Текст книги "Антикоррупционное законодательство и политика"

Группы интересов различных сообществ часто концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько большинства самих избирателей, сколько органов власти, точнее – социальных групп и классов, формирующих органы власти. Это достигается за счет лоббирования (лоббизм от англ. Lobbi – кулуары). Его смысл состоит в том, чтобы в целях поддержки своей позиции и увеличения числа ее сторонников достаточно убедительно, а желательно безальтернативно, разъяснять соответствующую позицию и приводить аргументы в ее защиту. Эти группы вполне обоснованно считают, что право принятия основополагающих решений, возникает не у большинства избирателей, а у политических деятелей и государственных служащих. При этом различия в активности и сплоченности групп специальных интересов, а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные смещения позиций и мнения органов власти[27]27
  Конкуренция групп интересов за влияние на властные структуры связана со значительными издержками. Так, численность одних лишь официально зарегистрированных лоббистов при Сенате США, составляющая в 1960 г. 365 человек, увеличилась к 1992 г. до 40 тыс. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. Монография. – М.: Аспект Пресс, 1996.


[Закрыть].

Таким образом, лоббирование представляет собой метод обеспечения принятия решения в интересах узкой группы лиц путем взаимосогласованного поведения за счет большой группы лиц, не имеющих ярко выраженного собственного мнения.

Лоббирование может быть реализовано:

1) путем взаимной поддержки (логроллинг), когда поддержка выгодного для одной группы лоббистов решения обусловлена поддержкой решения, выгодного для другой группы лоббистов;

2) путем глобализации проблемы, когда проекты, не имеющие широкой поддержки среди голосующих, так как отражают локальные интересы, объединяются в один проект, который отражает более широкий спектр таких интересов;

3) путем покупки голосов.

При этом очевидно, что лоббисты желают получить политическую ренту.

Политическая рента (рента – нетрудовой доход) – это экономическая рента (или материальные выгоды), полученные с помощью политического процесса за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений.

Таким образом, политическая рента является некоторым частным случаем более общей категории – экономической ренты.

Так, в жизни группы давления получают политическую ренту, когда законодатели принимают правительственное решение, например, о введении импортных пошлин (выигрывают отечественные производители аналогичного товара), выделении средств на гарантированную закупку военной продукции (выигрывают представители военно-промышленного комплекса) и т. д. Возникающий спрос на предоставление преимуществ порождает соответствующее предложение, что приводит к возникновению коррупции в среде государственного управления.

Расходование ресурсов с целью получить от государства исключительные права и преимущества, приносящие их обладателям выгоды за счет других членов общества, принято называть погоней за рентой[28]28
  Рента — любой доход, отличный от трудового дохода и дохода от вложений капитала. Извлечение ренты, в отличие от труда и инвестиций, не увеличивает национального богатства. В лучшем случае рента никак не помогает росту и эффективности экономики, а в худшем – наносит вред. Этот вред определяется тем, что экономика, основанная на извлечении ренты, например от эксплуатации природных богатств страны, лишает привлекательности экономическую деятельность, составляющую основу реального создания богатства.


[Закрыть]. Если, например, государство наделяет только одно предприятие привилегией производить какой-либо товар, поставлять свою продукцию государственным структурам или осуществлять импорт этой продукции, то такое предприятие становится монополистом с помощью и при поддержке государства и, следовательно, начинает получать монопольный сверхдоход. Такое положение предприятия не может не вызывать у других предприятий стремления «оказаться на его месте». А это, в свою очередь, порождает борьбу за влияние на государственные органы, от которых зависит занятие такого положения.

Более того, борьба за влияние на государственные органы порождает не только затраты на, рекламу, участие в политических кампаниях и т. п., но и коррупцию. Ну, а в результате, как мы видим, на практике, эффект монополии как таковой и издержки борьбы между потенциальными монополистами перекладываются на потребителей товаров и услуг с помощью ценообразования, то есть на покупателей – простых граждан государства.

Таким образом, рентоориентированное поведение в теории общественного выбора и экономической теории – деятельность отдельных лиц, организаций или фирм, направленная на получение выгод путем манипулирования законодательными или экономическими условиями, а не путем развития экономики, производства и продажи более выгодных для потребителя товаров или услуг.

Кроме вышеизложенного, следует отметить, что рентоориентированное поведение может приводить к возникновению значительного риска недобросовестного поведения (moral hazard). Так, если «покупка» благоприятного экономического окружения оказывается дешевле, нежели создание более эффективного производства, агенты будут выбирать первую возможность, получая доходы, не связанные с их вкладом в общественное благосостояние.

Это приводит к неоптимальному распределению ресурсов, – затратам средств на лоббирование и контрлоббирование, вместо вложений в исследования и разработки, улучшение бизнес-процессов, профессиональное развитие или дополнительные капитальные блага, что, в конечном счете, тормозит экономический рост и снижает возможности роста благополучия граждан. Рентоориентированное поведение коррумпированных государственных чиновников, предоставляющих отдельным лицам или фирмам особые экономические привилегии, может открывать этим лицам или фирмам возможность эксплуатации других агентов. В частности, очевидно, что рентоориентированное поведение государственных чиновников может приводить к подъему цен на общественные блага, которые производятся этими лицами или фирмами.

В современной экономической литературе выделяют следующие модели рентоориентированного поведения:

1. Модель конкурентного поиска ренты (модель Р. Познера[29]29
  Ричард Аллен Познер (11.01.1939, Нью-Йорк, США) – судья Апелляционного суда США в седьмом судебном округе Чикаго и старший преподаватель в школе права Чикагского университета. Он один из влиятельнейших ученых в правовых и экономических движениях США.


[Закрыть]). Она предполагает наличие следующих условий, при которых монополистическая рента полностью теряется (с точки зрения общества):

– процесс достижения монопольной власти является конкурентной деятельностью. Максимальные затраты на приобретение монопольной власти у всех конкурентов равны ожидаемой монопольной сверхприбыли. Таким образом, монополии, ожидающие монопольные сверхприбыли, которые превышают стоимость затраченных на получение монопольной власти ресурсов, не участвуют в этой борьбе;

– предложение ресурсов, используемых для достижения монопольной власти, является абсолютно эластичным в долгосрочном периоде. Как следствие, цены на их предложения исключают рентную составляющую;

– процесс использования ресурсов для достижения монопольной власти не имеет общественно полезных побочных эффектов;

– монопольная власть предоставляется только на один период, искатели ренты нейтральны к риску.

Используя условный пример, Р. Познер доказал, что конкурентный поиск ренты ведет к ее полной растрате, то есть к потере для общества. Его исследования позволили сформулировать два принципиально важных вывода:

1) потери общества от монополии существенно недооценивались;

2) потери от монопольной власти, возникающей вследствие государственного регулирования, превышают потери от монополии в условиях отсутствия государственного вмешательства[30]30
  Латков А. В. Формы рентоориентированного поведения в современных социально-экономических системах / А. В. Латков // Психология и экономика, 2014. – № 1–2. – С. 36–41.


[Закрыть].

2. Модель неконкурентного поиска ренты (модель лотереи), предложенная Г. Таллоком[31]31
  Гордон Таллок (13.02.1922, Рокфорд, шт. Иллинойс – 03.11.2014) – американский экономист. Профессор экономики и политических наук Аризонского университета (с 1987 г.). Один из основателей школы новой политической экономии. Президент Общества «общественного выбора» (1965 г.).


[Закрыть] в 1980 году. В соответствии с этой моделью рентоориентированное поведение (поиск ренты) рассматривается как игра (лотерея), участники которой могут оказывать влияние на свои возможности на получение ренты посредством сопоставления предельных инвестиций в процессе получения ренты с ожидаемым предельным выигрышем.

Такая «лотерея» может приводить к равновесию двух типов:

а) когда рентные доходы превышают затраты реальных ресурсов на рентоориентированное поведение со стороны игроков, рента недорастрачивается;

б) когда затраты реальных ресурсов на рентоориентированное поведение со стороны игроков превышают рентные доходы, рента перерастрачивается.

Оба этих случая определяются как неконкурентный поиск ренты. При этом потери для благосостояния общества оказываются либо меньше, либо больше величины рентных доходов.

Модель лотереи рассматривалась в связи с анализом проблемы отдачи от масштаба рентоориентированного поведения. Идея лотереи дает возможность выделить наиболее существенную характеристику такого поведения: потенциальные бенефицианты (интересанты) затрачивают ресурсы в обмен на шанс присвоения рентных доходов, причем приобретение «лотерейных билетов» позволяет игрокам повысить шансы на выигрыш путем наращивания инвестиций в лоббирование. Исчезающие из игры средства определяют потери ресурсов в процессе рентоориентированного поведения.

Анализ рентоориентированного поведения предполагает дифференциацию «эффективных» и «неэффективных» рент.

«Эффективные» ренты являются продуктивными, предопределяющими увеличение общественного продукта, создающими дополнительную общую стоимость в экономике. Они порождают стимулы к такому поведению, которое способствует росту общей Парето – эффективности экономики.

«Неэффективные» ренты являются контрпродуктивными, предопределяющими уменьшение общественного продукта. Они способствуют снижению общей Парето – эффективности экономики. Умение дифференцировать «эффективные» и «неэффективные» ренты является необходимым условием разработки адекватной экономической политики государственных структур.

В рамках общей теории рентных отношений в настоящее время активно разрабатывается концепция статусно-административной и политической квазиренты. Природа этих разновидностей квазиренты связана с существованием и использованием политическими акторами[32]32
  Актор – действующий субъект (индивидуальный или коллективный); индивид, социальная группа, организация, институт, общность людей, совершающих действия, направленные на других, например, государство является главным политическим актором на поле политики и ведущим социальным актором в обществе. Актор – участник преобразований, движимый собственными мотивами и обладающий для этого соответствующим опытом.


[Закрыть], а также государственными и муниципальными служащими особого вида ресурса – возможности использования функций чиновников и политиков для извлечения дополнительного дохода.

Этот ресурс характеризуется следующим:

– он неразрывно связан со статусом агента и исчезает при потере этого статуса;

– он является результатом монополизации властных полномочий;

– его возникновение возможно при условии неопределенности законодательных норм и возможности их различных интерпретаций и толкований[33]33
  Латков А. В. Формы рентоориентированного поведения в современных социально-экономических системах / А. В. Латков // Психология и экономика, 2014. – № 1–2. – С. 36–41.


[Закрыть].

По мнению представителей неоинституционального направления, важнейшим средством, ограничивающим недобросовестность государства, является развитие объективной конкуренции, так как в ее условиях стимулы экономических агентов к рентоориентированному поведению размываются, и величина платежа от каждого субъекта за выгодное ему решение спора также снижается. Для них центральный вопрос состоит не в том, какого размера должно быть государство, а в том, какие виды деятельности и как будут осуществляться, каким образом будут стимулироваться государственные чиновники. Кстати, это очень актуально для субъектов Российской Федерации – государственных образований.

Было разработано такое направление теории общественного выбора, как теория поиска ренты или рентоориентированного поведения.

Объект его изучения – непроизводительная деятельность лиц, направленная на извлечение прибыли путем создания и «захвата» привилегированных позиций. При этом последние трактуются как искатели ренты, то есть лица, стремящиеся к получению личных выгод за счет политического или общественного процесса. Как известно, в экономической теории под рентой часто понимается доход, являющийся следствием превышения цены услуг фактора производства над его конкурентным уровнем, то есть тем уровнем оплаты, который бы складывался в условиях совершенной конкуренции. Иначе говоря, рента определяется как часть платы владельцу ресурсов сверх той части, которую эти ресурсы могли бы принести при их альтернативном использовании. Теория поиска ренты утверждает, что издержки государственного вмешательства обязательно связаны с отвлечением ресурсов на непроизводительную деятельность частных агентов, направленную на то, чтобы получить ренту, которая порождена этим вмешательством.

Таким образом, существование ренты связывается с искусственным вмешательством (прежде всего государства) в действие механизмов конкуренции. Причем в данном случае конкуренция не исчезает, а лишь переносится из рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Соответственно затраты на совершенствование продукта и иные инновации не увеличиваются, а к ним добавляются затраты на финансирование политических партий, лоббирование, взятки и т. д. Поэтому конкуренция в сфере поиска ренты представляет собой прямое расточительство с точки зрения общественного благосостояния.

В рамках исследуемых процессов, при их более глубоком анализе, выделяется бюрократическая и политическая ренты.

Бюрократическая рента определяется как доход, незаконно полученный государственным или муниципальным чиновником, который использует в корыстных целях свое должностное положение (взятки, подарки и т. д.). Используя данные ему государством или муниципалитетом привилегии решения тех или иных вопросов, бюрократ получает доход, который можно трактовать как «захват искусственно созданного трансферта», что в значительной степени является следствием существования так называемых административных барьеров, сопровождающих государственное регулирование экономики.

Политическая рента – определяется также как доход, легально полученный в результате особых правительственных льгот, субсидий и иных привилегий относительно немногочисленными группами в результате лоббизма.

Следует особо отметить, что и политическая, и бюрократическая ренты существуют как следствие ряда условий.

Во-первых, должна существовать возможность влияния на государство со стороны частных агентов. Получение такой ренты невозможно, если государство недоступно для внешнего влияния.

Во-вторых, необходимы агенты, которые включаются в деятельность по поиску ренты.

В-третьих, в процессе, поиска ренты должна существовать конкуренция, так как в случае ее отсутствия нет нужды тратить ресурсы на получение рентных доходов.

Итак, в соответствии с неоинституциональным подходом государство можно рассматривать не только как институт, но и как организацию. Как институт государство представляет собой механизм формирования и соблюдения системы формальных правил на базе социального контракта. Являясь системой институтов власти и управления, государство поддерживает стабильность общества и в таком качестве осуществляет функции, характерные для институтов.

В то же время государство можно рассматривать и как организацию, имея в виду структуру государственного аппарата управления, состоящую, прежде всего, из чиновников, которые наделяются государством теми или иными властными возможностями, которые они могут использовать и используют в собственных корыстных интересах. Естественно, что такая организация может противопоставлять собственные интересы интересам всего общества.

Контрольные вопросы

1. Что такое «лоббизм», «лоббирование» и «логроллинг»?

2. Как осуществляется «погоня за рентой»?

3. Каковы модели «рентоориентированного поведения»?

4. Чем отличаются бюрократическая и политическая ренты?

Литература

1. Автономов В. С. История экономических учений: учебное пособие. – М.: Инфра-М, 2002.

2. Городилов А. А. Конституционное право зарубежных стран: учебник / А. А. Городилов, А. В. Куликов – М.; Берлин: Директ-Медиа, 2018.

3. Латков А. В. Формы рентоориентированного поведения в современных социально-экономических системах / А. В. Латков // Психология и экономика, 2014. – № 1–2.

4. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. Монография. – М.: Аспект Пресс, 1996.

Глава 3. Исторические и социальные аспекты коррупции

Своими корнями коррупция уходит в глубокое прошлое, она такое же древнее явление, как и само государство, то есть возникает одновременно с появлением государства. С возникновением первых государств одновременно появляются и способы хищения государственных средств, проявляются злоупотребления чиновников государственной властью, которой они наделены, возникают попытки подкупа должностных лиц, то есть проявляется все то, что сейчас принято называть коррупцией.

Еще в древнем Египте, в Римской империи, в Древнем Китае, в античной Греции коррупция проявлялась в форме казнокрадства и мздоимства (взяточничества). Наказание за принятие взятки было предусмотрено еще в Моисеевом законодательстве[34]34
  Моисеево законодательство — законы древнего Израиля, данные израильскому народу Моисеем. Оно отмечает собой время вступления израильтян в период самостоятельного национального бытия и служит выразителем новой ступени его цивилизации. Оно оказало более чем существенное влияние на развитие не только иудейского права и общества, но также всей христианской и отчасти мусульманской цивилизации. Это второй по величине (после знаменитого кодекса Хаммурапи) памятник права в семито-хамитском мире, содержащий в себе не только нормы религиозного права, но также частного, публичного и уголовного.


[Закрыть]. Само наказание за подобные преступления в древности общество через свои государственные институты определяло очень строгое, вплоть до лишения жизни виновного или применения к нему жестоких пыток.

Мыслители прошлого всегда пытались найти причины коррупции и способы ее ограничения. Великий китайский философ и реформатор Ван Аньши (Ван Цзефу, Ван Баньшань) в своих трудах о причинах коррупции отмечал два ее источника: «плохие законы и плохие люди». Его программа борьбы с коррупцией включала в себя концепцию легизма: опору на законы и применение жестких мер к нарушителям («суровые наказания за малые проступки»)[35]35
  Иванов А. И. Ван Аньши и его реформы. XI в. – СПб., 1909. – С. 115.


[Закрыть].

В России же господствовало свое понимание взятки, граница между взяткой и платой за труд всегда была довольно условной. Здесь еще в IX–X веках широко распространялся коррупционный институт «кормления», когда князь посылал своих представителей (воевод, наместников) в провинцию осуществлять его политику без денежного вознаграждения, при этом, не запрещая им самим обогащаться за счет злоупотребления должностными полномочиями. В дальнейшем эта порочная практика привела к широкому распространению среди русского чиновничества мздоимства (взяточничества).

О мздоимстве в Древней Руси упоминается уже в летописях XIII–XIV веков, где говорится о коррупции в форме «посула», то есть незаконного вознаграждения. Первым письменным упоминанием о посулах, как незаконном вознаграждении княжеским наместникам можно считать Псковскую судную грамоту 1397 года[36]36
  Псковская судная грамота – свод законов Псковской республики, основанный на положениях Русской правды и вечевом законодательстве. В нее вошли 120 статей. Составлена в несколько этапов. Первые 108 (или несколько десятков) статей были приняты псковским вечем в 1397 г., а остальные – в начале и середине XV в. Окончательно грамота была утверждена вечем в 1467 г. Основывалась она на Русской правде, обычном праве, судебной практике, вечевом законодательстве, договорах города с князьями. Большинство статей этой грамоты посвящено не уголовному, а гражданскому праву. В частности, грамота разделяла движимое и недвижимое имущество, наследование по закону и по завещанию, рассмотрела ряд вопросов обязательственного права. В области уголовного права грамота устанавливала два наказания: смертную казнь (в исключительных случаях) и денежные штрафы. Применявшиеся на практике с древнерусских времен телесные наказания в законе не упоминались. Предусматривался состязательный судебный процесс. В качестве доказательств использовались документы, свидетельские показания, присяга одной из сторон. Псковская грамота впервые в русском праве ввела в число доказательств судебные поединки.


[Закрыть]. При Иване IV Грозном[37]37
  Иван IV Васильевич, прозванный Грозным (25.08.1530, с. Коломенское под Москвой – 18 (28) 03.1584, Москва) – государь, великий князь московский и всея Руси с 1533 г., первый венчанный царь всея Руси (с 1547 г.; кроме 1575–1576, когда «великим князем всея Руси» номинально был Симеон Бекбулатович). После восстания в Москве 1547 г. правил с участием круга приближенных лиц – «Избранной Рады». При нем начался созыв Земских соборов, составлен Судебник 1550 г. Проведены реформы военной службы, судебной системы, государственного управления, в том числе внедрены элементы самоуправления на местном уровне (губная, земская и другие реформы). Были покорены Казанское и Астраханское ханства, Западная Сибирь, Башкирия, земли Ногайской Орды. Таким образом, при Иване IV прирост территории Русского государства составил почти в два раза.


[Закрыть], вследствие осуществляемой им тирании и произвола в отношении поданных, мздоимство бояр и чиновников приобрело повсеместный характер. Чиновничество получив огромную и абсолютную власть над населением от московского самодержца, активно применяла свои властные полномочия для собственного обогащения.

В качестве уголовного преступления мздоимство было окончательно признано в период царствования Ивана IV по Судебнику 1550 года и Судной грамоте 1561 года. В качестве мер ответственности предусматривалось наказание в виде временного и бессрочного тюремного заключения, а также смертной казни за получение взятки судебными чиновниками местного земского управления.

В уголовном законодательстве Российской империи выделяли два вида взяточничества: мздоимство и лихоимство. Мздоимство означало взятку должностному лицу за совершение действия, которое входило в его круг обязанностей. Если же взятка давалась за совершение служебного проступка или преступления в сфере служебной деятельности – это уже квалифицировалась как лихоимство.

Вопросы уголовной ответственности за взяточничество нашли отражение и в принятом в 1649 году «Соборном уложении»[38]38
  Соборное уложение – свод законов Русского царства, принятый Земским собором в 1649 г. и действовавший почти 200 лет, до 1832 г. Памятник русского права.


[Закрыть], которое предусматривало уголовную ответственность за получение взятки судебными чиновниками.

Таким образом, система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в XIV веке в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки (первые чиновники) постепенно стали играть не менее важную роль, чем родовитые бояре.

Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I[39]39
  Петр I Алексеевич, прозванный Великим (30.05. [09.06] 1672 – 28.01. [08.02] 1725) – последний «царь всея Руси» (с 1682 г.) и первый император Всероссийский. Был провозглашен царем в 10-летнем возрасте, стал править самостоятельно с 1689 г. Формальным соправителем Петра был его брат Иван (до своей смерти в 1696 г.). С юных лет проявляя интерес к наукам и заграничному образу жизни, Петр первым из русских царей совершил длительное путешествие в страны Западной Европы. По возвращении, он развернул масштабные реформы российского государства и общественного уклада. Одним из главных его достижений стало решение поставленной в XVI в. задачи: расширение территорий России в Прибалтийском регионе после победы в Великой Северной войне, что позволило ему принять в 1721 г. титул российского императора. В исторической науке с конца XVIII в. по настоящее время присутствуют диаметрально противоположные оценки личности Петра I. В официальной российской историографии его было принято считать одним из наиболее выдающихся государственных деятелей, определившим направление развития России в XVIII в. Однако многие историки, в том числе Н. Карамзин, В. Ключевский, П. Милюков и др., высказывали резко критические оценки.


[Закрыть], который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками, которые зависели только от воли самодержца. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал в 1720 году Генеральный регламент коллегий. Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах, который с 1722 года устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 году повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Император Петр I принимал жесткие меры по искоренению казнокрадства, взяточничества, особенно в аппаратах приказов и губерний, которые стали формироваться в России с 1709 года. Он разрешал всем людям независимо от чина доносить лично ему о лихоимстве, а за справедливый донос определялась награда – имущество преступника, движимое и недвижимое передавалось доносчику.

Положения Указа Петра І «О воспрещении взяток и посулов» были позднее развиты в законодательных актах Елизаветы I, Екатерины ІІ, Александра І, Александра ІІІ и других российских императоров. Так, 27 августа 1760 года Елизавета I издала указ, запрещающий государственным служащим брать взятки, а император Александр I в 1801 году подписал Указ «Об изыскании причин и искоренении лихоимства и лиходательства».

Александр II, известный как крупный реформатор, осуществивший отмену крепостного права, проведший реформу городского управления, был вынужден в 1868 году инициировать через Комитет министров принятие решения, по которому «лицам, имеющим по служебному положению прямое влияние на государственную администрацию» (управляющие департаментами, начальники канцелярий и т. п.), а также членам коллегиальных собраний запретить участвовать в учреждении товариществ железных дорог. Александр III запретил высшим чиновникам участвовать в правлении акционерных предприятий. Комитетом министров было принято решение «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых промышленных товариществах, а равно в общественных и частных установлениях».

В начале XX века, особенно в годы реформаторской деятельности премьер-министра графа С. Ю. Витте[40]40
  Сергей Юльевич Витте (17 [29] 06.1849, Тифлис – 28.02 [13.03] 1915, Петроград) – русский государственный деятель, министр путей сообщения, министр финансов, председатель Комитета министров, председатель Совета министров. Окончил физико-математический факультет Новороссийского университета со степенью кандидата. Добился введения в России «золотого стандарта», способствовал притоку в Россию капиталов из-за рубежа, поощрял инвестиции в железнодорожное строительство (в том числе Великий Сибирский путь). Его деятельность привела к резкому ускорению темпов промышленного роста в Российской империи, за что его прозвали «дедушкой русской индустриализации». Фактический автор манифеста 17.10.1905 г., который предполагал начало трансформации России в конституционную монархию.


[Закрыть], была снова активизирована борьба с коррупцией в среде чиновничества. Он добился изменений в Уставе о службе гражданской с 1894 года, чтобы вместо старой бюрократии из числа дворян смогли поступить в Министерство финансов новые образованные и деловые люди из числа недворян.

В результате предпринимаемых усилий, хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. Но по своим характеристикам бюрократия Российской империи тяготела к «восточному варианту»: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью своей деятельности. Кроме того, в российской бюрократии, как и во многих азиатских странах, неформальные отношения между людьми часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от его служебной компетентности и легитимного профессионализма.

Управленческий аппарат Союза Советских Социалистических Республик (СССР) унаследовал основные «восточные» особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, заимствовав многие черты бюрократии Российской империи. Более того, дворянство было заменено на многом ей подобную социальную прослойку – номенклатуру, которая сформировалась уже в 1920–1930-е годы. Карьера члена номенклатуры, как и дворянина при царизме, зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности к власти и от личных связей. В результате резко выросла численность самого штата управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Вместе с тем, сталинский период СССР характеризуется относительно низким уровнем уголовных преступлений коррупционной направленности, так как отсутствовала рыночная система в экономике, повсеместно существовала плановая система. Такая система была и в сфере учета преступлений, она породила практику «приписок», статистику, характеризующую коррупционные преступления. Данные такой статистики, как правило, отличались недостоверностью.

Кроме того, действовавшая с 1926 по 1960 годы норма в Уголовном кодексе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) за должностные (служебные) преступления, в том числе и за взяточничество, устанавливала уголовную ответственность лиц, занимавших должности в государственных органах, учреждениях, на предприятиях, в организациях. Жесткий и тотальный контроль спецслужб Комитета государственной безопасности[41]41
  Комитет государственной безопасности (КГБ) – орган государственной власти в СССР, ведавший вопросами государственной безопасности на постсоветском пространстве и в Болгарии. Иногда этот орган получает статус министерства и называется, соответственно, Министерство государственной безопасности (МГБ). Аналогичные органы с такими же названиями имелись и имеются в других странах.


[Закрыть] и Министерства внутренних дел за поведением и деятельностью не только служащих, но и рядовых граждан создавал атмосферу, мало совместимую с коррупцией.

Кроме того, низкому уровню коррупции способствовала абсолютная экономическая зависимость должностных лиц от государства и жесткий централизм власти. Частной собственности не существовало, доходы чиновников зависели только от величины их жалования по службе. Контроль осуществлялся за всеми без исключения доходами чиновников.

Этому способствовала и всеобщая секретность, всеобщее доносительство и массовое преследование за несогласие с политикой существующего политического режима.

В послесталинский период с ослаблением тотального контроля за деятельностью должностных лиц коррупция в стране стала эволюционировать, и ко времени распада СССР увеличилась по абсолютным показателям в шесть раз. Это способствовало активному процессу социального и имущественного расслоения советского общества. Утверждалась государственная, партийная, хозяйственная элита как особая социальная группа с внутренними горизонтальными связями, корпоративными интересами и ценностями.

Был снижен контроль правоохранительных органов, что позволило фактически открыть для всех неограниченный доступ не только к управлению, но и к распоряжению государственной собственностью. Утвердилось правило, согласно которому для привлечения должностных лиц к уголовной ответственности требовалось согласие той же номенклатуры, которая всегда обеспечивала «своим» необходимую защиту. Считалось, что член КПСС не может сидеть на скамье подсудимых, так как это дискредитирует правящую Коммунистическую партию Советского Союза (КПСС) (других политических партий в СССР просто не было). Поэтому, если партийные органы допускали разбирательство в суде, то подсудимый предварительно исключался из членов КПСС.

Однако отдельные факты казнокрадства, мздоимства со стороны министров, секретарей обкомов КПСС, других высокопоставленных должностных лиц существовали и становились достоянием гласности. Более того, в этот период уже зарождалась психология оправданного разворовывания государственной собственности, которая в полной мере реализовалась в последующем. Хотя само слово «коррупция» в советское время не употреблялось, оно вошло в употребление только в конце 1980-х годов, но использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и т. п.

Таким образом, в СССР отрицалось не только само понятие, но и явление, что способствовало расширению спектра коррупционных проявлений и уклонению от заслуженного наказания. Основными факторами коррупционной деятельности, наносящей ущерб советскому обществу и государству, являлись незаконный отпуск дефицитной продукции, выделение оборудования и материалов, сокрытие махинаций, изменение плановых заданий, назначение на должности в партийных и советских органах. Показательными в этом плане являются уголовные дела в отношении партийного руководителя Краснодарского края Медунова[42]42
  Сергей Федорович Медунов (21.09.1915 – 26.09.1999) – советский партийный и государственный деятель. Родился в семье телеграфиста-железнодорожника, сослуживцами отца были родители Ю. В. Андропова. В 1959–1969 гг. – 1-й секретарь Сочинского горкома КПСС. В 1969–1982 гг. – председатель Краснодарского крайисполкома, 1-й секретарь Краснодарского крайкома КПСС, член ЦК КПСС. Был другом Л. И. Брежнева. В 1982–1983 гг. в рамках проводимой Ю. В. Андроповым чистки партийных органов, был снят с должности 1-го секретаря крайкома партии, затем выведен из состава ЦК КПСС после предъявления ему обвинений в коррупции в связи с Сочинско-Краснодарским делом, которые впоследствии были с него сняты. В 1982–1985 гг. – заместитель министра плодоовощного хозяйства СССР.


[Закрыть], министра МВД СССР Щелокова[43]43
  Николай Анисимович Щелоков (13.11.1910–13.12.1984) – советский государственный деятель. Министр внутренних дел СССР (1966–1982), генерал армии (лишен звания 06.11.1984). Член ЦК КПСС. Доктор экономических наук, Герой Социалистического Труда (лишен звания 12.12.1984 г.).


[Закрыть], секретаря Центрального комитета компартии Узбекистана Рашидова[44]44
  Шараф Рашидович Рашидов (24.10.1917–31.10.1983) – советский партийный и государственный деятель, писатель. Первый секретарь Центрального комитета Коммунистической партии Узбекской ССР. Дважды Герой Социалистического Труда. Лауреат Ленинской премии. После смерти Брежнева на пост Генерального секретаря ЦК КПСС пришел Андропов, который активизировал борьбу с коррупцией. В феврале 1983 г. Политбюро ЦК КПСС приняло постановление о расследовании злоупотреблений в хлопководстве Узбекистана и поручило Прокуратуре СССР создать следственную комиссию, которая вскрыла огромные приписки в итоговых данных по сбору хлопка и злоупотребления органов власти.


[Закрыть] и другие.

Следует отметить, что отношение к человеку, как «винтику» государственной машины, плановость, строгий подбор в номенклатуру, где фактически не учитывались профессиональные и нравственные качества кандидата, круговая порука между должностными лицами создавали условия для развития коррупции.

В перестроечный период (1985–1991 годы) в стране разрушались остатки государственного контроля, снизилась ответственность и, как следствие, активизировалась деятельность по расхищению государственной собственности, что усиливало коррумпированность старой и новой номенклатуры. В этот период определенная часть партийной, государственной и хозяйственной элиты переходила в новые властные и коммерческие структуры, усложняя схемы развития коррупции. Государственные деньги и другие ресурсы перекачивались в акционерную, частную собственность. Деньги этой «элиты» составили значительную часть начавшегося нелегального оттока валютных средств из России. В этот период в стране легализовалась и теневая экономика.

История борьбы советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой советской властью.

Экономические реформы при М. Горбачеве и Б. Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией, которая стремилась олицетворять собой государство. Опора в 1990-е годы была сделана на мелкого частного предпринимателя, так как считалось, что он будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Но уход от плановой экономики предопределил необходимость создания «капитанов промышленности», то есть создания «сверху» крупных частных предприятий, возглавляющих целые отрасли народного хозяйства, что породило в России «олигархат».

Для противопоставления олигархату была выбрана модель государственного управления, названная «вертикаль власти», что во многом усилило роль государства и чиновничества. Поэтому даже в настоящее время власть бюрократии в России остается сильной – государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом, рационализация управленческого аппарата осталась важнейшей нерешенной задачей.

Современный период характеризуется еще большим усилением коррупционной деятельности в России. Показательным в этом плане является увеличившийся отток капиталов за границу. В 1995 году в Государственной Думе Федерального Собрания даже рассматривался проект закона об амнистии лиц, совершивших противоправные деяния, связанные с криминальным размещением активов за рубежом. В 1990-е годы в орбиту криминальной деятельности в финансовой сфере вовлекались федеральные и региональные чиновники и появилось понятие «организованная преступность». Ряд российских аппаратных чиновников пришли во власть сугубо в целях обогащения. Происходило их сращивание с представителями криминала.