Текст книги "Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти"

Изучению чиновников «нового типа» посвящена монография Ричарда Уортмана[61]61
  Wortman R. The development of a Russian legal consciousness. Chicago, 1976.


[Закрыть]. В 2004 г. она вышла на русском языке[62]62
  Уортман Р. С. Властители и судии: развитие правового сознания в императорской России. М., 2004.


[Закрыть]. В ней реконструирован «юридически-этический» тип чиновника, участвовавшего в судебной реформе. Автор пришел к выводу, что этос реформаторов вырабатывался интеллектуальными течениями, сформировавшими общекультурные особенности поколения 1840-х гг. Р. Уортман полагает, что в первой половине XIX в. под влиянием германской исторической школы права, с ростом бюрократии и развитием высшего образования, в том числе и юридического, в России стала развиваться новая концепция управления – «власть закона», Rechtsstaat (правовое государство), противоположная идеям полицейского государства (Polizeistaat)[63]63
  Большакова О. В. Власть и политика в России… С. 128–129.


[Закрыть]. Это исследование позволило внести в изучение русского чиновничества новый аспект. Русисты стали осваивать концепцию политической культуры российской бюрократии.

В 1980-е гг. в славистике возникает новый жанр – коллективная биография чиновничества, сочетающая в себе элементы социологического подхода, институциональной и культурной истории. Ярким примером являются исследования Ричарда Роббинса о русских губернаторах, частично переведенные на русский язык[64]64
  Robbins R. G. Choosing the Russian Governors: The Professionalization of the Gubernatorial Corps // The Slavonic and East European Review. 1980. Vol. 58. № 4. P. 542–543; Idem. The Tsar’s viceroys: Russian provincial governors in the last years of the empire. Ithaca, 1987; Роббинс Р. Наместник и слуга // Отечественная история. 1993. № 1. С. 202–212; Он же. Сатрапы? Вице-короли? Губернаторы // Родина. 1995. № 6. С. 28–30.


[Закрыть]. Его взгляды на изучаемые сюжеты русской истории не традиционны для отечественной и зарубежной историографии. Несмотря на распространенное мнение о серьезных недостатках института губернаторства в царской России, исследования Роббинса показали, что в сложных ситуациях неповоротливая административная система демонстрировала высокую степень витальности. Признанный специалист опроверг ставшие стереотипными представления о губернаторах как о невежественных и коррумпированных чиновниках, доказал рост их профессионализма и компетентности. Применяя клиометрические параметры, методы культурных исследований, а также семиотики, он реконструировал образы типичных «царских наместников». Это позволило создать многомерный образ. В то же время автор стремился выдержать равновесие между историческим повествованием и теоретическими «моделями» и «структурами», которые не перевешивают исследуемый нарратив. Безусловным достоинством работы является ее богатая источниковая база, созданная из материалов различных губерний.

Роббинс подробно осветил повседневную деятельность губернатора, его посредническую роль между центральной и местной бюрократией. Автору была очевидна противоречивость их должностного положения в условиях «недоуправляемости», когда «недостаточная институализация» империи покрывалась широкими компетенциями губернатора. По этой причине, по мнению Роббинса, управление губернией продолжало носить личный и харизматичный характер. Такое положение дел привело к тому, что в губернаторах современники видели избранных представителей императора, а отсюда и чрезмерные надежды, которые возлагали на них. В оценках отечественных исследователей взгляды и положения монографии «Царские наместники» до последнего времени остаются новаторскими. Несмотря на хронологическую разницу, они близки к моей теме по исследовательским подходам, отношению к источниковым свидетельствам.

Не связанные политическими обстоятельствами, американские русисты внесли серьезный вклад в исследование имперской системы управления, социальной и политической культуры российской бюрократии. Значительных результатов достигли ученики П. А. Зай ончковского – Т. Эммонс, Д. Филд, Б. Линкольн, Д. Орловски, Р. Роббинс, Р. Уортман[65]65
  Подробнее об этом см.: Большакова О. В. П. А. Зайончковский и его американские ученики // Отечественная история. 2004. № 4. С. 92–107.


[Закрыть]. Их понимание истории Российской империи нашло отражение в отечественной науке, стимулируя освоение проблем функционирования института губернаторства на современном этапе. Овладение междисциплинарной методологией помогло международному сообществу историков расширить проблематику исследовательского познания. Сложившиеся школы «новой социальной», «новой политической», «новой имперской истории» используют методы широкого спектра социо-гуманитарных наук, такие как структурно-функциональный, стратификационный, бихевиористский и другие. Если предыдущие институциональные исследования фокусировались главным образом на изучении правительственного аппарата самодержавной России, то теперь утвердилось понимание, что в жизни страны значительную роль играли межличностные связи, мотивы и неформальные формы властвования. В связи с этим исследователи стали активно осваивать властные механизмы и политическую культуру правящих элит. В этой связи угол обзора властных институтов Российской империи, представленный в исследованиях Джона П. ЛеДонна (научного сотрудника Центра российских исследований Гарвардского университета), вызывает особый интерес и неоднозначные оценки.

Первой его крупной работой была монография «Политика и администрация в век абсолютизма 1762–1796»[66]66
  LeDonne J. P. Ruling Russia: politics and administration in the Age of Absolutism, 1762–1796. Princeton (NJ), 1984.


[Закрыть]. В ней автор демонстрировал, что история управления может быть объясняющей и увлекательной, если ее поместить в богатый социальный контекст. Изменения в формальных организациях могут многое сказать о том, как элита регулирует конфликты в своей среде и как осуществляет доминирование. Эта исследовательская конструкция построена на законодательных актах и материалах московских архивохранилищ. Американский исследователь считает, что стиль правления Екатерины II и её реформы являлись беспрецедентным шагом к децентрализации власти и распределению государственных должностей среди членов партии на местном уровне. Критики обвиняли его в слабой аргументации основного тезиса[67]67
  Ransel D. L. [Review] // Russian Review. 1986. Vol. 45. № 1 (Jan.). Р. 72–74. (Рец. на кн.: LeDonne John P. Ruling Russia: Politics and Administration in the Age of Absolutism, 1762–1796. Princton, 1984); Hartley J. M. [Review] // The Slavonic and East European Review. 1986. Vol. 64. № 4 (Oct.). P. 611–612.


[Закрыть]. Вместе с тем указывалось, что вследствие обширности работа ЛеДонна может быть использована в качестве гида по политическим учреждениям екатерининской эпохи. В 1992 г. ему присудили премию по славистике за книгу «Правящая Россия: формирование политического порядка в России 1700–1825»[68]68
  LeDonne J. P. Absolutism and ruling class: the formation of the Russian political order, 1700–1825. New York, 1991.


[Закрыть], содержащую сравнение реформ Петра I, Екатерины II, Павла I и Александра I. Часть этой монографии переведена на русский язык под названием «Правящий класс России: характерная модель»[69]69
  ЛеДонн Дж. П. Правящий класс России: Характерная модель // Международный журнал социальных наук. 1993. № 3. С. 175–194.


[Закрыть].

Генерал-губернаторской модели управления на протяжении царствования Екатерины II, Павла I и Александра I ЛеДонн посвятил целый ряд статей[70]70
  LeDonne J. P. The Russian empire and the world, 1700–1917: the geopolitics of expansion and containment. New York, 1997; Idem. Frontier governors general, 1772–1825. 1. Western frontier // Jahrbuher fur Geschichte Osteuropas. Wiesbaden, 1999. Bd. 47. № 1. S. 56–88; Idem. Аdministrative regionalization in the Russian empire, 1802–1826 // Cahiers du Monde russe. 2002. Vol. 43. № 1 (janvier – mars). P. 5–28.


[Закрыть]. Проследив эволюцию поста генерал-губернатора на протяжении 50 лет (1775–1825), автор предположил «территориальную, региональную и управленческую несовместимость» данного управленческого института с министерским управлением. Оговаривалась бессмысленность термина «децентрализация» для министерской системы управления, по дробно разбиралась проблема политических предпосылок повсеместного введения поста генерал-губернатора после 1815 г., показано влияние этих условий на восприятие самими генерал-губернаторами своих полномочий в системе имперского управления. Исследователь предложил новое виденье проблемы кризиса системы генерал-губернаторств, коренящуюся в диалектическом соединение объективных потребностей и субъективных реальностей в деятельности почти всех органов управления Российской империи. По его мнению, министерская оппозиция была против региональной деятельности полномочного представителя вне пределов досягаемости отдельных министров, что и привело к победе отраслевого министерского управления над территориальным[71]71
  Баев О. В. [Рец. на: ] LeDonne J. P. Administrative regionalization in the Russian Empire 1802–1826, помещенную в «Cahiers du Monde russe», 43/1, Janvier – mars 2002 [Электронный ресурс] // Работы участников проекта «От Истории к историям. Преподавание прошлого в локальной перспективе» / Европ. ун-т в Санкт-Петербурге. Сент. 2006 – май 2007 гг. URL: http://old.eu.spb.ru/reset/fles/baev.pdf (дата обращения: 20.05.2010).


[Закрыть].

Выделенные мною сюжеты не исчерпывают всего многообразия тем, поднимаемых в исследованиях зарубежных ученых. Я стремилась выявить близкие к моей теме авторские замыслы и способы их реализации. Проведенный историографический анализ показал, что губернаторская проблематика первой половины XIX в. отечественными историками и зарубежными русистами специально не изучалась. Вниманием исследователей оказались охвачены далеко не все периоды истории имперского управления. Наиболее изученным можно считать пореформенный период. Дореформенный период исследован крайне слабо. И всё же, создавая рассказ о перипетиях жизни казанских губернаторов, я не руководствовалась какой-либо одной из перечисленных концептуальных позиций. Текст исследования, его структура шли «от источника», от полноты содержащейся в нём информации.

Намеченная реконструкция административной жизни казанских губернаторов потребовала привлечения целого массива разнообразных источников как официального, так и частного происхождения, опубликованных и находящихся в архивохранилищах. Типологически их можно подразделить на законодательные акты, материалы официального делопроизводства, документы личного происхождения, материалы периодической печати. Изучение всей совокупности перечисленных текстов, зафиксировавших административный опыт казанских губернаторов, убеждает в возможности их интерпретации как продукта жизнедеятельности единого политического организма. Такое прочтение источников, когда исследователь стремится понять замыслы их создателей, реконструировать контекст суждений, нацелено на снижение эффекта пристрастности и на верификацию исследовательских выводов[72]72
  См. подробнее: Источниковедение: Теория. История. Метод: Источники российской истории / И. Н. Данилевский и др. М., 1998. С. 138–141.


[Закрыть].

Так, выявление законодательных актов, регулировавших административное устройство империи, было порождено стремлением выявить нормативно-правовое пространство института губернаторства. Сквозное обозрение законодательства позволило реконструировать политический контекст рационализации имперского управления, вписать в него идеи, официальные мнения, а также опыты, повлиявшие на должностную эволюцию начальника губернии, конкретизировать механизмы его взаимодействия с центральными органами власти, местным общественным самоуправлением.

Изучение делопроизводства Министерства внутренних дел подвело к пониманию стратегий и управленческих технологий в отношении подведомственных учреждений и лиц. Документы личного происхождения предоставили мне возможность увидеть связь между «высокой» политикой и частной жизнью «человека власти». К тому же в них фиксировались неофициальные факторы социального контроля – слухи, борьба за репутации, описание групповых и индивидуальных интересов, общественное мнение о представителях местной администрации.

Глава I
Правове положение губернатора

Для губернаторов первой половины XIX в. основополагающими законодательными документами являлись: «Общее губернское учреждение» (1775), «Манифест о создании министерств» (1802), «Общий наказ гражданским губернаторам» (1837), «Учреждение губернских правлений» (1845). В «Уставе о службе гражданской» (1832) содержались положения по обеспечению материального содержания российских губернаторов, условий их службы, карьерных возможностей. Раздел «О преступлениях чиновников по службе» 15 тома Свода законов (1832), а также статьи «Уложения о наказаниях» (1845) стали источником сведений о должностных преступлениях и порядке увольнения губернаторов.

До принятия «Наказа гражданским губернаторам» 1837 г. правовое положение губернатора регулировалось «Наказом» 1728 г.[73]73
  ПСЗ-1. № 5333.


[Закрыть], «Наставлением губернаторам» 1764 г.[74]74
  Там же. № 12137.


[Закрыть] и «Учреждением для управления губерниями Всероссийской империи» 1775 г.[75]75
  Там же. № 14392.


[Закрыть] Поскольку перечисленные регламенты не были согласованы между собой и подчас противоречили друг другу, пространство полномочий начальника губернии оказалось размытым и открытым для интерпретаций. Практическое применение этих и прочих законов в империи было затруднено из-за отсутствия до 1832 г. кодифицированного законодательства. К тому же в этот период в российскую административную систему стала вживляться министерская реформа 1802–1811 гг., кардинально изменившая статус начальника губернии.

Анализ выявленных правовых текстов за XVIII в. и первую половину XIX в. позволил мне сделать следующие наблюдения. Судя по всему, огромная территория страны, удаленность центра от окраин вынуждала самодержцев делегировать губернаторам часть своих полномочий. Географический фактор Российский империи обусловил зависимость центральной власти от эффективности местного управления. В силу неразвитости механизмов рекрутирования населения во властные структуры эта зависимость, в свою очередь, приводила к жесткому контролю и лимитированию самостоятельности губернаторов. Поэтому, начиная с преобразований Петра I, стали апробироваться различные формы взаимоотношений центра и регионов, осуществлялись попытки соотношения централизации с тенденциями децентрализации, единоначалия и коллегиальности, сочетания территориального и отраслевого подходов[76]76
  См. подробнее: Андриевский И. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864. С. 108; Лохвицский А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. 2-е изд., с изм. СПб., 1864. С. 39; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местного управления. СПб., 1883. С. 85; Коркунов Н. М. Время первого учреждения губерний: (хронологическая заметка) // Журнал Министерства народного просвещения. 1893. № 2. С. 292–294; Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997. С. 15; Каменский А. Б. Административное управление в России XVIII в. // Административные реформы в России: история и современность. М., 2006. С. 65–84.


[Закрыть].

Новый этап реформирования системы местного управления наступил с приходом к власти Екатерины II. В «Наставлениях губернаторам» 1764 г. уточнены и законодательно закреплены статус, функции и обязанности губернатора в качестве «хозяина губернии». Согласно логике губернской реформы 1775 г., центр тяжести управления сместился из Петербурга в губернии. Относительно вопроса о взаимоотношениях между центром и регионом среди исследователей нет единства мнений[77]77
  См. подробнее: Омельченко О. А. «Законная монархия» Екатерины Второй: просвещенный абсолютизм в России. М., 1993. С. 264; Середа Н. В. Реформа управления Екатерины Второй: источниковед. исслед. М., 2004. С. 434; Каменский А. Б. Административное управление в России XVIII в…. С. 108–110.


[Закрыть].

Осуществляя административную реформу, Екатерина II ввела отраслевое строение местных властей, создала разветвленную сеть административно-полицейских, судебных и финансово-хозяйственных учреждений. Это осуществлялось посредством исполнения «Учреждения для управления губерниями». Согласно этому тексту, центральными фигурами губернского правления должны были стать генерал-губернатор («государев наместник») и губернатор («правитель губернии»). Появление института наместничества придало военно-финансовый характер губернаторской власти. Отныне губернаторы должны были осуществлять гражданское правление, объем их полномочий наполнился реальным содержанием. Изучение процесса внедрения законодательных актов в политическую практику империи позволило утвердиться мнению, что в итоге екатерининских преобразований произошла унификация всей системы управления и установлен баланс местных властей[78]78
  Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII – нач. XX века). М., 2001. С. 60–61.


[Закрыть].

Акты 1775 г. возложили управление губернией не только на правительственные (коронные) учреждения, но и на сословные представительства. Законодатели придавали решающее значение в местном самоуправлении дворянству, получившему не только право избирать уездных исправников и уездных судей, заседателей от дворян в различные полицейские и судебные учреждения, но и контролировать работу низшего звена местного управления. Предводитель дворянства назначался членом всех губернских комитетов, комиссий и присутствий. По мнению А. Б. Каменского, подобная интеграция во властные структуры давала возможность сословного участия в процессе управления, «усиления самостоятельности регионов и создания условий для формирования гражданского общества»[79]79
  Каменский А. Б. Просвещенные реформы Екатерины Великой в свете современного реформаторского опыта // «Вводя нравы и обычаи Европейские в Европейском народе»: к проблеме адаптации западных идей и практик в Российской империи. М., 2008. С. 53.


[Закрыть]. В связи с этим гипотеза, высказанная американским историком Д. ЛеДонном[80]80
  LeDonne J. P. Absolutism and ruling class: the formation of the Russian // political order, 1700–1825. New York: Oxford University Press, 1991. P. 92–93.


[Закрыть], относительно того, что екатерининская реформа управления имела антибюрократический характер, приобрела новое звучание. Мне предстоит подтвердить или опровергнуть эти выводы на материалах Казанской губернии применительно к более поздней перспективе, то есть показать отдаленные последствия екатерининских реформ.

Судя по выявленным законодательным актам, достигнутый баланс местного и центрального управления был нарушен преобразованиями Павла I. Его указами был ликвидирован институт наместничества во внутренних губерниях[81]81
  ПСЗ-1. № 17677.


[Закрыть], восстановлены коллегии, было ограничено сословное управление. В нормативных актах его времени стала присутствовать милитаристкая терминология. Так, в отношении губернатора использовалось понятие «начальник губернии»[82]82
  Там же. № 17633, 17638, 18297.


[Закрыть]. В обеих столицах появились должности военных губернаторов[83]83
  Там же. № 17805, 18633, 18822.


[Закрыть], которым подчинялись войсковые части и столичная полиция. Вскоре военные губернаторы стали назначаться в те губернии, где обстановка казалась нестабильной, где продолжались военные действия или происходила инкорпорация окраин в состав империи.

В «великорусских» центральных губерниях было введено гражданское управление, правителей губернии стали именовать гражданскими губернаторами. При этом ликвидация института наместничества сделала губернскую администрацию менее контролируемой, а взаимодействие ее с восстановленными коллегиями малоэффективным. Это обстоятельство подтолкнуло Павла I прибегнуть к тотальным сенаторским ревизиям[84]84
  Там же. № 19211.


[Закрыть]. Отчеты ревизоров за 1799–1800 гг. вскрыли мрачную картину состояния местного управления[85]85
  Нольдэ А. Э. Правительствующий Сенат в царствование Павла I // История Правительствующего Сената за 200 лет, 1711–1911. СПб., 1911. Т. 2. С. 754–779; Бочкарев В. Сенаторские ревизии в России при Павле I // Известия Тверского пед. ин-та. 1926. Вып. 1. С. 64–81; Вып. 2. С. 31–49.


[Закрыть]. С «наследством» этих ревизий и столкнулся Александр I в начале своего правления. Процесс интеграции института губернатора в реформированную систему государственного управления можно реконструировать на основе анализа жизнеспособности предшествующих законодательных актов и появления текстов, ограничивающих или изменяющих их действие. История бытования данных источников в политической культуре Российской империи есть история политических намерений и утопий.

Александр I возобновил действие «Учреждения о губерниях», «Устава о благочиния», «Жалованных грамот» дворянству и городам. Был восстановлен порядок дворянских выборов, почти все учреждения местного управления, военным губернаторам поручалось управление пограничными губерниями[86]86
  ПСЗ-1. № 19790, 19866, 20004.


[Закрыть]. К числу первых административных мероприятий следует отнести указ Сенату от 16 августа 1802 г. «О непреступлении губернаторам пределов власти, назначенных им законами»[87]87
  Там же. № 20372.


[Закрыть].

Официальный повод к созданию правовых «ограничений власти губернатора» дали материалы сенаторской ревизии Калужской губернии[88]88
  Там же. № 20374.


[Закрыть]. Указ состоял из 17 пунктов, направленных на пересмотр и ограничение губернаторских полномочий. Оно достигалось через требование коллегиальности, согласно которой «начальствующие в Губерниях управляли бы именем Императорского Величества посредством губернских правлений, а не своим лицом». Вводились ограничения на вмешательство губернатора в судебный следственный процесс. Губернатор не должен был производить «личных» или «по своему усмотрению» расправ, только через присутственные места.

Для проводимого исследования особый интерес представляет правительственное требование соблюдения сословных прав. В пункте пятом данного текста провозглашается, что губернаторы не должны вмешиваться «в дворянские и гражданские выборы» и «не домогались бы по желанию своему одних избрания, а других удаления от должностей». Им рекомендовалось воздерживаться от «пристрастных представлений к определению на места». Им вменялось в обязанность заботиться об «устроении городов по конфирмованным планам», о градской и сельской полициях, «всемерно старались бы о пресечении гнусного лихоимства». В завершении император призывал своих губернаторов «следовать точной силе законов», не реагируя на «партикулярные письма первейших людей в государстве». Такое воззвание – явная дань политическому утопизму александровской эпохи.

Что касается траектории движения делопроизводства, то рекомендовалось «относиться бы не к лицам», а в учреждения, не прибегая к каким-либо «личным перепискам» и самим «подобные повеления» не принимать. Тем самым декларировалась внеперсональность сношений, поскольку традиция персонификации власти в России имела давние корни. Для реформирования центрального аппарата управления эти строки, адресованные губернаторам, приобретали принципиальное значение.

Следующим шагом в области администрирования стало учреждение министерств, провозглашенных Манифестом от 8 сентября 1802 г.[89]89
  ПСЗ-1. № 20406.


[Закрыть] В тот же день был издан именной указ «о правах и обязанностях Сената»[90]90
  Там же. № 20405.


[Закрыть], согласно которому начальники губерний «должны относиться к нему рапортами и доношениями» (пункт 7). Начала создаваться и отлаживаться так называемая линейная система. Губернаторы становились чиновниками МВД, назначались по представлению соответствующего министра, от него получали указания, перед ним отчитывались так же, как капитан-исправник получал указания от губернатора и перед ним был ответственен за свою деятельность. Аналогично проводились линии Министерства финансов через Казенную палату, вплоть до уездного казначея и Министерства юстиции через губернские и уездные суды.

Сенат был вынесен из этой стройной исполнительной вертикали, поставлен особняком с целью контроля над ней и соблюдения законности. Ему вменялось в обязанность ревизовать местные органы управления, его департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний. Но при этом сам Сенат принимать окончательные решения не мог, а лишь передавал свои заключения в другие правительственные учреждения, что привело к уменьшению его значения в государственной жизни.

Одновременно с утверждением министерской системы сформировался Комитет министров, который постепенно становился органом верховного управления, сочетая функции совещательного учреждения при императоре в сфере государственного управления. При Александре I Комитет министров выступал инструментом «коллективного руководства», в нем сосредотачивалась вся полнота власти в период выездов императора из столицы. Посредством коллегиального обсуждения здесь проговаривались механизмы проведения в жизнь управленческих решений.

На принципах коллегиальности учреждались 1805 г. и особые губернские комитеты[91]91
  ПСЗ-1. № 21736, 21737.


[Закрыть]. Они создавались для устранения беспорядков при составлении сметы земских повинностей. В состав комитетов входили губернатор, вице-губернатор и губернский предводитель дворянства. Сам расклад повинностей предоставлено было делать депутатам от дворянства и городов. Через каждые 3 года заслушивался отчет о потраченных суммах в дворянском собрании. Организуя работу этих губернских комитетов, законодатель предоставлял право местному обществу контролировать административные действия губернатора.

С течением времени все эти преобразования стали проникать в жизнь губерний, осуществляя переход от «территориального» (сенатского) к «отраслевому» (министерскому) управлению. Из «хозяина губернии» губернатор стал превращаться в чиновника Министерства внутренних дел. Согласно именному указу от 8 сентября 1802 г., начальники губерний продолжали оставаться в подчинении Сената, а губернские правления, в соответствии с 4 пунктом Манифеста об учреждении министерств, должны были «по всем делам» относиться в МВД. В результате такой несогласованности создавалась на местах невообразимая путаница. Сенат не знал распоряжения министров, а последние не были в курсе предписаний Сената. Введение в управление министерского начала привело к раздроблению местного управления на многочисленные отрасли, что значительно усложнило взаимодействие губернатора с центром и внесло разлад в должностные отношения губернатора с губернским прокурором и вице-губернатором.

Законодательными актами 1802–1803 гг. начало осуществляться постепенное перераспределение «частей управления» между Сенатом и министерствами[92]92
  См. подробнее: Тельберг Г. Г. Правительствующий Сенат и самодержавная власть в начале XIX века. М., 1914; Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации: (записка, составленная в дек. 1903 года). М., 2002. С. 121–126.


[Закрыть]. В отношении местных органов, втянутых в этот процесс, было избрано понятие «относиться». Однако официально губернаторы не были подчинены ни одному из министерств, оставаясь всецело в зависимости от Сената во всем объеме их компетенций. Постепенно, не сразу, путем административных распоряжений Министерство внутренних дел (тогда его называли «министерством министерств») добилось фактического подчинения себе губернаторов, так как отрасли управления МВД находились в непосредственном их ведении. По мнению С. К. Гогеля, одного из авторов многотомной истории Сената, такое переходное состояние сохранялось в течение первых 30 лет XIX столетия[93]93
  Гогель С. К. Круг ведомства Сената в области управления (власть исполнительная) // История Правительствующего Сената за 200 лет, 1711–1911. СПб., Т. 3. С. 458.


[Закрыть]. Имелось в виду – до появления «Наказа гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г., где начальник губернии официально был объявлен чиновником МВД.

История этих институциональных отношений позволяет выявить направления циркуляции ведомственных бумаг и логику их сохранения внутри тех или иных ведомств, то есть превращения в исторический источник. В начале века губернаторы могли себе позволить не реагировать на обращения министерств и не направлять им сведения «по частям управления», что не раз вынуждало Сенат добиваться исполнения требований министров[94]94
  См.: ПСЗ-1. № 21372, 21374.


[Закрыть]. Такое переподчинение гражданских губернаторов не могло не сказаться на эффективности местного управления. Не обретя «начальствующего» покровителя в лице министра внутренних дел, они были поставлены законодателем под жесткий административный надзор Сената и внутренний надзор со стороны местного дворянства[95]95
  ПСЗ-1. № 21736, 21737, 21861, 22110.


[Закрыть]. По-видимому, данными мерами верховная власть стремилась ограничить местное бюрократическое «всевластие» и восстановить утраченный баланс властей.

О «недостатках административного управления в губерниях и Министерстве внутренних дел» сообщается в докладной записке В. П. Кочубея от 28 марта 1806 г., поданной на имя императора[96]96
  РГИА. Ф. 660. Оп. 1. Д. 144. Л. 1–15; Бумаги Комитета, учрежденного высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г. СПб., 1894. (Сб. Рус. ист. общества; т. 90).


[Закрыть]. Четырехлетний опыт функционирования МВД позволил главе этого ведомства сообщить о возникших трудностях, с которыми столкнулось его министерство. Министр сообщал о «чрезмерном обременении» губернских правлений, «медленности в делах», конфликтах между губернскими прокурорами и гражданскими губернаторами, унижении последних, о кадровом дефиците. Исходя из перечисленных проблем, Кочубей резюмировал: «…может ли быть удивительно, что звание начальников губерний столь мало ныне уважается и что люди благонамеренные и способные не только не ищут сих мест, но даже и те, кто теперь их занимают, часто покушаются их оставить…» Завершалась эта часть записки следующими словами: «…если люди не поставлены будут в надлежащий вес», то с течением времени перечисленные проблемы будут умножаться и постоянно заботить правительство[97]97
  Там же. Л. 3 об. – 4.


[Закрыть]. Назывались и «истинные причины происходящего». По мнению министра, они заключались в незавершенности министерского строительства. Его дальнейшее совершенствование ему виделось в координации институциональных отношений между Сенатом и министерствами, Комитетом министров и Государственным советом.

Для организации эффективного регионального управления Кочубей предложил целый комплекс мер: 1) упорядочить «отношение министерств к управлению губернскому, чтоб каждый министр знал, чего должно требовать от губернских исполнителей и какие части подчинены в них точному его ведомству»; 2) «возвысить сколь можно звание губернаторов»; 3) «по пространству государства, кажется, было бы полезно определить в губернии, а особливо отдаленные генерал-губернаторов»[98]98
  РГИА. Ф. 660. Оп. 1. Д. 144. Л. 14–15.


[Закрыть]. Как показала последующая практика, изложенные в этом документе рекомендации имели программное значение.

Этот текст породил целый пакет документов. Так, в 1811 г. увидело свет подготовленное М. М. Сперанским «Общее учреждение министерств»[99]99
  ПСЗ-1. № 24686.


[Закрыть], призванное упорядочить полномочия исполнительных органов власти, урегулировать отношения министерств и Сената. Произошло четкое закрепление предметов ведения, компетенции, организации и ответственности министерств за управление в сферах их государственной деятельности. После вынужденного перерыва, вызванного военными событиями 1812–1814 гг., правительство перешло от обсуждения возможностей восстановления института наместничества к реальным шагам. О планируемом в 1815–1816 гг. реформировании высших этажей администрации опубликовал богатый архивный материал финский историк Петер Мустонен[100]100
  Мустонен П. Собственная его императорского величества канцелярия в механизме властвования института самодержца, 1812–1858 гг.: к типологии основ имперского управления. Хельсинки. 1998. С. 75–101.


[Закрыть]. Судя по ним, главным препятствием для преобразований стало совмещение «линейной» министерской системы управления с персонифицированной властью генерал-губернаторов. Потребовалось время и, главным образом, опыт, чтобы осознать эту несовместимость.

В 1816 г. император распорядился разработать проект, по которому генерал-губернаторства укрупнялись (до 5 губерний) и становились промежуточными между центральным и местным управлением. О намерении реформировать управление центральными губерниями может свидетельствовать практика создания крупных территориальных объединений под управлением принца Г. П. Ольденбургского, герцога А. Вюртембергского, наличие особых образований в Финляндии, Польше, Сибири, Новороссии, Прибалтике, на Кавказе и т. д. В 1819 г. Александр I пошел на эксперимент, поручив генерал-адъютанту А. Д. Балашову «проверить проект на деле»[101]101
  Градовский А. Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Собр. соч. А. Д. Градовского. СПб., 1899. Т. 1. С. 299–338; Соколов К. Н. Очерк истории и современное значение генерал-губернатора // Вестник права. 1903. № 7. С. 110–179; № 8. С. 39–76; Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России впервой четверти XIX века. М; Л., 1957. С. 398–406; [Раскин Д. И.]. Институт генерал-губернаторства и становление системы министерского управления // Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. СПб., 2001. Т. 1. С. 65–92; Акульшин П. В. Генерал-губернатор А. Д. Балашов // Отеч. история. 2004. № 2. С. 170–180; Арутюнян В. Г. Генерал-губернаторства в начале 1820-х годов // Вестник МГУ. Сер. 8, История. 2005. № 4. С. 68–82.


[Закрыть]. Не вдаваясь в историографические тонкости тематики имперского управления[102]102
  Ремнев А. В. Генерал-губернаторская власть в XIX столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи // Имперский строй России в региональном измерении (XIX – нач. XX в.). М., 1997. С. 52–66; Мацузато К. Генерал-губернаторства в Российской империи: от этнического к пространственному подходу // Новая имперская история постсоветского пространства. Казань, 2004. С. 427–458.


[Закрыть], отметим, что практика реализации чрезвычайного генерал-губернаторского управления имела свое применение и в 5-ти Поволжских губерниях: Нижегородской, Казанской, Симбирской, Саратовской и Пензенской. Такая последовательная территориальная локализация наместнического проекта свидетельствует в пользу его устойчивости. Александр I на протяжении последних 10 лет своего царствования, расширяя пространства его применения, шаг за шагом приближал его осуществление.

Анализ законодательных актов первой четверти XIX в., обеспечивающих деятельность российских губернаторов, показал тесную их связь с общими тенденциями развития государственного управления. Одновременно он позволил определить, куда и почему должен был писать подотчетный губернатор, где могли оседать материалы проверок его деятельности, а также жалобы на него.

Реорганизацией исполнительной власти и одновременно ужесточением сенатского надзора император стремился создать эффективную администрацию. Губернаторы в реалиях того времени были подчинены Министерству внутренних дел. Желание ограничить их «всевластие» проявилось в усилении выборных начал в лице предводителей дворянства и усилении над ними сенатского надзора. Но на практике эта конкурентная ситуация привела к обострению «антагонизма глав правительственного и сословного управления»[103]103
  Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации: (записка, составленная в дек. 1903 года). М., 2002. С. 160.


[Закрыть], падению престижа губернаторской должности. Выход виделся в повсеместном введении института генерал-губернаторства.

Однако это намерение противоречило заявленным принципам формализации государственной власти и министерской прагматике. Во второй четверти XIX в. этот эксперимент был признан неудачным[104]104
  Бумаги Комитета, учрежденного высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г. СПб., 1894; Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. Т. 2. СПб., 2003. С. 20–206.


[Закрыть], что вполне соответствовало духу царствования Николая I как последовательного сторонника единообразия, централизации и рационализации всех сфер управления.

К началу 1830-х гг. все «внутренние» генерал-губернаторства были ликвидированы, но на окраинах Российской империи этот институт власти продолжал существовать. В то же время в ряде губерний, подчиненных прежде генерал-губернаторам, учреждались военные губернаторы. Так, указом 27 января 1832 г. вместо гражданских губернаторов были назначены военные губернаторы в Казанской и Тульской губерниях[105]105
  ПСЗ-2. № 5108.


[Закрыть], 1 июля 1832 г. – в Нижегородской[106]106
  Там же. № 5478.


[Закрыть]. Управление Астраханской губернии также передавалось военному губернатору[107]107
  Там же. № 5060.


[Закрыть]. Продолжали действовать и территориальные комитеты: I и II Сибирский (1821–1836 гг.; 1852–1864 гг.), Кавказский (1833–1840 гг.; 1840–1842 гг.; 1842–1882 гг.). В 1831 г. были созданы комитет по делам Царства Польского и комитет западных губерний.

Как видим, Николай I решил сохранить систему местного управления, полученную им в наследство от старшего брата. Имперская организация управления продолжала выстраиваться как компромисс между региональной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма, исходя из конкретных местных задач государственности. Это нашло свое закрепление в Своде законов в главе, посвященной административно-территориальному делению Российской империи. В ней зафиксировалось наличие двух категорий губерний: 1) управляемые по общему учреждению и 2) управляемые по особым учреждениям. При этом не указывалось, что первые управляются губернаторами, а вторые генерал-губернаторами. Статья 262 гласила: «Начальники губерний суть: