Текст книги "Конкурсные отношения в сфере проектных работ для государственных и муниципальных нужд"

Андрей Кабанов, Сергей Чижов
Конкурсные отношения в сфере проектных работ для государственных и муниципальных нужд. Монография

Кабанов Андрей Александрович,

кандидат юридических наук, доцент;

Чижов Сергей Владимирович,

кандидат технических наук, магистр права

Компьютерная верстка: А.А. Кабанов

Печатается в авторской редакции

Рецензент:

заведующая кафедрой гражданского права Санкт-Петербургской юридической академии, кандидат юридических наук М.А. Орлова

Введение

Актуальность темы исследования. Одним из важнейших направлений развития общества в современных условиях является формирование конкурентных преимуществ государства на глобальных рынках. Такими преимуществами, лежащими в сфере гражданско-правовых отношений, являются права человека, реализуемые в том числе, через показатели качества жизни, безопасность инфраструктуры, развитие свободных рыночных отношений, снятие административных барьеров и реализацию творческого потенциала личности.

Ключевым элементом такого развития являются конкурсные отношения, возникающие между субъектами права при выборе контрагентов и дающие право на заключение контрактов. В этом смысле при реализации проектов по развитию жилищной, производственной, энергетической, транспортной инфраструктуры, развитию инфраструктуры городов и населённых пунктов важнейшее значение приобретает проектная деятельность, в процессе которой разрабатываются показатели безопасности, надёжности и качества будущих объектов.

Конкурсные отношения, возникающие на этапе заключения контрактов на проектирование, оказывают влияние на всю цепочку гражданско-правовых отношений, связанных с инвестиционной деятельностью по строительству и эксплуатации будущих объектов. На этом этапе проводится окончательный анализ исходной разрешительной документации, результатов изысканий, выбирается технология строительства, на основе технического задания определяются решения по достижению ресурсных, функционально-потребительских свойств объектов, определяется цена и стоимость эксплуатации будущих объектов.

Недостаточное правовое обоснование возникающих конкурсных отношений зачастую приводит к неправомерным действиям при выборе контрагентов на этапе торгов в сфере проектирования. Эти обстоятельства являются причиной возникновения административных, гражданских и уголовных правонарушений, связанных с неэффективностью и необоснованным расходованием средств, хищениями, коррупцией на этапе строительства в ущерб безопасности и надёжности будущих объектов на этапе эксплуатации. Такие объекты, как правило, подвержены ускоренному моральному и физическому старению, они небезопасны и неудобны для потребителя в эксплуатации, наносят физический вред и экономический ущерб инвестору и потребителю.

С другой стороны, эффективно выстроенные с правовой точки зрения конкурсные процедуры, учитывающие весь спектр законодательных требований в части квалификации и опыта исполнителя, качества проекта при соблюдении действующих актов в области технического регулирования позволяют применить инновационные решения, снижающие затраты на этапах строительства, эксплуатации и улучшающие качественные характеристики объектов инфраструктуры. При этом открываются широкие возможности для формирования конкурентной среды, развития малого и среднего бизнеса.

В структуре инвестиционной деятельности, проходящей через закупки для государственных и муниципальных нужд доля строительства, включая проектирование и изыскания, составляет более 59%.

Для реализации возможностей по экономии бюджетных средств в строительстве путём оптимальной организации конкурсных отношений на этапе проектирования в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), законодатель предусмотрел процедуру двухэтапного конкурса, в рамках которой могли бы проводиться закупки в области проектирования. Вместе с тем, анализ правоприменительной практики Закона № 44-ФЗ, вступившего в законную силу с 01 января 2014 г. показал, что процедура двухэтапного конкурса в области проектирования работает не в полной мере, поскольку:

• не проработан весь комплекс конкурсных отношений, (при одновременном действии всех актов гражданско-правового характера, включающих градостроительную, образовательную, инвестиционную деятельность, сферу саморегулирования, конкурентное право, контрактные отношения), возникающих при проведении процедуры;

• отсутствует правовое обоснование и методическая основа для эффективной правоприменительной практики процедуры в соответствии с Законом № 44-ФЗ;

• не разработана правовая основа для оценки эффективности государственных и муниципальных закупок для технически сложных и опасных инфраструктурных объектов, имеющих длительный эксплуатационный ресурс.

Очевидно, что решение этих правовых вопросов позволит провести совершенствование конкурсных отношений, возникающих в рамках процедур Закона № 44-ФЗ, других законодательных актов для обеспечения безопасности потребителей, надёжности и качества реализуемых проектов при обеспечении эффективности расходования бюджетных средств, снижения коррупционной составляющей и прозрачности проведения закупок для государственных и муниципальных нужд.

Степень разработанности темы исследования. Вопрос правового регулирования проведения закупок и проведения торгов исследовался следующими авторами Беляевой О.А, Ермакова А.В, Гатаулиной Л.Ф., Кабановым А.А., Косаревым К.В., Крячеком М.О., Смирновым В.И., Тихомировым А.С., Фоминых О.М. и др. авторами.

Вместе с тем, данная проблема в указанных исследованиях не ставилась в контексте реализации конкурсного отношения как разновидности правоотношения. Более того, такой подход справедлив для правового обоснования закупок простых товаров, работ и услуг, в которых критерии качества предмета закупки не связаны с реализацией последующих организационных этапов жизненного цикла объекта, влияющего на качество конечного продукта и безопасность потребителя.

При реализации сложных закупок правовое регулирование предмета закупки в виде результатов отдельных этапов жизненного цикла объекта требует детальной процедурной правовой регламентации и связано с безопасностью и качеством конечного объекта. В таких сложных закупках критерия стоимости оказывается не достаточно для оценки и принятия решения, что вызывает целый ряд правовых коллизий, связанных с функциональными и потребительскими свойствами конечного объекта.

Всё это в полной мере относится к градостроительной деятельности, в которой сфера проектных работ является системным этапом, на котором осуществляется разработка организационно-правовых, технических решений, связанных с последующей эксплуатацией и строительством объекта. Вопрос правового обоснования закупок таких объектов не поднимался. Это обуславливает актуальность рассмотрения конкурсных отношений, возникающих в закупках в сфере градостроительной деятельности и в частности в сфере проектных работ.

Объектом научного исследования являются конкурсные отношения, возникающие в сфере закупок проектных работ для государственных и муниципальных нужд. Областью применения конкурсных отношений являются закупки, требующие тщательной разработки порядка правоприменения с учётом всех положений действующего законодательства в целях обеспечения их законности, прозрачности, эффективности.

Предметом научного исследования являются действующие положения Закона № 44-ФЗ, а также Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее Закона № 223-ФЗ), как основных законодательных актов, регулирующих государственные и муниципальные закупки, процедура двухэтапного конкурса в сфере проектирования, а также законодательные и подзаконные акты, регулирующие гражданско-правовые отношения, в рассматриваемых областях.

Цель научного исследования заключается в исследовании конкурсных отношений, возникающих в сфере закупок проектных работ, разработке практических предложений по совершенствованию действующего законодательства (Закона № 44-ФЗ, других законодательных и подзаконных нормативных правовых актов), совершенствования правового обеспечения закупок проектных работ. Работа будет способствовать повышению эффективности закупок в этой сфере, обеспечению законности, прозрачности, правопорядка в сфере бюджетных и внебюджетных закупок, а также обеспечению безопасности граждан, надёжности объектов и развития свободной конкуренции, создания условий для внедрения инноваций и повышения качества жизни населения.

Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:

1) провести анализ конкурсного отношения, как разновидности правоотношения;

2) исследовать развитие конкурсных отношений в рамках законодательных актов РФ с 1991 г. по настоящее время;

3) провести оценку состояния действующего законодательства в сфере закупок работ по проектированию для государственных и муниципальных нужд;

4) проанализировать правоприменительную практику по Закону № 44-ФЗ в сфере проектирования и выявить правовые направления совершенствования законодательного акта в рамках актуальной процедуры двухэтапного конкурса;

5) провести правовое обоснование оценки эффективности закупок для технически сложных, опасных, инфраструктурных объектов, имеющих длительный срок эксплуатации;

6) разработать методическую основу для обеспечения правоприменительной практики положений двухэтапного конкурса в сфере проектирования по Закону № 44-ФЗ.

Методологическая основа исследования состоит в применении общих и частных методов научного познания: диалектического, формально-юридического, исторического, логического, системного, статистического, структурно-функционального методов, системного анализа, а также других методов исследования правовых явлений. В процессе исследования использовались достижения наук гражданского, конституционного (государственного), уголовного, административного и других отраслей права.

Теоретической основой явились труды Беляевой О.А, Ермакова А.В., Гатаулиной Л.Ф., Смирнова В.И., Тихомирова А.С., Фоминых О.М., а также других авторов.

Эмпирическую основу исследования составляют законодательные и иные правовые акты РФ, регулирующие область исследования, материалы, характеризующие правоприменительную практику Закона № 44-ФЗ, и Закона № 223-ФЗ.

Теоретическая значимость исследования заключается определении особенностей конкурсного отношения, как разновидности правоотношения, в результатах исследования конкурсных отношений, возникающих в различных отраслях права, обосновании конкурсных отношений, возникающих в сфере проектных работ.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования содержащихся в нём выводов и предложений по совершенствованию действующего законодательства в области закупок в сфере проектирования для государственных и муниципальных нужд по Закону № 44-ФЗ, а также других конкурсных процедур по Закону № 223-ФЗ, корпоративных стандартов в области закупок, как эффективного механизма, обеспечивающего их законность и эффективность. Сформулированные положения развивают и дополняют соответствующие разделы науки гражданского права в области конкурсных отношений, а также позволяют с общетеоретических позиций более глубоко изучить современное видение проблем эффективности государственных и муниципальных закупок в сфере проектирования.

Структура монографии определяется целью и задачами исследования. Монография состоит из введения, трёх глав, включающих в себя девять параграфов, заключения и списка использованных источников.

Глава 1.
Правовая природа конкурсных отношений

1.1 Анализ правоотношения как элемента правовой системы

Развитие правовых систем характеризуется возникновением широкого спектра правоотношений в различных сферах общественно-экономических формаций, различающихся по субъектному составу, объекту правоотношений и их содержанию. Сегодня многие вопросы, связанные с теорией правоотношений, остаются дискуссионными. Важной проблемой, связанной с природой правоотношения является вопрос дифференциации общественного отношения и правоотношения как элемента системы права. К общественным отношениям помимо правовых отношений обычно относят морально-нравственные, политические, экономические, религиозные, общинные, семейные и другие. Таким образом, правоотношения можно рассматривать как разновидность общественных отношений. «Общественные отношения, урегулированные нормами права, называются правоотношениями» [6, с. 37].

Право в узком смысле – это система норм, право в широком понимании – это не только система норм, но и правовое сознание, правовые отношения, а иногда и иные правовые явления [10].

Такая дифференциация объективно возможна при наличии связи правовой природы и содержания возникающих правоотношений с правами и обязанностями субъектов в определённых сферах и может быть проведена при наличии следующих объективных признаков:

• закрепление отношения в правовом акте;

• индивидуализация отношения в субъектном составе.

При анализе правовой системы Российской Федерации выявляются три сферы, формирующие правоотношения субъектов права в России. Это сферы – личности, общества и государства. Содержание каждой сферы характеризуется степенью развитости соответствующих институтов. Оно определяется правовыми, нравственными, религиозными особенностями общественного устройства, образовательным, культурным уровнем личности, степенью развитости общественных и государственных формаций. Эти сферы и реализуются через общественное сознание и его концентрированную юридическую суть в правосознание, определяющее направление и эффективность развития всей правовой системы и её отдельных элементов.

Общественное сознание в идеальной модели оказывает непосредственное влияние на системные элементы права, закрепляемые в различных областях правовых отношений, опирающихся на основной закон – Конституцию. В современном обществе оно должно быть основой для системных решений в различных направлениях общественных, социальных взаимоотношений, и служить механизмом развития государства и общества через правовую систему и её базовый элемент – правоотношение.

Вопрос сущностного содержания правоотношения, его формы, связи с элементами, как самой правовой системы, так и общественных, социальных институтов волнует умы ведущих учёных правоведов во все времена развития общества. Этому вопросу посвящён целый ряд исследований известных отечественных юристов. В частности, выдающийся советский учёный О.С. Иоффе, посвятивший многие исследования правовой природе правоотношений, более 50 лет назад утверждал, что:

«Во-первых, юридическое содержание норм права представлено сформулированными в них общими правилами поведения, которые в правоотношении приобретают значение конкретных правил, адресованных его участникам. Но желательное и должное поведение участников правоотношения фиксируется в их субъективных правах и обязанностях;

Во-вторых, специфика того или иного явления, отличающая его от других, смежных явлений, заключается в его содержании. Но специфика правового отношения в том и состоит, что его участники выступают в качестве носителей прав и обязанностей.

В-третьих, содержание всякого явления должно сопутствовать ему от момента его возникновения до момента его исчезновения. Допустив противное, мы пришли бы к нелепому выводу о возможности существования бессодержательных явлений. Но именно права и обязанности его субъектов сопутствуют правоотношению непрерывно, а их изменение или прекращение влечет за собой изменение или прекращение самого правоотношения» [5].

На современном этапе, в связи с совершенствованием системы права Российской Федерации, необходимостью повышения эффективности её отраслевых институтов в современных экономических условиях, вопрос о структуре, содержании, функциональной направленности и характере правоотношений снова становится актуальным.

Современные исследователи дают различные определения понятия «правоотношения». Вместе с тем, наибольшее распространение получило такое определение, в котором под правоотношением предполагается общественное отношение, которое регулируется правовыми нормами. В таком отношении участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей, охраняемых и гарантируемых государством [8, с. 20].

В этом смысле правоотношения являются объективно-субъективной формой реализации общественных отношений, в которых, в зависимости от сферы права и видов, реализуемых прав (свобод) и обязанностей, носителями обязанностей становится один или множество субъектов.

Следует подчеркнуть, что в любом правоотношении имеют место права и корреспондирующие им обязанности. В вещном праве права носят абсолютный характер, когда праву одного субъекта соотносится обязанность всех остальных субъектов – не нарушать, не препятствовать реализации этого права. В обязательственных правоотношениях права относительны, так как определены конкретной ситуацией. Например, субъект, взявший в долг конкретную сумму у конкретного лица, обязан возвратить определённую сумму этому или другому конкретно определённому лицу.

В общем виде структура правоотношения может быть представлена на рисунке 1.

Рисунок 1. «Структура правоотношения» [8, с. 22]

Права и свободы человека закреплены, прежде всего, во Всеобщей декларации прав человека и в других международных нормативных правовых актах. Остальные элементы правоотношения отражены в отечественных законах, подзаконных нормативных правовых актах, а также в обычаях.

В гражданском обществе права и свободы стоят во главе иерархии правовой системы. На это указывает, в частности 4 пункта 15 статьи Конституции Российской Федерации. В правоотношении права и свободы человека трансформируются через элементы системы в определённые права и обязанности субъектов, реализуемые через содержание в виде юридических фактов, действий процедурного и иного характера применительно к определённым объектам, регулируемых отраслевыми источниками права.

Правоотношение как объективно-субъективная реальность состоит из основных элементов, каждый из которых подлежит отдельному исследованию. Вместе с тем эти элементы могут быть классифицированы по следующим группам.

Группа элементов объективно-диспозитивного характера.

Эта группа представляет собой объективную сущностную часть правовой системы государства. Содержит базисную и отраслевую подгруппы источников права. Базисная подгруппа выстраивается, исходя из признаваемых общечеловеческих прав и свобод на уровне международных организаций, в частности ООН и закрепляемых в виде международных конвенций, договоров, соглашений и др. и закреплённых в конституции. Отраслевая подгруппа развивает базисные принципы применительно к различным сферам отношений. Общее сущностное содержание группы элементов объективно-диспозитивного характера состоит в объективном закреплении через приоритет прав и свобод человека при определении прав и обязанностей субъектов в определённых правоотношениях. Таким образом, единство составляющих группу элементов, содержащих ценностные ориентиры прав и свобод человека, конституцию государства, отраслевые источники права, а также содержание прав и обязанностей субъекта в различных сферах, как участника индивидуализированного отношения, обеспечивается по всей иерархической структуре правовой системы снизу доверху.

Группа элементов, определяющих субъектный состав.

Эту группу составляют участники, между которыми складываются правоотношения частного и публичного характера. Субъекты наделены правами и обязанностями, которые не должны противоречить правам и свободам человека.

Группа элементов, определяющая объекты правоотношений.

Объект правоотношения – это то, по поводу чего складываются правоотношения в правовой системе.

Группа элементов содержания правоотношения.

Эта группа составляет активную фазу правоотношения по установлению, реализации баланса прав и обязанностей субъектов в определённых сферах права, связанных с объектом. Включает в себя действия субъектов, основанные на юридическом факте, выражающиеся в наличии определённых юридических событий, связанных с объектом правоотношения, носящих процессуальный (процедурный) характер, или не являющихся таковыми. Общая характеристика элементов правоотношения приведена в Таблице 1.

Таблица 1.

Общая характеристика элементов правоотношения

Представление правоотношения в виде формы, имеющей определённую структуру и содержание, конечно во многом может считаться достаточно условным в силу сложности и многообразия, проявляющихся общественных, правовых, социальных и иных взаимообусловленных связей, институтов. Вместе с тем, такое представление, на наш взгляд позволяет выявить некоторые сущностные закономерности и особенности различными методами научного исследования. Одним из таких методов является системный анализ [3]. Системный анализ, как объективный метод исследования, предполагает построение логической цепочки от общего к частному, выявление закономерностей развития системы, исходя из соответствия составляющих элементов целевым задачам развития общества и совершенствования всей правовой системы.

Применительно к правоотношению методология системного анализа может основываться на выделении объекта и субъекта исследования, определении факторов, влияющих на них, определение взаимосвязей и закономерностей, установление содержания, структуры, функций элементов, их идентификацию в существующих отраслях права и их институтах. При этом предметом системного анализа являются как само правоотношение, в виде элемента правовой системы, так и составляющие его отдельные элементы.

На этапе теоретического анализа функциональной значимости элементов правоотношения и определения взаимосвязей важнейшим аспектом является объективность полученных выводов по структуре правоотношения и взаимосвязям элементов.

При рассмотрении правоотношения методом системного анализа наиболее целесообразно производить его исследование при использовании способа экспертных оценок, позволяющего учесть всю совокупность элементов, внешних и внутренних взаимосвязей, путём учёта многообразия различных мнений экспертов профессионалов в области юриспруденции, менеджмента, системного анализа и специалистов других профильных дисциплин.

Анализ структуры правоотношения как элемента правовой системы выявляет следующие основные особенности:

• правоотношение является базовым активным элементом правовой системы, определяющим её содержание и суть правовых механизмов реализации и совершенствования всей системы и отдельных отраслевых институтов;

• правоотношение, как и сама правовая система, имеет состав и структуру, характеризующуюся наличием групп элементов, объединённым по существенным признакам, определяющим особенности правоотношений, возникающих в различных отраслях права и различающихся по субъектному составу, объекту правоотношения и его содержанию;

• развитие правовой системы происходит через элементные составляющие правоотношения, находящие своё отражение в нормативных правовых актах и других источниках права;

• права и свободы человека реализуются в правовой системе в правах и обязанностях субъектов через практически определённые правоотношения, которые не могут ухудшать базисные принципиальные положения содержания прав и свобод, закреплённых в конституции, нормативных правовых актах, носящих объективно-диспозитивный характер;

• на современном этапе развития юридической науки актуальным представляется дальнейшее развитие элемента «содержание правоотношения», поскольку именно эта группа элементов обеспечивает активную сущность права, проявляющуюся в юридических действиях, событиях и фактах, и трансформирует общественные отношения путём их индивидуализации в субъектном составе по отношению к объекту в определённых сферах права.

Описанная структура и содержание правоотношения определяет классификационные признаки правоотношения. Так, рассмотрение правоотношений по виду норм, их определяющих и функциям права позволяет их классифицировать как общерегулятивные, регулятивные, охранительные [2]. По характеру прав и обязанностей субъектов как активные и пассивные правоотношения [11, 17], а также абсолютные и относительные, простые и сложные правоотношения.

Вместе с тем, вышеуказанными классификационными признаками возможные виды правоотношений не ограничиваются. По содержанию правоотношения их можно определить как общие, не содержащие определённого порядка действий, процессуальные, определяющие обязательные юридические события (факты), оформляющие начало и завершение правоотношения, процедурные, определяющие чёткий порядок их действий, юридические события (факты), и документальные формы их закрепления. Некоторые из этих видов получили своё развитие, как например в гражданском арбитражном, а также уголовном процессе. Некоторые виды правоотношений требуют своего дальнейшего правового оформления. Одним из них являются конкурсные отношения, имеющие процедурный характер и устанавливающие право субъектов на обладание правами и обязанностями в сферах права, где имеют место отношения под определёнными условиями, как например, проведение закупок или проведение публичного конкурса в соответствии с ГК РФ.

Содержание и суть правоотношения, как постоянно развивающегося элемента, конечно далеко ещё не раскрыты, но процесс его познания – это ключ к совершенствованию всей системы общественного и правового устройства.