреждениям.

Сюда также можно отнести имущество, принадлежащее федеральным органам исполнительной власти, необходимое для осуществления их полномочий.

Вторая группа федерального имущества входит в состав государственной казны, куда следует отнести средства федерального бюджета и иное нераспределенное федеральное имущество.

Правовой режим имущества, находящегося в составе имущества казны, имеет свои особенности: имущество не принадлежит на вещных правах никакой организации; используется организациями (юридическими лицами) для реализации собственных целей только по решению уполномоченного государственного органа[86]86
  Кошкина Л. И. Проблемы управления государственной имущественной собственностью. Экономика и управление собственностью. 2012. № 2. С. 15–24.


[Закрыть].

В письме Росимущества от 15 июня 2005 г. в адрес собственных территориальных управлений приведен исчерпывающий перечень «объектов учета реестра, составляющих государственную казну Российской Федерации, это: а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты, находящиеся в федеральной собственности; в) находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных товариществ, а также имеющееся у них имущество, не вошедшее в уставный капитал; г) иное находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в т. ч. переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям»[87]87
  Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Реализация прав и полномочий Российской Федерации в отношении федерального имущества (за исключением средств федерального бюджета), составляющего казну Российской Федерации». /Аудитор Счетной палаты Российской Федерации // В.П. Горегляд. http://www.ach.gov.ru/userfiles/bunetms/5-11-buleten_doc_files-fl-464.pdf.


[Закрыть].

К третьей части федерального имущества относятся имущественные права Российской Федерации. В качестве примера можно рассмотреть права, которые государство приобретает после приватизации федеральных предприятий путем преобразования их в акционерные общества с закреплением части акций или золотой акции в собственность государства. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает принятие одного из двух решений:

1) об использовании «Золотой акции». «Золотая акция» – это специальное имущественное право на участие РФ в управление открытыми акционерными обществами. Представители Российской Федерации назначаются в Совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию общества. Представители имеют право вето при принятии общим собранием акционерного общества решений по важнейшим вопросам деятельности общества, таким как внесение изменений и дополнений в устав, реорганизация, ликвидация, изменение уставного капитала, совершение крупных сделок и другие права, предусмотренные Законом.