Текст книги "Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти"

1) военные генерал-губернаторы (в столицах), генерал-губернаторы и военные губернаторы, управляющие гражданской частью. Сим губернским начальникам присваиваются наименования главных;

2) гражданские губернаторы»[108]108
  Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т. 2. Ч. 1. Ст. 262.


[Закрыть]. Следует отметить, что эта статья была оригинальной, не имеющей аналогов в действующем законодательстве[109]109
  См.: Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. СПб., 2001. Т. 1. С. 116.


[Закрыть].

Согласно высочайше утвержденному 3 февраля 1832 г. мнению Государственного совета вопрос об общем преобразовании в губерниях перешел на рассмотрение Министерства внутренних дел. Под руководством министра Д. Н. Блудова были составлены проекты: Наказа гражданским губернаторам[110]110
  ПСЗ-2. № 10303.


[Закрыть]; Положения о порядке производства дел в губернских правлениях[111]111
  Там же. № 10304


[Закрыть]; Положения о земской полиции[112]112
  Там же. № 10305.


[Закрыть]; Наказа чинам полиции со следующими к нему особыми постановлениями[113]113
  Там же. № 10306


[Закрыть]; Положения о земской почте[114]114
  Там же. № 10307.


[Закрыть]. Результатом всех этих законодательных мер стало восстановление губернатора в статусе «хозяина губернии» и закрепление его положения как чиновника Министерства внутренних дел[115]115
  Там же. № 10303. § 2.


[Закрыть].

«Наказ гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г. узаконил сложившийся в административной практике порядок. Он был призван сделать «из одного и того же человека и главного блюстителя политических интересов государства и решителя самых мелких вопросов местного благоустройства»[116]116
  Цит. по: Градовский А. Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России. СПб., 1878. С. 42.


[Закрыть]. Стоит отметить, что текст этого законодательного акта почти без изменения вошел в статьи 357–706 второго тома Свода законов Российской империи, изданного в 1857 г. Правовое положение губернаторов достаточно хорошо изучено в исторической литературе[117]117
  См.: Блинов И. А. Губернаторы: историко-юрид. очерк. СПб., 1905. С. 146–226; Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х – нач. 80-х гг. XIX века. М., 1991. С. 11–29.


[Закрыть], поэтому здесь нет необходимости специально на этом останавливаться.

«Наказ» подробно регламентировал служебную деятельность губернатора от приема до сдачи губернии в случае отставки или перевода на другое место службы. Вновь назначенный правитель губернии должен был осмотреть все губернские присутствия и провести ревизию уездных учреждений и также направить отчет императору и в МВД. Что же касается «непосредственной подчиненности» Сенату, как трактовал ее закон, то она оставалась только на бумаге. Декларировалась и одинаковая зависимость губернаторов от всех министров, при этом губернаторская должность официально стала относиться к числу классных должностей МВД. Дальнейший карьерный рост начальника губернии полностью зависел от этого ведомства. Вынесение им выговоров, предание их суду за злоупотребления всецело зависело от императора[118]118
  ПСЗ-2. № 1656, 4698.


[Закрыть].

Итак, во второй четверти XIX в. происходит правовое усиление власти губернатора. Все предыдущие попытки утверждения коллегиального начала в губернском правлении не дали ощутимых результатов. Оно по-прежнему «представляло собой коллегию, но само по себе ничего не решало»[119]119
  Цит. по: Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1801–1861). М., 1985. С. 24.


[Закрыть]. В «Наказе» 1837 г. законодатель очертил круг дел, которые подлежали решению в коллегиальном порядке, и тех, которые должны были находиться исключительно в компетенции губернатора. Но при отсутствии механизмов отделения надзора от личной администрации управление вновь сосредотачивалось в одних руках. Постепенно утратив функции контроля и былую автономность, губернское правление превратилось в расширенный вариант губернаторской канцелярии[120]120
  См.: Морякова О. В. Система местного управления России при Николае I. М., 1998. С. 57–68.


[Закрыть]. Авторитарные тенденции проявили себя в законе от 27 августа 1842 г. (он предо ставил начальнику губернии право «обращать внимание» на местные учреждения всех ведомств[121]121
  ПСЗ-2. № 15812.


[Закрыть]) и в законе от 2 января 1845 г., превратившем вице-губернатора в помощника губернатора[122]122
  Там же. № 18580. Ст. 37.


[Закрыть]. Этот же закон закрепил подчинение губернских правлений ведомству МВД. Потеряв былую власть над органами местного управления, Сенат лишился всякого участия в управлении страной.

Рассмотрев тенденции и мотивацию принятия нормативных актов, определяющих политику верховной власти в отношении института губернаторства первой половины XIX в., можно заключить, что по законодательным материалам выстраиваются идеальные замыслы политической власти. Зачастую исследователи на основании этих замыслов делают выводы об исторических реалиях. Но «дух законов» нельзя отождествлять со средой и реальными условиями их циркуляции. Административная реальность поддается реконструкции по иным источникам – делопроизводственным текстам, материалам сенаторских расследований, донесениям тайной полиции. При этом локализация темы создает иную перспективу для изучения истории губернаторства. Она «заземляет» замыслы верховной власти и позволяет увидеть зазоры между намерениями и действительностью, исследовать механизмы адаптации правительственной политики к обстоятельствам и особенностям отдельной губернии или целого региона.

Глава II
Контроль за ресурсами губернаторской власти[123]123
  Исследование этого раздела осуществлено в рамках программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» в 2013–2014 гг., проект № 12-01-0123.


[Закрыть]

Уловить в официальных источниках знания неформального свойства непросто. Власть не любит рассказывать сама о себе. Официальная сторона деятельности губернаторов была прописана в законодательстве и хорошо представлена в исследовательской литературе. А вот личностные и профессиональные качества правителя губернии, его умение ладить с вышестоящим начальством, с должностным и выборным окружением становились предметом обсуждения лишь в связи с его отставкой или в результате перевода в другую губернию. В таких случаях в делопроизводственной документации фиксировались различного рода казусы губернаторской власти, превращаясь в неартикулированные бюрократические знания.

Известно, что неформальные ресурсы власти рассматривались законодательством как область девиации. Служебными отклонениями занимались специальные надзорные органы, разбор их был прерогативой сенатского судопроизводства. Этот порядок вещей и привлёк моё внимание. Следственные материалы по увольнениям начальников Казанской губернии предоставляют возможность исследовать неофициальную, теневую сторону их администрирования, выявить способы устранения их от должности.

Если назначение губернаторов определялось столичной конъюнктурой, то процесс отрешения их от должности зависел от местных обстоятельств. Механизм увольнения губернаторов вырабатывался в контексте институциональных реформ XVIII в. Судя по законодательным текстам, инициировать запуск механизма смены губернаторов могли жалобы и доносы представителей губернской бюрократии, местного дворянства, поданные через рекетмейстеров в Сенат и напрямую обращенные на «Высочайшее имя». Становление министерской системы способствовало регламентации процедуры подачи жалоб «с мест». Для проверки указанных в них «беспорядков и злоупотреблений» назначались сенаторские ревизии. Их деятельность и последующее судопроизводство растягивались на несколько лет, стимулируя порождение новых следственных дел. Образованный в результате этого накопления делопроизводственный нарратив аккумулировал информацию о разных сторонах и обстоятельствах административной жизни в губернии, раскрывал условия службы конкретного губернатора. Но даже по этим текстам выявить весь комплекс причин, а также латентную мотивацию участников дела об отстранении губернатора от должности очень непросто. Как правило, такие дела завершались сенатскими указами с шаблонными формулировками: «за злоупотребления и беспорядки»; «за превышение власти»; «за слабость в образе отправления своей должности». Что означали эти клише? Поиск ответов привел к выявлению управленческих практик, к изучению соотношения институционального и неформального ресурсов власти губернатора.

Как у любого чиновника, карьера начальника губернии завершалась официальным отрешением от должности. Формально его служба временных пределов не имела, так как он пребывал в генеральском чине. Увольнение совершалось именем государя по представлению министра внутренних дел. Следствием этого верховного акта могло стать дальнейшее повышение по службе, перевод в другую губернию, отдача под суд, отрешение от занимаемой должности без права продолжения службы. Отставка могла произойти и по собственному желанию: по состоянию здоровья, по семейным обстоятельствам, «вследствие преклонности лет».

Процедура увольнения проходила следующие стадии: по представлению министра внутренних дел император именным указом выносил решение об утверждении в Сенат. Затем появлялся указ «из Правительствующего Сената» на имя министра внутренних дел об увольнении главы губернии. Тексты подобных указов декларировали «Высочайшее соизволение», «Всемилостивейшее повеление» без каких-либо личностных акцентов или пояснений. Коллекция делопроизводственных дел, отложившаяся в архиве Министерства внутренних дел под общим названием «Об определении и увольнении губернаторов»[124]124
  РГИА. Ф. 1286. Оп. 1. Д. 13, 87, 117, 178, 236, 256.


[Закрыть], содержит более полную информацию персонального характера. Эти документы позволяют расширить представление о реальных причинах увольнения отдельных губернаторов, судить о практикуемых способах отставки.

Так, увольнение вятского гражданского губернатора Павла Степановича Рунича в 1804 г. произошло по его собственному прошению. «Обремененный многочисленным семейством и по причине старости, а главное, бедственным положением по причине долгов», он обратился к министру внутренних дел с просьбой уволить его с занимаемой губернаторской должности. В документе указана и более прозаическая причина желаемой отставки: «…не имея никакого имения, ни доходов, кроме жалования… не могу содержать себя с моим семейством в звании губернаторском, не входя время от времени в большие и большие долги… в таком расстроенном состоянии я никак не в силах нести тягостей, с губернаторским званием сопряженных»[125]125
  Там же. Д. 256. Л. 54–55.


[Закрыть].

В подобных обращениях часто обыгрывался срок выслуги. Рунич, напоминая о сорокатрехлетней службе, просил увольнения с переводом в Петербург на любую должность соответственно чину. Он желал дать своим детям хорошее образование, «ибо такая возможность терялась в вятской глуши». Семейные обстоятельства были основой официальной мотивировки и при увольнении таврического гражданского губернатора Григория Петровича Милорадовича, имевшего «5-х мальчиков и 4-х девиц в семействе»[126]126
  Там же. Л. 79–80.


[Закрыть]. По болезни, «не в силах продолжать службу петербургского гражданского губернатора», просил об отставке тридцативосьмилетний Сергей Сергеевич Кушников[127]127
  Там же. Д. 117. Л. 75.


[Закрыть]. С мольбой обращался к императору и Владимир Юрьевич Соймонов: «Всемилостливый государь! Снова возобновились болезненные припадки, доводившие уже меня в Казани до дверей гроба. Между тем возросли и долги мои по случаю двухлетней отлучки из Москвы… Умоляю о увольнении меня на год от всех обязанностей по службе»[128]128
  ОПИ ГИМ. Ф. 395. Ед. хр. 123. Л. 112.


[Закрыть]. По-иному оборвалась карьера волынского гражданского губернатора Гавриила Степановича Решетова. В рапорте на имя императора генерал-губернатор сообщил, что его подчиненный «слабо исполняет возложенную на него обязанность» и не проявляет к нему должного уважения[129]129
  РГИА. Ф. 1286. Оп. 1. Д. 117. Л. 59.


[Закрыть]. Разрешая сложившийся межличностный конфликт, Александр I уволил Решетова, сохранив размер его жалованья «в пенсион по смерти». Смещения губернаторов по их прошению, «по домашним обстоятельствам», по состоянию здоровья часто являлись делопроизводственной формальностью, за которой скрывались иные причины.

В первой половине XIX в. в Казани сменилось семнадцать губернаторов[130]130
  См.: Губернии Российской империи. История и руководители, 1708–1917. М., 2003. С. 120–121.


[Закрыть]. А. А. Аплечеев, Б. А. Мансуров, О. Ф. Розен, И. Г. Жеванов покинули пост губернатора по причине смерти; А. Я. Жмакин был переведен в Симбирскую губернию; А. К. Пирх уволен по болезни; Е. П. Толстой (замещал И. А. Боратынского) получил назначение в Калужскую губернию. Из оставшихся десяти шестеро губернаторствовали в первой четверти века, четверо – во второй. В отмене крепостного права участвовал Петр Федорович Козлянинов. Примечательно, что все казанские губернаторы александровской эпохи были уволены судебным порядком, гласным решением I департамента Сената – это П. П. Пущин, А. И. Муханов, Н. И. Кацарев, Ф. П. Гурьев, И. А. Толстой. П. А. Нилов ушел в отставку по решению Комитета министров. А вот военные губернаторы николаевского времени – С. С. Стрекалов, С. П. Шипов, И. А. Боратынский – обретали пожизненное место в Сенате. Отставка П. Ф. Козлянинова «согласно прошению» была организована при Александре II. Такова формальная сторона губернаторских увольнений. Выявленная статистика Казанской губернии в целом соответствует общероссийским показателям[131]131
  Киселев И. Н., Мироненко С. В. О чем рассказали формулярные списки // Число и мысль. М., 1986. Вып. 9. С. 6–31; Морякова О. В. Провинциальное чиновничество в России второй четверти XIX века: социальный портрет, быт и нравы // Вестник МГУ. Сер. 8, История. 1993. № 6. С. 11–22; Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х – нач. 80-х гг. XIX в. М., 1991.


[Закрыть].

Правовой механизм увольнения губернаторов в российском законодательстве не был проработан в деталях. В «Наказе губернаторам» от 3 июня 1837 г.[132]132
  Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. СПб., 1830–1884. № 10303. (Далее ПСЗ-2).


[Закрыть] систематизирован накопленный опыт губернаторских отставок, изъятый из текстов предыдущих нормативных актов: оговаривались причины, по которым губернатор должен привлекаться к ответственности, перечислялись виды наказаний. Статья 324 состояла из перечня 15 случаев, когда «гражданские губернаторы подвергались ответственности пред высшим правительством». Основными являлись: «неисполнение и неточное исполнение Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената, министерств…», по результатам ревизий сенаторов – взыскания за причастие к лихоимству, «превышение и бездействие власти», «злоупотребление вверенной власти», допущение «важных беспорядков», «произвольное вмешательство» в следственные дела и т. д. В статье 325 перечислялись виды наказаний, которым подвергались губернаторы: «…замечаниям, выговорам или иным изысканиям, или же суду и удалению от должностей, не иначе, как по ясному доказательству вины, и по Высочайшим повелениям, исходящих непосредственно от Государя императора, или вследствие представлений по установленному порядку, от Правительствующего Сената, Министерств, главных в губерниях начальств, сенаторов, ревизовавших губернию и других уполномоченных от высшего правительства лиц». К «иным изысканиям» И. А. Блинов относит денежные штрафы, секвестр на имущество и «опубликование», то есть предание суду общественного мнения[133]133
  Блинов И. А. Губернаторы: историко-юрид. очерк. СПб., 1905. С. 243.


[Закрыть]. Законодательный текст по изучаемому вопросу формировался как прецедентное право. «Наказ» описывал лишь общие контуры механизма отрешения губернаторов от власти, отсылая к процессуальным нормативным актам уголовного и административного содержания. Вместе с тем в нем было прописано посредничество учреждений и официальных лиц, имевших непосредственное отношение к увольнениям губернаторов. Это Сенат, Комитет министров, генерал-губернаторы, сенаторы-ревизоры, личные порученцы императора. Очевидно, что под формулировкой «уполномоченные от высшего правительства» подразумевались жандармские офицеры, негласный надзор которых законодателем не афишировался. Как правило, расследование административных преступлений по должности завершалось либо уголовной, либо дисциплинарной ответственностью.

В законодательстве не проводилось строгого разграничения между дисциплинарной провинностью и преступным деянием губернаторов. С 1816 г. инициатива наложения выговоров, замечаний, штрафных санкций на начальников губерний стала исходить «единственно от лиц министров и за их подписанием, извещая каждый раз о сем Комитет министров для сведения. А министру юстиции доводить равным образом до сведения Комитета, когда подобные замечания или выговоры будут деланы от Правительствующего Сената»[134]134
  ПСЗ-1. № 26493.


[Закрыть]. Теперь право наложения дисциплинарных наказаний на губернаторов от Сената перешло к Комитету министров, то есть к их непосредственному начальству. В исполнение все это приводилось только с «Высочайшего соизволения». При Николае I власть Сената по «опубликованию» губернаторов продолжала суживаться. В 1827 г. по поводу выговора саратовскому гражданскому губернатору Голицыну[135]135
  ПСЗ-2. № 1656.


[Закрыть] император отреагировал резолюцией: «…впредь Сенату никаких выговоров губернаторам не объявлять, иначе, как представляя на мое разрешение». В 1831 г. был объявлен именной указ, устанавливающий порядок выговоров и их публикации. По нему Сенату дозволялось только ставить на вид и делать замечания, без внесения в формулярный список[136]136
  Там же. № 4698.


[Закрыть]. Упомянутые именные указы являются нормами правового регулирования процесса переподчинения аппарата управления губернаторов министерствам. Они постепенно изымали исполнительную власть из ведомства Сената.

Самостоятельное место должностным преступлениям впервые было отведено в 15 томе Свода законов (1832) в разделе «О преступлениях чиновников по службе», включавшем 60 статей. Судя по их содержанию, в этом законодательстве не проводилось различий между должностными преступлениями и дисциплинарными провинностями, но оговаривалось, что в одних случаях, «смотря по упущению» взыскания определяются «без производства уголовного суда», в других, «смотря по роду преступления и степени вины» назначаются наказания уголовные. Без производства уголовного суда могли быть назначены следующие взыскания: замечание, выговор, опубликование, временный арест, временное устранение от должности или удаление от нее, денежный штраф. Эти дисциплинарные взыскания, в отличие от судебных, налагались по усмотрению вышестоящего начальства, а наказания за уголовные деяния назначались решением суда.

Наказывали чиновников лишением чинов, прав состояния, ссылкой на поселение, на каторжные работы. Судебная ответственность «за преступления по должности» могла быть уголовной или гражданской. Под уголовной подразумевалось злоупотребление властью или полномочиями, под гражданской – обязанность возместить из своих средств ущерб, нанесенный упущениями по службе[137]137
  Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 324–325.


[Закрыть]. Отрешение от должности могло состояться только по суду и только по постановлениям I департамента Сената. Появление в 1845 г. в законотворческой практике Николая I «Уложения о наказаниях» – свидетельство усиления борьбы с должностными преступлениями.

Понимание юридических терминов, входящих в правовой язык той эпохи, необходимо для адекватного понимания судебной практики отрешения от должности глав губерний. Толкование юридических понятий «превышение власти», «бездействие власти», «злоупотребление властью», применяемых законодателем при обосновании наказаний губернаторов, содержится в специальных работах дореволюционных историков права[138]138
  См.: Есипов В. В. Превышение и бездействие власти по русскому праву. 2-е изд., пересм. и доп. М., 1904; Покровский С. П. Превышение власти во французском административном праве и его отличие от злоупотребления властью. Ярославль, 1914.


[Закрыть]. В исследовании профессора В. В. Есипова приведено наиболее полное, обобщен ное определение терминов «превышение власти» и «бездействие власти». Обратимся к его пояснениям этих объектов административной юстиции: «…превышение власти есть всякое действие должностного лица в нарушение закона или вне пределов власти, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу и совершенное без умысла учинить какое-либо иное преступление при помощи власти как средства преступления. Бездействие власти есть всякое неупотребление должностным лицом средств предотвращения или преследования злоупотребления или беспорядка, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу и имевшее место без умысла учинить или попустить какое-либо иное преступление при помощи власти как средства преступления»[139]139
  Есипов В. В. Превышение и бездействие власти… С. 13.


[Закрыть]. По мнению исследователя, самоуправство – как превышение, так и бездействие власти – не является способом совершения злоупотреблений. Сравнивая отличия и сходные признаки «превышения и бездействия власти» в текущем законодательстве и на примерах уложений европейских стран, Есипов приходит к выводу, что оба эти понятия широко применяются для обозначения всех должностных нарушений вообще, за исключением «мздоимства и лихоимства». Вот отчего именно эти понятия наиболее часто фигурируют в судопроизводстве по служебным преступлениям.

Когда же «превышение власти» могло стать предметом уголовной ответственности, то есть выйти за пределы административной юстиции? В случае, если преступление по должности становилось «злоупотреблением власти», при наличии злого умысла со стороны администратора (губернатора), когда чиновник осознанно выходил за пределы власти, очерченной законом. В «злоупотреблениях» происходит подмена государственных интересов личной корыстью. В таких случаях, действуя вне закона, губернатор терял характер представительства от верховной власти и становился лицом, злоупотребляющим своими полномочиями. Следовательно, строгость наказания тогда напрямую зависела от наличия или отсутствия «злого умысла» в поступках должностного лица. Стоит согласиться с дореволюционными исследователями, что грань эта тонка и часто иллюзорна, да и само несовершенство законодательства первой четверти XIX в., посредством которого осуществлялись отставки губернаторов, свидетельствует о слабой разработанности русского административного права.

И все же закон не есть практика административной жизни, а скорее проект желаемого устройства. Он обращен к реальным людям, расположившимся на должностной лестнице, которым присуще ошибаться, свойственно своекорыстие, они не лишены слабостей и недостатков. Сила закона одним только фактом своего существования не может исключить возможности совершать неправомерные поступки. Нужны гарантии законности управления, чтобы сдерживать, ослаблять и устранять «злоупотребления властью». Безусловно, гарантией законности является само устройство правящей системы, степень развитости институциональных отношений. Применительно к институту губернаторства средством к обеспечению «пределов власти» в местном управлении выступал административный надзор.

Этот контроль на губернском уровне осуществлялся в формах отчетности, ревизий, постоянного гласного и негласного наблюдения. Высшим административным органом, осуществлявшим надзор над губернаторами, являлся Сенат. В статье 278 Свода учреждения Правительствующего сената за 1832 г. к функциям I департамента (административного) относились увольнения и определения должностных лиц, отрешение их от должности, а также «общий надзор за действиями разных мест управления, происходящие от сего меры взыскания, понуждения и поощрения и разрешение между сими местами споров и пререканий о власти». По мнению С. А. Корфа, именно это «незаметно и бессознательно для самого законодателя» породило зачатки административной юстиции в России, особо проявив себя в царствование Александра I[140]140
  Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. 1. С. 271.


[Закрыть]. Административная юстиция как система правового регулирования отношений власти и частных лиц в правовой практике XIX в. рассматривалась в качестве охранения государственного правопорядка. Вместе с тем она «предоставляла для граждан публично-правовую гарантию, как способ обжалования актов управления. По этому признаку она отличалась от различных форм административного контроля за законностью управления… При правильной постановке административной юстиции обыватель приобретал право на административный иск»[141]141
  Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 302.


[Закрыть]. Впрочем, в полной мере подобная практика так и не сложилась в самодержавном устройстве России. Речь может идти лишь об элементах административной юстиции, входящих в компетенцию I департамента Сената и реализовывавшихся посредством подачи «жалоб частных лиц».

Практика обжалования действий администрации через рекетмейстеров Сената была известна уже в XVIII столетии. По мнению И. М. Пекарского, с начала XIX в. у Сената стали появляться функции административной юстиции[142]142
  Пекарский И. М. Круг ведомства Правительствующего Сената по делам казенного управления и казенного обложения // История Правительствующего Сената за 200 лет, 1711–1911. СПб., 1911. Т. 4. С. 300.


[Закрыть]. В 1810 г. в составе Государственного совета учреждалась особая Комиссия для приема и рассмотрения прошений, приносимых на «Высочайшее имя»[143]143
  ПСЗ-1. № 24064. Ст. 88–113.


[Закрыть]. Среди подведомственных ей дел первыми значились жалобы на администрацию и суды. С 1812 г. начал действовать еще один канал подачи «всеподданнейших прошений» – Собственная Его Императорского Величества Канцелярия. После передачи дела соответствующему министру, наведения справок, прохождения процедуры проверки, а иногда с обсуждением в Комитете министров император назначал сенаторскую ревизию по фактам проверки и расследования поступившей жалобы. Инспекции Сената в течение всего XIX в. были основным средством контроля над провинциальной администрацией. Условно ревизии можно поделить на внутренние и внешние. Последние еще назывались «надведомственными», что подчеркивало их непричастность к ведомству Министерства внутренних дел. Сенатские ревизии назначались по особым «Высочайшим повелениям», объем полномочий «визитаторов» определялся особыми инструкциями. Внутренняя, ведомственная ревизия в порядке подчиненности проводилась вышестоящими учреждениями в иерархии исполнительной власти.

В случае с губернской администрацией это были министерские или «внутриведомственные» проверки.

Кроме Сената надзор за местными органами власти осуществлял институт губернской прокуратуры. Прокурор и два его помощника (стряпчие) были подчинены министру юстиции, поэтому формально от губернатора не зависели. Губернский прокурор мог отправлять в Сенат соответствующие донесения и протесты. Его внешний надзор распространялся на производство рекрутских наборов, сбор податей и казенных доходов, осуществление правосудия, деятельность дворянских собраний. Прокурору предоставлялась возможность лично присутствовать в заседаниях и при служебных действиях, требовать сведения и дела для просмотра, делать предложения присутственным местам по существу дел, давать заключения по юридическим вопросам. Он мог просматривать журналы и подавать протесты на определения и решения. Без прокурорской надписи «читал» ни одно постановление присутственного места не могло иметь законной силы. При этом должностной авторитет губернского прокурора был невысок. Класс этой должности (6–8) был ниже не только губернатора и вице-губернатора, но и председателей палат, поэтому и получаемое жалованье было втрое меньше, чем у губернатора. Статусная разница придавала уязвимость отношениям прокурора и губернатора. К тому же эффективность их деятельности тормозило отсутствие до 1832 г. Свода законов, а также профессионально подготовленных юристов.

Екатерина Великая в контекст местного реформирования внесла еще одну возможность внутреннего надзора за деятельностью губернаторов. Как известно, в результате ее губернских преобразований управление на местах было возложено как на правительственные, так и на сословные учреждения. Последние были представлены дворянскими собраниями во главе с уездными и губернскими предводителями. Сама идея дворянского предводительства была заимствована из прибалтийских губерний, где главы местных дворянских корпораций изначально выступали наблюдателями законности управления над органами государственной (коронной) власти. Институциональные последствия перенесения этого опыта на русскую почву отмечались в записке Э. Н. Берендтса «О прошлом и настоящем русской администрации». В ней автор высказал ряд интереснейших мыслей. По его мнению, пока во главе местного управления стояли наместники, люди выдающиеся и влиятельные благодаря придворному положению и семейным связям, роль предводителей была незначительна. Но это положение вещей изменилось на рубеже веков. С начала XIX в. губернский предводитель дворянства стал назначаться верховной властью из двух кандидатов, избранных дворянством и представленных губернатором через МВД. Постепенно его статус приравнялся к губернаторскому, поскольку при назначении ему присваивался чин 4-го класса. Предводитель возглавлял дворянское общество, председательствовал в депутатских собраниях, был членом всех губернских комитетов, комиссий и присутствий. Он имел право обращаться в центральные органы власти и непосредственно к императору. Все это придавало его должности реальный вес. В помещичьих губерниях создался дуализм власти, олицетворенный в губернаторе и губернском предводителе, стоявших друг против друга[144]144
  Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации: (записка, составленная в дек. 1903 года). М., 2002. С. 24.


[Закрыть]. Само наличие дворянской корпоративности рассматривается автором как региональная специфика помещичьих губерний. Здесь сфера полномочий губернатора пересекалась с пространством власти выборных органов дворянского самоуправления. Здесь губернаторы вынуждены были править с оглядкой на мнение дворян. Имея в виду первую половину XIX в., А. И. Герцен писал: «Власть губернатора растет в прямом отношении расстояния от Петербурга, но она растет в геометрической прогрессии в губерниях, где нет дворянства, как в Перми, Вятке и Сибири»[145]145
  Герцен А. И. Былое и думы. Л., 1947. С. 126.


[Закрыть]. Те же мысли высказывал его современник, известный юрист А. В. Лохвицкий. Он делил российские губернии с точки зрения административных злоупотреблений на дворянские и чиновничьи: «Произвол чиновничий не встречает себе препоны: нет общественного мнения, нет важных должностей, занятых по выбору дворянства, нет общества. Наша жизнь еще не выработала сильного и образованного класса вне дворянства»[146]146
  Лохвицкий А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. 2-е изд., с изм. СПб., 1864. Ч. 1. С. 122–123.


[Закрыть].

До издания «Полного собрания законов Российской империи» социально-экономическая специфика губерний не фиксирова лась законодателем, хотя оказывала непосредственное влияние на управленческую практику губернаторов. Во втором томе Свода законов Российской империи все местное управление разграничивалось на «общее образование управления в губерниях», имевшее распространение на 45 губерний, и на «особенные» 19 губерний. Стиль управления «внутренними» губерниями отличался от пограничных, сибирских или закавказских. Для прибалтийских губерний вообще имелось особое «Учреждение» для управления. К середине XIX в. в 28 губерниях (из 64 существующих) выборные органы дворянского самоуправления участвовали в управлении наряду с губернатором. Дворянских корпоративных органов не было в 14 губерниях (Виленской, Гродненской, Минской, Подольской, Волынской, Киевской, Архангельской, Олонецкой, Вятской, Пермской и сибирских губерниях)[147]147
  Матханова Н. П. Полномочия губернатора в середине XIX в.: региональная специфика // Региональные процессы в Сибири в контексте российской и мировой истории. Новосибирск, 1998. С. 53.


[Закрыть]. Здесь председатели палат уголовного суда, земские исправники, заседатели земских судов не избирались дворянством, а назначались губернатором.

Возникающие конфликты между губернатором, предводителем дворянства, прокурором, вице-губернатором неизбежно подталкивали их к должностному противоборству. Межличностные отношения, выходя за рамки институциональных, запускали в действие рычаги неформального властвования. Оппозиционные губернатору «дворянские партии», используя свой административный потенциал, а также существующую правовую практику смещения должностных лиц, родственные и столичные связи, применяли все способы избавления от неугодного им правителя. На проявления таких конфликтных ситуаций верховная власть особенно чутко реагировала в царствование Александра I и в период отмены крепостного права. Казанская губерния отличалась богатством подобных сюжетов. Спускаемые сюда многочисленные сенаторские ревизии собирали разнообразный компромат против представителей местной власти. Коллегиальное рассмотрение дел в I департаменте Сената, а затем на общем собрании определяло дальнейшую судьбу ревизуемого губернатора.

Хронология событий такова. В 1801 г. на имя императора поступил донос на казанскую полицию, которая для получения признаний применяла к подозреваемым жестокие пытки. Для выяснения обстоятельств дела в Казань был направлен царский порученец – флигель-адъютант подполковник барон П. И. Альбедиль. По результатам расследования военный и гражданский губернаторы П. П. Пущин и А. И. Муханов были освобождены «за упущения по должности». В 1803 г. по результатам ревизии сенатора И. Б. Пестеля был уволен и осужден «за допущенные беспорядки и злоупотребления» казанский губернатор Н. И. Кацарев. Следующие десять лет в период губернаторства Б. А. Мансурова в губернской администрации кадровых потрясений не происходило. Его смерть в 1814 г. нарушила хрупкий баланс в отношениях губернской администрации. Один за другим сменили друг друга три правителя – Ф. П. Гурьев, И. А. Толстой и П. А. Нилов. Их отставки были спровоцированы конфликтом с представителями местного дворянства и с самим губернским предводителем. Результатом развития противоборства стала самая масштабная сенаторская ревизия казанской администрации 1819–1820 гг.