Текст книги "Противодействие коррупции в системе управления народным хозяйством"

(Приложение Указ Президента № 878 от 03.12.13)

В России коррупция – это и историческое наследие советского общества, и феномен, характерный для переходной экономики, который появился как побочный продукт рыночных реформ.

По данным исследования Международного центра Transparency International (Трансперенси Интернешнл), по Индексу Восприятия Коррупции (ИВК), который учитывает состояние дел в госсекторе и измеряется в баллах. Наивысший уровень – 0, наименьший – 10.

В 2005 г. Россия занимала 126 место в мире, в 2006 г. 121 место, в 2007 году Россия находилась на 143 месте в мире. В данном рейтинге 1 место занимает Дания, Финляндия, и Новая Зеландия, с уровнем баллов -9,3, на последнем 179 месте находится Сомали. В 2009 году Россию поставили на 146 место из 177 возможных мест с уровнем баллов – 2,1 – по соседству с Камеруном, Эквадором, Кенией и Зимбабве, Украиной и Таджикистаном. По итогам 2010 года Россия находилась на 154 месте. По итогам 2012 года Россия вышла на 133 место, в 2013 году занимает 127 место, в 2014 – 126 в этом международном рейтинге. На одной строчке с нами сейчас Никарагуа, Пакистан и Мали.

В России зафиксирован один из самых высоких уровней коррумпированности в государственном секторе за последние восемь лет. На последних местах рейтинга – Сомали, Северная Корея и Афганистан. Такой вывод делает Центр, основываясь на ежегодном исследовании индекса восприятия коррупции в 177 странах. Специалисты делают выводы, что деятельность профильных органов по противодействию коррупции не соответствуют масштабам распространенности данного явления.

Коррупцию следует рассматривать как криминологическое и социально-экономическое явление, обладающее многоструктурным и многоуровневым содержанием, в объем которого входит комплекс неоднородных видов общественно опасных деяний. Кирилл Кабанов глава Национального антикоррупционного комитета пишет, что коррупция сама по себе – это не разовая взятка. Это бизнес, выстроенный, многоуровневый, особенно в бюджетной сфере и управлении государственным имуществом. Бизнес этот затевается с целью получения коррупционной ренты. И все стороны в нем – и представители легального бизнеса, и чиновники – лица заинтересованные.

Коррупция является проявлением негативных нравственных качеств людей, корыстолюбивых и властолюбивых, злоупотребляющих своим служебным положением, равнодушных к нуждам других людей. Негативные нравственные качества влекут за собой целый букет экономических болезней – преступность, коррупцию, глубокое социальное неравенство, сильное расслоение и криминализация общества, миллионы нищих и беспризорных на фоне сытых и богатых людей.

Коррупция является одной из наиболее серьезных проблем глобального характера, которая угрожает социально-экономическому и политическому развитию, подрывает демократические и моральные устои общества.

В самых общих чертах коррупцию в уголовно-правовом смысле можно определить как противоправную, осуществляемую вопреки интересам государства и общества, виновную деятельность публичных должностных лиц, носящую характер подкупа-продажи. Эта деятельность совершается лично или через посредников путем незаконного испрашивания, получения либо предоставления имущества, благ, услуг, а равно путем злоупотребления или превышения власти, полномочий, корыстно использующегося служебного положения, имеющегося статуса, возможностей и направленная на достижение личных, групповых или корпоративных интересов.

Коррупция одна из основных угроз международной безопасности и стабильности. Для России это еще и фактор национальной стагнации экономики, сохранения социального неравенства; она разлагает моральные принципы и сознание российского общества, порождает чувство бессилия и безысходности, недоверия к правительству и равнодушия к будущему. Коррупция как системное явление не ограничивается злоупотреблениями отдельного чиновника в связи с использованием им государственных функций в личных корыстных целях. Это система, при которой существуют условия для подобных злоупотреблений.

Ее масштабы и глубина проникновения во все поры общественного и государственного организма таковы, что тема борьбы с коррупцией перешла сегодня в разряд важнейших стратегических задач. Их решение требует системного и комплексного подходов, объединения усилий институтов государства и общества, ежедневной кропотливой и целенаправленной работы по формированию антикоррупционной политики как самостоятельного направления осуществления внутренней политики российского государства.

К сожалению, следует отметить, что борьба с коррупцией в нашей стране системно не велась. Свидетельство этому принятие законов о противодействии коррупции, о регулировании государственного и муниципального финансового контроля затянулось на многие годы. В Российской Федерации трижды – в 1993, 1995 и 2002 годах разрабатывались проекты федеральных законов, направленные на борьбу с коррупцией, имеющие различное наименование, целью принятия, которых, являлось создание законодательных механизмов противодействия коррупции, но по разным причинам до 2008 года, они так и не были приняты.

Коррупционные проявления больше происходят в период перехода от плановой экономики к рыночной – это самый благоприятный период для процветания коррупции.

К примеру, за 30 лет реформ в Китае к уголовной ответственности за взяточничество привлечено около 1 миллиона сотрудников партийно-государственного аппарата. С 2000 года расстреляны за коррупцию около 10 тысяч чиновников, еще 120 тысяч получили по 10 – 20 лет заключения. По мнению китайских ученых отставание политических реформ от экономических позволяет чиновникам скрывать от общественного контроля управление госимуществом и природными ресурсами. Это помогает им превращать народное богатство в личную собственность.

Негативным побочным явлением считают ученые, стал процесс «капитализации власти», то есть превращение служебного положения в капитал, приносящий дивиденды. За мзду чиновники оказывают предпринимателям услуги, но решительно избегают попадать к ним в зависимость. Необходимо жестко пресекать попытки превратить власть в товар, который можно купить. Китайцы говорят, что «партия никогда не позволит, чтобы хвост управлял собакой». Дэн Сяопин в отношении преступников говорил: «Мягкой рукой с преступностью не повоюешь и социальные уродства не выведешь». В конце 2010 года в КНР обнародована Белая книга «Усилия Китая по борьбе с коррупцией и формированию неподкупного партийного и правительственного аппарата». В книге подчеркивается, что более важной задачи на нынешнем этапе реформ не существует.

Вот уже много лет Россия стоит в ряду стран с неблагополучным положением дел с коррупцией.

По данным Генеральной прокуратуры в 2010 году было зарегистрировано свыше 38 тысяч преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Сумма ущерба, в причинении которого в 2010 году было предъявлено обвинение по всем уголовным делам о коррупционных преступлениях, превышает 12 миллиардов рублей.

В мае 2011 года на «круглом столе» в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации отмечалось, что чаще всего на скамью подсудимых за получение взятки попадают врачи (25 процентов), за ними следуют мелкие государственные и муниципальные служащие (14 процентов) и сотрудники МВД (11 процентов). Но все они были пойманы на небольших суммах – от 500 до 10000 рублей. Однако средний размер взятки, по данным МВД, увеличился в 2010 году с 23 тысяч до 61 тысячи рублей. В 2011 году средний размер взятки и коммерческого подкупа составил уже 236 тысяч рублей. Реальный срок за взятки в 2010 году получили 25 процентов преступников, условный – 65. 35 человек осуждены за получение взятки в размере одного миллиона рублей. По данным МВД в 2011 году за коррупционные преступления были привлечены к ответственности 13 действующих и бывших региональных министров и их заместителей, 4 действующих и бывших заместителя губернатора, 4 депутата законодательных собраний и 17 должностных лиц госучреждений.

В феврале 2013 года Генеральный Прокурор РФ Ю. Я. Чайка, выступая в Государственной Думе, обнародовал такие цифры. В 2010 году зафиксировано «свыше 49 тысяч посягательств, что почти на четверть превысило уровень 2011 года». Среди осужденных за коррупцию 889 служащих органов государственной власти и местного самоуправления, а также 1159 должностных лиц правоохранительных органов. На этом же заседании Государственной Думы Руководитель Следственного комитета России А. Бастрыкин, сообщил, что в 2012 году выявлено 10 тысяч фактов по взяточничеству, возбуждено свыше 20 тысяч дел «коррупционной направленности». Среди привлеченных к ответственности «свыше 800 лиц особого правового статуса». В их числе около 600 депутатов и выборных глав муниципальных образований, 19 депутатов региональных законодательных собраний, 29 членов избиркомов, 6 судей и 100 следователей. Из них 15 следователей Следственного комитета России, с сожалением признал Бастрыкин.

В последние несколько лет меры государственного реагирования на преступления коррупционного характера привлекают повышенное общественное внимание.

Вместе с тем, Верховный суд Российской Федерации (Российская газета от 21.02.2013 г.) обращает внимание на то, что цифры о десятках раскрытых коррупционных преступлений не сопоставимы с данными судебной статистики. За последние четыре года количество лиц, осужденных в целом за коррупционные преступления, неизменно сокращается. В 2009 году их было 10700, в 2010 – 10 тысяч, в 2011 – 7,5 тысяч, в 2012 -5,5 тысяч. Аналогичным образом сокращалось и число сужденных: за получение взятки с 1800 человек в 2009 году до 1300 в 2012 году, а за дачу взятки с 3600 до 2000 осужденных соответственно. Можно уверенно утверждать о наметившейся тенденции к сокращению числа таких осужденных. Просматривается также увеличение коррупционных дел должностных лиц федерального и регионального уровней.

30 октября 2013 года Совет при Президенте по противодействию коррупции рассмотрел вопросы реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, эффективности принятых в последнее время законодательных и административных мер.

Выступая на заседании Совета, В.В. Путин подчеркнул, «что в стране необходимо создать атмосферу нетерпимости к коррупции. Необходимо выстроить надежную систему обратной связи между обществом и государством, чтобы каждый сигнал о коррупционных проявлениях получал адекватную реакции. Только за первое полугодие 2013 года выявлено 29,5 тысяч преступлений коррупционной направленности. Число привлеченных к ответственности взяточников выросло на 32 процента, осуждено 692. Однако подчеркнул Президент, что только 8 процентов осужденных взяточников за коррупцию приговорены к реальным срокам и сели в тюрьму, остальные привлечены к различным штрафам, которые не платят, ищут и находят всякие лазейки. Судами вынесено штрафов на 20 млрд. рублей, внесено – 20 млн. рублей».

Следует также отметить стремительный рост в последние годы преступлений, совершаемых в интересах или с использованием юридических лиц. Масштаб этого явления позволяет говорить о том, что в России сформировался качественно новый вид преступности – преступность юридических лиц. Это явление представляет реальную угрозу экономической безопасности. Преступность юридических лиц связана с такими опасными социальными явлениями, как корпоративная коррупция, корпоративная экологическая преступность, финансирование терроризма и организованной преступности. Действующее российское законодательство в отношении ответственности юридических лиц не позволяет вести борьбу с этим опасным явлением. Несоответствие административно-правового воздействия в отношении юридических лиц, причастных к преступлению, требованиям международных конвенций о противодействии коррупции признало ГРЕКО (группа государств по борьбе с коррупцией), указав на неисполнение Российской Федерацией рекомендации о введении уголовной ответственности юридических лиц. В 2012 году приняты поправки в действующее законодательство, позволяющие вводить институт мер уголовно-правового характера в отношении юридических климата. А он, в том числе, складывается из надёжных гарантий защиты прав собственности. Необходимо использовать все факторы, чтобы обеспечить стабильное развитие и выйти на траекторию роста. Ключевое значение здесь имеет пресечение рейдерства, то есть, попыток криминального завладения собственностью, акциями и активами предприятий.

Выступая 4 марта 2015 года на расширенном заседании коллегии МВД РФ, В.В. Путин сказал: «Экономика должна работать по законам честной конкуренции. Коррупция, уход от налогов, использование других криминальных и полукриминальных схем деформируют деловую среду, лишают добросовестных бизнесменов стимулов к развитию. Защищая экономику от криминала, сотрудники МВД сами не должны переступать закон, злоупотребляя своими контрольными и процессуальными полномочиями, вторгаться в нормальную работу предприятий, тем более втягиваться в корпоративные конфликты, в споры хозяйствующих субъектов. Наказания за подобные действия должны быть жёсткими и неотвратимыми – от кадровых до судебных решений. Хочу ещё раз подчеркнуть: курс на очищение всех структур государственной власти, в том числе и Министерства внутренних дел, будет последовательным и твёрдым. Статистика свидетельствует, что в результате принимаемых мер, – подчеркнул Президент, – у нас наметилась тенденция к снижению уровня коррупции. Но факты говорят и о том, что проблема ещё далеко не решена, в том числе и в самой системе МВД. Так, в прошлом году около тысячи сотрудников нарушили нормы антикоррупционного законодательства. Некоторые из них уволены в связи с утратой доверия. Подчеркну: подразделения МВД располагают всеми необходимыми полномочиями для эффективной борьбы с коррупцией. Независимо от занимаемых должностей и прежних заслуг надо последовательно вести работу по очищению рядов. Вы знаете, серьёзная проблема для экономики – коррупционное давление со стороны правоохранительной сферы. Нельзя этого не замечать. В прошлом году в суды передано свыше 11 тысяч уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. Вместе с тем по-прежнему значительная часть из них – это взятки в размере 500-1000 рублей. Рассмотрение в судах дел о коррупционных преступлениях, совершённых в крупных и особо крупных размерах или организованными группами, встречаются пока редко, как будто их и нет совсем. Необходимо последовательно решать и другие задачи, которые определены для МВД в Национальном плане противодействия коррупции, в том числе совершенствовать систему предупреждения этого вида преступлений».

Чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества. Предлагаются законодательно рассмотреть вопросы введения смертной казни за взятки в особо крупных размерах, полную конфискацию имущества мздоимца и членов его семьи, в обязательном порядке проверять налоговые платежи чиновников и их ближайших родственников, соотносить их годовые расходы с доходом. Необходимо законодательно закрепить декларирование госслужащими не только доходов, но и расходов, а также источников их происхождения.

В беседе с работниками Счетной палаты Российской Федерации о состоянии современного общества в январе 2010 года, святейший патриарх Кирилл сравнил беззаконие и коррупцию с болезнью. Святейший видит в коррупции причину экономических проблем России и призывает бороться с ней не только законодательными, но и духовными средствами. «Для меня слова «коррупция» и «криминал» – это почти синонимы. И там и там – благополучие за счет других» – сказал Патриарх, выступая перед коллективом контрольного ведомства страны.

В предвыборной статье в газете «Коммерсант» 6 февраля 2012 года в то время кандидат в Президенты Российской Федерации В.В. Путин в статье «Демократия и качество государства» пишет: «Мы должны победить коррупцию. Борьба с коррупцией должна стать подлинно общенациональным делом, а не предметом политических спекуляций, полем для популизма, политической эксплуатации, кампанейщины и вброса примитивных решений – например, призывов к массовым репрессиям. Для победы над системной коррупцией нужно разделить не только власть и собственность, но исполнительную власть и контроль над ней. Политическую ответственность за борьбу с коррупцией должны совместно нести и власть, и оппозиция… Мы предлагаем внедрить новые принципы в кадровой политике – в системе отбора чиновников, их ротации, их вознаграждения. В итоге мы должны добиться, чтобы репутационные, финансовые, материальные и другие риски делали бы коррупцию не выгодной. Думаю – общество, СМИ обязаны восстановить справедливость в отношении честных государственных работников. Фокус общественного внимания должен сосредоточиться на доказательных обвинениях в коррупции… Переход от слов к делу в борьбе с «большой» коррупцией поможет преодолеть коррупцию и в тех сферах, с которыми граждане встречаются в своей повседневной жизни – в полиции, в управлении жилищным фондом и ЖКХ, медицине и образовании».

1.2. Виды коррупции и формы ее проявления

По своей направленности коррупцию можно разделить условно на три специфических вида.

Первый вид – экономическая коррупция. Это незаконные аспекты лоббистской деятельности, взятка, подкуп чиновников с целью принятия выгодных экономических решений, незаконное отмывание денег, конфликт интересов у чиновников, должностной подлог, нарушения кодекса поведения чиновников, подкуп администраций органов местного самоуправления

Второй вид – политическая коррупция. Сущность ее состоит в том, что высшие руководители – сотрудники государственного аппарата, хотя прямо и не нарушают законы, однако вступают в противоречие с нормами нравственности и морали. Принимаются политико-административные решения за вознаграждения, незаконное финансирование партий, коррупция в избирательном процессе.

Третий вид – это коррупция, основанная на насилии и криминале. Этот вид коррупции основан на постепенном втягивании в преступную деятельность должностных лиц методами угроз, шантажа и т. п.

Рассмотрим шире виды коррупции:

1. Экономическая коррупция. Основная масса злоупотреблений связана с использованием полномочий в области контроля и распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции называют также «коррупционными услугами» в широком смысле. Происходит «продажа» властного ресурса, а также использование властного ресурса в целях присвоения иных государственных ресурсов.

Рассматриваемый вид коррупции приводит к подрыву конкуренции, к торможению рыночного прогресса, к возрастанию издержек бизнеса, к снижению инвестиционных рейтингов и т. п. В этом типе коррупции также рассматриваются коррупционные проявления в частном секторе, то есть во взаимосвязи бизнес – бизнес

2. Коррупция элитарная: девиантное поведение политической элиты, использующей ресурсы общества и государства в целях корыстного обогащения; верхушечная – обусловленная коррупционными интересами деятельность высших должностных лиц государства, сопряженная с принятием социально значимых решений – лоббирование при принятии законов, государственных заказов, политических решений и пр.; низовая – коррупционное поведение должностных лиц местного значения при обслуживании населения.

3. Коррупция вертикальная: – система подкупа нижестоящими должностными лицами вышестоящих в пределах одного государственного органа или управленческой структуры; горизонтальная – коррупционные отношения чиновников одного уровня разных ведомств, не связанных между собой; нисходящая – подкуп вышестоящими должностными лицами нижестоящих с расчетом на личную преданность и поддержку.

4. Административная и бытовая – в сфере здравоохранения, образования, коммунального и бытового обслуживания и т. п.

5. Коррупция экзогенная – порожденная внешними факторами и эндогенная – порожденная внутренними факторами, например, преступные традиции.

6. Коррупция в правоохранительных органах, судейская, парламентская, деловая, корпоративная, экономическая, экологическая, моральная, политическая, партийная, избирательная, электоральная, международная, транснациональная и др.

7. Коррупция, инициируемая сверху и снизу;

Коррупция разделяется на:

• светлую – ненаказуемую действующим законодательством;

• серую – поборы чиновников;

• темную – уголовно-наказуемая или криминальная;

Формы проявления коррупции разнообразны: взяточничество; злоупотребления и превышение власти; фаворитизм; кумовство; протекционизм; лоббизм. Незаконное распределение и перераспределение общественных ресурсов и фондов, незаконная поддержка и финансирование политических структур, партий, движений, а также блат (оказание услуг родственникам и знакомым).

Известно, что отдельные коррупционные цепочки имеют свойство самоорганизовываться в крупные системы. Преступники не просто используют служебное положение корыстолюбивого чиновника в своих нечистоплотных целях, они хотят определять правила игры, переходят к активным действиям. Они расставляют на важные должности «своих» людей, проводят выгодные им властные решения, выполняют «захват» государственной и муниципальной власти. На муниципальном уровне чаще рождаются коррупционные системы, они вырастают из сложившихся отношений родственного и соседского протекционизма, блата и кумовства.

Как социально-экономическое явление все виды коррупции имеют четыре составных части:

1) источники коррупции, т. е. причины ее порождающие;

2) коррупциогенные факторы – движущие силы коррупции, определяющие ее характер и отдельные черты;

3) инструменты коррупции, представляющие собой средства, с помощью которых коррупционеры достигают своих нелегальных целей;

4) потери от коррупции как результат деятельности коррупционеров.