Текст книги "Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения"

А.В. Беляков
Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения

АССОЦИАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

Рецензенты:

Капустин Анатолий Яковлевич – доктор юридических наук, профессор, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, президент Ассоциации международного права;

Мишальченко Юрий Владимирович – доктор юридических наук, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры мировой экономики и международных экономических отношений Санкт-Петербургского государственного экономического университета;

Шинкарецкая Галина Георгиевна – доктор юридических наук, главный научный сотрудник сектора международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук.

INTERNATIONAL LAW ASSOCIATION

A.V. BELYAKOV

EXPERIENCE OF THE EUROPEAN UNION IN THE FIELD OF HEALTHCARE REGULATION

Moscow

YUSTITSINFORM

2015

Reviewers:

Kapustin Anatoly Yakovlevich – Doctor of Law, Professor, Deputy Director of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, President of the International Law Association;

Mishalchenko Yuri Vladimirovich – Doctor of Laws, Doctor of Economics, Professor, Department of International Economic Relations, St. Petersburg State University of Economics and Finance;

Shinkaretskaya Galina Georgievna – JD, Chief Research Fellow, Department of international legal research of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences

The monograph highlights the experience of the European Union in the fields of public health and supply of the population with drugs. The issues touched upon include legislative regulation of movement and employment of medical staff in the EU, as well as access to health care for persons outside of their national state’s territory.

For professionals in the field of European integration, students, practitioners, as well as for a wide readership.

© LLC «Yustitsinform», 2015

Введение

Забота о здоровье людей – это долг государства. Спорить с этим невозможно. Практически все современные государства объявляют себя «welfare state» (государством всеобщего благосостояния), т. е. государством, пекущимся о благе всех на его территории. Другое название для этого явления – социальное государство.

Идея «welfare state» распространилась в Европе после революций XVIII и XIX веков, когда получили развитие принципы равенства и солидарности. Следствием этого были идеи социального обеспечения и государственного медицинского обслуживания. Никто другой, кроме государства, не может быть гарантом в этой области – области чрезвычайно сложной и многокомпонентной.

Задача медицинского и социального обслуживания населения не может быть легкой ни в каком государстве. Готовясь к защите своей кандидатской диссертации, я изучал проблемы обеспечения здравоохранения в Российской Федерации[1]1
  Беляков А.В. Международно-правовые проблемы обеспечения здравоохранения. Автореф. дисс. к.ю.н. М., 2009.


[Закрыть] и уже тогда столкнулся с тем, что эти проблемы не решаются изолированно в отдельном государстве, поскольку существует еще обширное международное право, которое обязывает государство учитывать те правила здравоохранения, которые согласованы во всемирном масштабе. Такое международное сотрудничество не только легко объяснимо, но и просто неизбежно: вирусы и микробы не понимают, что такое государственные границы, и легко их пересекают. И сами люди не сидят на месте, активно передвигаясь по миру, и переносят все это с собой, и хотят, чтобы их лечили, где бы они ни были.

С другой стороны, государства внимательно смотрят друг на друга и перенимают опыт, чтобы зря не изобретать велосипед, сплачивают свои усилия в борьбе за здоровье и благополучие населения.

В странах Европейского союза действуют те же закономерности, но кроме того, что государства сами принимают меры к охране здоровья населения и учитывают международные правила, они еще должны учитывать решения, принимаемые органами ЕС, потому что многие функции государств-членов ЕС переданы Европейскому союзу.

Разобраться во всем этом и есть цель данной книги.

Данная тема практически не изучена в российской юридической науке[2]2
  Среди немногочисленных исследований мы можем назвать следующие: Бартенев Д.Г. Право на охрану здоровья в условиях европейской интеграции. Правоведение. 2002. № 4 (243). С. 172–185; Салтман С.Е., Фигейрас Дж. Реформы системы здравоохранения в Европе. Анализ современных стратегий. 2000. 431 с.


[Закрыть], что объясняет, в частности, отсутствие ссылок на российских авторов в нашем исследовании. Более того, если мы обратимся к учебным пособиям по европейскому праву, то обнаружим, что среди основных отраслей и сфер регулирования европейского права здравоохранению уделяется наименьшее внимание[3]3
  См., напр.: Право Европейского союза: Учебник / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2004. С. 675.


[Закрыть]. В связи с этим может сложиться ложное впечатление, что европейское право практически не вмешивается в сферу здравоохранения.

С одной стороны, такую ситуацию легко оправдать: любая интеграция государств начинается со сфер, в которых государствам проще всего поделиться своей компетенцией, т. е. со сфер, не касающихся суверенитета государства, а конкретнее – с экономики. Здравоохранение же является сферой, затрагивающей финансовое равновесие бюджета любого государства и отчислений его граждан, и, как следствие, относится к социально-экономической сфере, в которой государства предпочитают сохранять свои полномочия. С другой стороны, общеевропейские институты были бы рады не заниматься такими социальными вопросами, как здравоохранение, если бы они косвенно не влияли на основные экономические цели Евросоюза – содействие свободному движению товаров, услуг и капитала. Именно неотъемлемая связь экономической сферы с социальной и привела к появлению того, что сегодня можно назвать европейским социальным пространством[4]4
  См.: Каргалова М.В. Социальное пространство как составная часть инновационного пространства Европы: Европа перемен: концепции и стратегии интеграционных процессов /Под ред. Глухарева Л.И. М., 2006. С. 196–205.


[Закрыть].

Действительно, европейское законодательство в сфере здравоохранения появилось именно в связи с необходимостью эффективного обеспечения движения рабочей силы в рамках Европейских сообществ, эффективного обеспечения движения товаров и услуг, а также для реализации законодательства о защите конкуренции. Создание общего рынка было бы невозможным без включения всех сфер жизнедеятельности в законодательство Евросоюза о свободном перемещении товаров, услуг и капитала.

Именно по этой причине в европейское законодательство о свободном движении рабочей силы были включены положения о режимах социального обеспечения работников, осуществляющих свою профессиональную деятельность в других странах-участниках ЕС[5]5
  Регламент № 1408/71 от 14 июня 1971 г. о социальном обеспечении работников, занятых на постоянной основе, работающих не на постоянной основе, а также членов их семей, передвигающихся в пределах Европейского сообщества.


[Закрыть], что позволило гарантировать получение медицинского обслуживания за рубежом (в другой стране ЕС) за счет медицинской страховки из страны, гражданином которой является иностранный работник. Это и заложило основы свободного движения пациентов на территории ЕС.

По тем же причинам в европейское законодательство о свободном движении рабочей силы были внесены положения о взаимном признании дипломов и иных квалификационных документов в области здравоохранения[6]6
  См., например, о взаимном признании дипломов врачей-терапевтов директиву 75/362 и директиву 75/363 от 16 июня 1975 г. J.O.C.E., № L 167 от 30 июня 1975 г.


[Закрыть]. Это и заложило основы свободного движения работников медицинского сектора, позволив им заниматься профессиональной деятельностью в других странах ЕС, т. е. странах, помимо тех, где они получали профессиональное образование.

Наконец, для полноценной реализации концепции свободного движения товаров она должна была распространяться и на медикаменты, в целях чего были приняты соответствующие общеевропейские нормативные акты[7]7
  См., напр.: директиву 65/65 от 26 января 1965 г. об унификации критериев выдачи разрешений для допуска медикаментов на рынок.


[Закрыть]. Таким образом, европейское фармацевтическое законодательство, как и другие отрасли европейского законодательства в области здравоохранения, также создавалось, в первую очередь, на основе экономических принципов.

Помимо прав пациента на получение медицинских услуг за рубежом (в другой стране ЕС), прав медицинского работника на осуществление профессиональной деятельности за рубежом (в другой стране ЕС) и общеевропейского фармацевтического законодательства, существуют и другие области здравоохранения, более или менее напрямую регулируемые общеевропейским правом (напр., путем применения законодательства о конкуренции к медицинским учреждениям). Тем не менее, мы согласимся с зарубежными авторами в том, что указанные области здравоохранения, регулируемые европейским правом, являются основными в законодательстве ЕС о здравоохранении[8]8
  M. Berthod-Wurmser. La sante en Europe, La Documentation frangaise, 1994; M. Cassan. L'Europe communautaire de la sante, Ёconomica, 1989; C. Blumann et L. Dubouis. Droit materiel de I'Union europeenne: Montchrestien, 3e ed, 2004.


[Закрыть].

Глава I
Европейская интеграция и задачи здравоохранения

1. Краткий очерк развития и формирования современного Европейского союза

Вся более чем полувековая история европейской интеграции – это рассказ о борьбе за полномочия. Институализация форм интеграции развивалась от элементарного Европейского объединения угля и стали до нынешнего разветвленного, с множеством функций, сложного Европейского союза.

Оставим в стороне идейную многолетнюю подготовку к объединению европейских народов и обратим внимание лишь на фактические события. Краткая хроника такова.

В 1952 году образуется Европейское объединение угля и стали[9]9
  Аутентичное название – European Coal and Steel Community. В последующих названиях европейских объединений слово «Community» стали переводить как «сообщество», что, конечно, точнее: Treaty Instituting the European Coal and Steel Community (signed 18 April 1951, entered into force 23 July 1952), 261 UNTS 140.


[Закрыть], и его создание носило сильный привкус подготовки к войне. В соответствии с предложением министра иностранных дел Франции Роберта Шумана, задачей этого объединения была передача контроля над ресурсами производства угля и стали, так важными для ведения войн, наднациональному объединению. Предлагалось также и формирование общеевропейской армии, которое не было поддержано европейскими державами, и дальнейшие шаги к объединению можно назвать промышленно-технократическими, включая идею общей экономической интеграции путем создания общего рынка.

Развитие идей экономической интеграции привело к подписанию в 1957 году Римского договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС)[10]10
  Treaty Establishing the European Economic Community (signed 15 March 1957, entered into force 1 January 1958) 294 UNTS 17.


[Закрыть] и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом)[11]11
  Treaty Establishing the European Atomic Energy Community (Euratom) (signed 25 March 1957, entered into force 1 January 1958) 294 UNTS 260.


[Закрыть].

Успешное, хотя и с многими трудностями, развитие экономической интеграции постепенно, начиная с 1980 годов, позволило приступить к началу политической интеграции. Следует отметить, что к началу 1980 годов перевес в идее интеграции перешел от задумок наднационального объединения к организации межгосударственного сотрудничества. После отказа от идеи наднациональности интеграция в Европейском сообществе замедлилась, деятельность общих органов была очень неэффективна, поскольку решения чаще всего принимались на минимально возможном уровне.

Однако именно в это время были приняты самые важные решения Суда Европейских сообществ, вероятно Суд действовал эффективнее с целью возместить фактическое бездействие других органов. Именно в это время приняты знаковые решения, например, по делам Van Gend & Loos Case[12]12
  Case 26/62 NV. Algemene Transport– en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration (1963) ECR 1.


[Закрыть] или Costa v ENEL Case[13]13
  Case 6/64 Costa v ENEL (1964) ECR 585.


[Закрыть], в которых был заложен мощный потенциал конституализации структуры и порядка принятия решений в Европейских сообществах.

Судом были сформулированы такие принципы, как: прямое действие права Сообществ, приоритета этого права перед правом государств-членов; доктрина подразумеваемых полномочий и т. д., которые впоследствии оказались мощными и действенными инструментами продвижения и углубления европейской интеграции. Таким образом, оказалось, что Суд Европейских сообществ перехватил от Комиссии роль «мотора» интеграции.

В октябре 1970 г. был сделан первый решительный шаг по направлению к политическому сотрудничеству – было принято решение о тесном сотрудничестве министров иностранных дел. До 1986 года Европейское политическое сотрудничество было добровольным и существовало отдельно от институтов Сообщества.

В 1981 году был опубликован первый проект создания Европейского союза[14]14
  Draft European Act //14 Bulletin of the European Communities 11, 1981. P.87.


[Закрыть], который лег в основу Торжественной Декларации Европейского союза[15]15
  Bulletin of the European Communities. № 6, 19 June 1983. P. 24–29.


[Закрыть], принятой главами правительств государств-членов. В следующем году Европейский парламент предложил проект

Конституции Европейского союза[16]16
  Draft Treaty establishing the European Union. 14 February 1984: Bulletin of the European Communities. 1984. № 2. P. 8–26.


[Закрыть]. В результате переговоров и обсуждений на свет появился Единый европейский акт[17]17
  Single European Act (signed 17 February 1986, entered into force 1 July 1987) 1754 UNTS 3.


[Закрыть]. Это не был договор об учреждении Европейского союза, а документ, воплощающий первый основательный пересмотр учредительных договоров и решающий шаг в направлении создания Европейского союза. Однако этим актом были внесены существенные новации: принятие решений большинством голосов в Совете по самым важным вопросам относительно внутреннего рынка, что открыло дорогу беспрецедентной законодательной активности в сообществах. Внедрение обширной программы децентрализации регулирования общего рынка и унификации законодательства с целью завершения создания этого рынка свидетельствовали о том, что к 1992 году экономические цели Римского договора была достигнуты. Единым европейским актом была введена процедура сотрудничества, которая предоставила Европейскому парламенту заметную нормотворческую роль. Была расширена сфера действия Сообществ, и в их компетенцию были включены защита окружающей среды, охрана труда, вопросы социального обеспечения и, что особенно ценно для нас, здравоохранение.

Были внесены некоторые организационные изменения, в частности, встречи глав государств и правительств были формализованы под названием «Европейский совет». К 1992 году 77 % мер, предусмотренных в Едином европейском акте, были реализованы.

Вскоре выяснилось, что цель, поставленная в Едином европейском акте – завершение внутреннего рынка, где бы происходило свободное движение капиталов и товаров – не может быть достигнута без введения некоторых форм более тесного экономического и валютного союзов.

Договор о создании Европейского союза, подписанный в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г., добавил две новые сферы сотрудничества (внешнюю политику и политику безопасности, и внутренние дела) и, главное, образовал Европейский союз как некую арку, соединяющую все сферы сотрудничества. Это была не просто институализация политического сотрудничества, но, скорее, изменение в характере всего проекта интеграции. Теперь европейская интеграция продвинулась за пределы первичной экономической сферы к политическому объединению.

Европейский союз, как он описан в Маастрихтском договоре[18]18
  Treaty on European Union (signed 7 February 1992, entered into force 1 November 1993) (1992) //O.J., C191/1 (Maastricht Treaty).


[Закрыть], часто изображали в виде здания с тремя колоннами.

К первой колонне относили ЕЭС, ЕОУС и Евратом. К ЕЭС были отнесены новые, кроме экономических, компетенции и его стали официально именовать Европейским сообществом. Эти новые компетенции имеют непосредственное отношение к нашей книге, поскольку среди этих новых компетенций было, кроме промышленной политики, образования, культуры, защиты потребителя, также общественное здравоохранение.

Одной из важных частей «первой колонны» были положения об Экономическом и валютном союзе, которыми, в частности, была в 1999 году введена новая общая валюта – евро.

Ко второй колонне относили Общую внешнюю политику и политику безопасности, развитые из Единого европейского акта.

Третья колонна состояла из положений о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел. Важно, что эти положения позволяли сотрудничество в уголовных делах, вопросах предоставления убежища и миграционной политики.

Объединительным элементом над тремя опорами стали принципы субсидиарности и Европейского гражданства.

Субсидиарность с этого времени стала важной частью методов действия права Европейского союза. Субсидиарность разграничивает сферы действия Сообщества и государств-членов, обеспечивая принятие Сообществом тех или иных мер, выходящих за рамки его прямой компетенции, только в тех случаях, когда искомый результат не может быть достигнут на национальном уровне. Категория гражданства Союза, ставшая дополнением к гражданству государств-членов, означает предоставление права активного и пассивного избирательного права в Европейский парламент и местные органы власти, право на получение дипломатической защиты со стороны любого государства-члена в третьей стране, а также право подачи жалобы в Европейский парламент.

В 1996 году начались новые переговоры о пересмотре Маастрихтского договора. В результате этого, 2 октября 1997 г. был подписан Амстердамский договор[19]19
  Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts (signed 2 October 1997, entered into force 1 May 1999) (1997) //O.J., C340/308.


[Закрыть]. В нем были упорядочены положения европейского права, развившиеся к этому времени. Этого было недостаточно для дальнейшего развития Союза, и начались новые переговоры. В марте 2001 г. был подписан Ниццкий договор[20]20
  Treaty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts (signed 26 February 2001, entered into force 1 February 2003) (2001) //O.J., C80/1.


[Закрыть]. В ходе его подготовки представители государств стремились, прежде всего, отстоять свои национальные интересы, и некоторые важные вопросы остались нерешенными. В частности, многие авторы отмечали несоответствие правовой системы Союза правовым системам государств-членов.[21]21
  См., напр.: p.Gerbet. La construction de 'Europe (Colin Paris, 2007).


[Закрыть]

С целью совершенствования правовой базы ЕС была принята Декларация о будущем Союза[22]22
  Declaration on the Future of the Union (2001) //O.J., C80/85.


[Закрыть], которая призывала к открытым дебатам о целях и идентичности Союза, о необходимости упрощения учредительных договоров, о роли национальных парламентов в ЕС, о распределении полномочий между Союзом и государствами-членами, а также о статусе Хартии основных прав Европейского союза, которая в Ницце была квалифицирована как политическое заявление.

Конференция Европейского совета в Лейкене в декабре 2001 г. приняла решение о созыве Конвента о будущем Европы, в котором должны были принять участие представители национальных парламентов, Европейского парламента, Комиссии, национальных правительств и правительств государств-кандидатов на присоединение к Союзу, с целью предложить пути реформирования для дальнейшего обсуждения на межправительственной конференции.

В июне 2003 г. был опубликован проект Договора об учреждении Конституции для Европы. Его главное отличие от предыдущих договоров состояло в том, что он не был набором указаний об изменении учредительных документов, а цельным документом, предназначенным заменить существующее первичное право Союза. Данный Договор, как известно, был отвергнут рядом парламентов стран-членов.

Новый договор[23]23
  Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community (signed 13 December 2007, entered into force 1 December 2009) (2007) //O.J., C306.


[Закрыть] подписан 13 декабря 2007 г. Непростой процесс ратификации затянулся, так что Лиссабонский договор вступил в силу лишь 1 декабря 2009 г.

В Лиссабонском договоре сохранена большая часть изменений, которые должны были быть внесены в правопорядок ЕС Конституционным договором, в частности, предусмотрены: обязательность Хартии основных прав, изменения в порядке голосования в Европейском парламенте и в Совете (по вопросам предоставления убежища, иммиграции, сотрудничества судов по уголовным делам).

В отличие от Конституционного договора, Лиссабонский договор не изложил первичное право ЕС в одном документе, сделал таким изложением три документа: Договор о Европейском союзе (чтобы отличить от прежнего Договора о Европейском союзе, его называют Консолидированный Договор о Европейском союзе (КДЕС), Договор о функционировании Европейского союза (ДФЕС) он заменил прежний Договор о европейском сообществе) и Хартия основных прав человека Европейского союза.

2. Проблемы организации здравоохранения в ЕС: соотношение компетенций Союза и государств-членов

Таким образом, первоначально цель интеграции европейских государств была экономическая: сначала объединение угледобывающей и металлургической промышленности (Европейское объединение угля и стали), затем устранение барьеров для торговли и формирование единого рынка для государств-членов, который получил название общего рынка. И уже на этом этапе необходимостью становится выработка общей политики по отношению к населению: свободное передвижение рабочей силы в рамках общего рынка требовало унификации социальной политики и социальных правовых систем разных государств, без чего перелив квалифицированных трудовых ресурсов немыслим и невозможен. Кроме универсализации трудового законодательства, приходилось заботиться и об обеспечении уровня здоровья не только собственных граждан, но и иностранцев, работающих в данном государстве. Надзор за унификацией всех социальных, трудовых и медицинских систем постепенно переходил к органам Европейских сообществ. Образование Европейского союза после принятия Маастрихтского договора означало создание более широких рамок интеграции – не только экономической и не только озабоченной благополучием людей как рабочей силы.

К обязательствам европейских государств друг перед другом относительно прав трудящихся стали присоединяться обязательства в области прав человека, независимо от трудового статуса – обязательства, порождаемые общим международным правом. В силу этого, возникали новые задачи перед каждым отдельным государством и перед Европейским союзом в целом. После изменений, внесенных в Европейский союз Лиссабонским договором, важной частью его правовой основы, можно сказать, его конституционным кодексом стала Хартия основных прав.

Осуществление всех этих обязательств было невозможно силами только отдельных государств; с другой стороны, институты и органы сообществ, а позднее – Европейского союза, никогда не имели собственных полномочий, возникающих сами по себе. Все полномочия были сосредоточены у государств, входящих в эти формы интеграционного объединения, и каждая новая ступень интеграции означала передачу новых полномочий от государств к органам интеграции.

Но эта передача полномочий с самого начала была непростой и сопровождалась образованием двух видов компетенции каждого органа – исключительной и разделяемой. Несмотря на то, что государство по сей день остается основным регулятором в области здравоохранения, полномочия государств-участников Европейского союза в данной сфере перестают быть монопольными и начинают частично переходить к общеевропейским органам. Следует отметить, что все европейские государства провозгласили себя социальными государствами (в противовес индивидуализму и либерализму)[24]24
  Впрочем, оплот индивидуализма и либерализма – Соединенные Штаты Америки – с приходом новой администрации в 2008 году, несмотря на прочно укрепившиеся в стране либеральные принципы, также стали проводить в жизнь социальную политику, отходящую от этих принципов. Уже имея такие социальные институты как государственное образование, защита трудовых прав, система социального обеспечения и т. п., США обратились к реализации последнего аспекта социального государства, пока отсутствующего в их правовой системе – всеобщего медицинского страхования.


[Закрыть], а потому их основой выступают принципы равенства и солидарности, гарантирующие единство общества. Частью идеи социального государства являются системы государственного социального обеспечения и медицинского страхования. Расходы на здравоохранение в Европе – это одна из основных статей расхода в государственных бюджетах, и дополняются финансированием системы здравоохранения со стороны каждого гражданина в рамках системы перераспределения ресурсов, посредством налоговых отчислений и в соответствии со своими возможностями.

В то же время основная часть оплаты труда медицинских работников падает на плечи государства – большинство из них напрямую или косвенно являются государственными служащими.

Таким образом, перед Европейским союзом и его государствами-членами встает двуединая задача регулирования в рамках каждого государства и всего Союза.

Организация систем здравоохранения пока остается областью компетенции государств. Как и в прежнем Договоре о Европейском сообществе (п. 5 ст. 152), так и в нынешнем Договоре о функционировании Европейского союза (ст. 168) однозначно устанавливается, что «действия Сообщества в области здравоохранения должны полностью сохранять компетенцию государств-участников в вопросах организации медицинских служб и предоставления медицинских услуг».

Особое значение систем здравоохранения государств подчеркнуто в Сообщении Комиссии за 2000 год[25]25
  Communication de la Commission sur la strategie de la Communaute europeenne en matiere de sante. Proposition d'un programme d'action communautaire dans le domaine de la sante publique (2001 a 2006). Bruxelles, 16 mai 2000, COM (2000) 285 final.


[Закрыть]: развитие систем здравоохранения государств рассматривается как решающий фактор в состоянии здоровья населения. Комиссия предлагает внедрить информационную систему со сведениями о системах здравоохранения, их финансировании, методах выделения средств, роли государственного и частного страхования и т. д. Акцент делается на усовершенствовании методов работы через обмен данными и стимулирование деятельности в области доказательной медицины, качества медицинского ухода, управляемого здравоохранения и изучения медицинских технологий. По мнению Комиссии, гражданин может критически сравнивать системы здравоохранения государств-участников и иметь более прозрачную информацию о них, что позволит ему ориентироваться в качестве и условиях доступа к медицинским услугам.

Собственные компетенции Союза в области здравоохранения обозначены в ст. 168 ДФЕС, в соответствии с которой Союз обязан в любом случае, когда он формулирует любую из своих политик или сфер действия, обеспечить высокий уровень защиты здоровья человека[26]26
  «Высокий уровень здравоохранения гарантируется при установлении и реализации любой политики, и любых мер, принимаемых Союзом».


[Закрыть]; Союз также дополняет национальные политики в этом направлении.

Сфера деятельности Союза в области здравоохранения определяется следующим образом:

• совершенствование здравоохранения;

• предотвращение болезней и заболеваний;

• устранение источников опасности физическому и душевному здоровью.

Эти задачи отразились в нескольких важных документах Союза, позволяющих судить об их толковании органами и институтами Союза, это: Решение о плане действий для борьбы с раком[27]27
  Decision 646/96 on action plan to combat cancer // O.J., 1996, L95/9; O.J., 2001, L79/1.


[Закрыть]; Решение о программе Союза по предотвращению СПИД и некоторых других инфекционных болезней[28]28
  Decision 647/96: Union programme on the prevention of AIDS and certain other communicable diseases // O.J., 1996, L95/16; O.J., 2001, L79/1.


[Закрыть]; Решение о действиях Союза в отношении редких болезней[29]29
  Decision 1295/99 on Union actions on rare diseases // O.J., 1999, L155/1.


[Закрыть]. Из текста этих решений следует, что своей задачей органы Союза считали организацию и координацию изучения причин болезней, путей их передачи от одного человека к другому и способов предотвращения, кроме того, задача Союза определяется как распространение информации и просвещение в области охраны здоровья[30]30
  См.: Решение о программе действий Союза в области содействия здоровью, информации, просвещению и обучению. Decision 645/96: Programme of Union action on health promotion, information, education and training // O.J., 1996, 95/1; O.J., 2001, L 71/1.


[Закрыть].

В ДФЕС Союзу также предписывается принимать меры, направленные на сокращение вредных последствий для здоровья человека от употребления наркотиков, в т. ч. распространять соответствующую информацию[31]31
  См.: Решение о программе мониторинга состояния здоровья населения. Decision 1400/97 on a programme for healthy monitoring // O.J., 1997, L193/1; O.J., 2001, L79/1.


[Закрыть], и мероприятия по предотвращению их распространения[32]32
  См.: Решение о программе действий Союза по предотвращению наркотической зависимости. Decision 102/97 on a program of Union action on the prevention of drug dependence // O.J., L 19/25; O.J., 2001, L 79/1.


[Закрыть], а также мониторинг, раннее обнаружение и борьба с переходом серьезных угроз здоровью населения через границу. Хотя в данной сфере, как и в некоторых других, например, в области культуры, первостепенная задача Союза – поощрять сотрудничество между государствами-членами и, в случае необходимости, оказывать поддержку их действиям, Союз должен также развивать и собственную деятельность.

Эта его задача вышла на первый план после случаев, так называемого, «коровьего бешенства» и скандала с диоксином. Свою роль здесь сыграли также случаи появления новых или давно забытых некоторых болезней. Так, оказалось, для борьбы с туберкулезом необходимы исключительно меры на уровне Союза.

Действия от имени Союза в таких случаях осуществляются Европейским парламентом или Советом, которые действуют в соответствии с обычной законодательной процедурой[33]33
  См.: ст. 294 ДФЕС.


[Закрыть]. После консультации с Европейским социальным советом и Комитетом регионов они принимают, с целью обеспечения общей безопасности, меры, гарантирующие высокое качество и безопасность субстанций, взятых от человека (напр., кровь и ее составляющие или органы для пересадки).

Сюда же можно отнести меры по защите здоровья человека, принимаемые в области ветеринарии и фитосанитарии, или установление высоких стандартов фармацевтических продуктов и медицинского оборудования.

Парламент и Совет могут таким же образом принимать поощрительные меры, направленные на повышение уровня защиты здоровья людей и борьбы с трансграничным распространением эпидемий. Немалое значение имеют также меры, регулирующие мониторинг, как раннее предупреждение и подавление серьезных случаев трансграничного распространения эпидемий. В их компетенцию входят и меры, прямая цель которых – защита людей от вредных последствий табакокурения и злоупотребления алкоголем[34]34
  Ст. 168 ДФЕС


[Закрыть].

В Договоре ясно указано, что Союз не должен вторгаться в компетенцию государств: в этой сфере исключена гармонизация, и должна уважаться ответственность государств-членов за определение их собственной политики здравоохранения, а также за организацию и предоставление медицинских услуг и медицинского обслуживания. В частности, в Договоре сказано, что указанные выше меры «не должны затрагивать положения национального законодательства относительно забора или медицинского использования крови и человеческих органов»[35]35
  Ст. 168 (5) ДФЕС.


[Закрыть].

Очевидно, что многие аспекты здравоохранения пересекаются с мерами по защите потребителя и охране среды, цель которых – также охрана здоровья человека[36]36
  См., напр.: Решение о программе действий относительно заболеваний, вызванных загрязнением. Decision 1296/1999 action program jn pollution related diseases // O.J., 1999, C200/1; O.J., 2001, L79/1.


[Закрыть]. Это касается, например, регулирования классификации, упаковки и снабжения информирующими надписями опасных веществ. Хорошей иллюстрацией здесь может быть Директива 67/548 от 1967 года о порядке регистрации, критериях оценки, авторизации, ограничении распространения химикатов, которая 31 раз подвергалась пересмотру и дополнению[37]37
  Directive 67/548 (1967) // O.J., 196/1; O.J., 1997, L343/19; O.J., 2007, L136/281; O.J., 2009, L116 concerning the Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals.


[Закрыть].

Это касается и ограничения продажи и использования некоторых опасных веществ, и препаратов[38]38
  Directive 76/769//OJ., 1976, L262/201, изменена: O.J., 1997, L315/13.


[Закрыть], пестицидов[39]39
  Directive 78/631 // O.J., 1978, L206/13, изменена: O.J., 1992, L154/1.


[Закрыть], асбеста[40]40
  Directive 87/217 // O/J., 1987, L85/40.


[Закрыть], биотехнологий, качества питьевой воды[41]41
  Directive 75/440 // O.J., 1975, L194/26.


[Закрыть] и водоемов для купания[42]42
  Directive 76/160 // O.J., 1975, L31/1, изменялась неоднократно.


[Закрыть].

Здоровье человека находится также в зависимости от здоровья животных. В этой области Союз действует очень активно, главным образом, через свою сельскохозяйственную политику.

Необходимо обратить внимание на Решение Европейского парламента и Совета о создании сети эпидемиологического наблюдения и контроля[43]43
  Decision 98/2119 // O.J., 1998, L268/1.


[Закрыть], а также на решение о том, что и другие болезни будут постепенно включаться в эту систему[44]44
  Decision 98/2129 // O.J., 1998, L28/50.


[Закрыть].

Необходимо отметить также, что в некоторых регионах программы защиты здоровья человека могут быть предметом совместного финансирования: Европейским фондом развития регионов и Европейским социальным фондом.

16 мая 2000 г. Комиссия разослала Сообщения[45]45
  COM, 2000, 285 final.


[Закрыть] Совету, Парламенту, Европейскому социальному фонду и Комитету регионов относительно стратегии здравоохранения Европейского союза. Стратегия состоит из двух основных элементов:

1) область общественного здравоохранения, в т. ч. программа мероприятий по обеспечению здравоохранения на 2003–2008 годы;[46]46
  Decision 02/1786 // O.J., 2002, L271/1; O.J., 2007, L46/237.


[Закрыть]

2) осуществление интегрированной стратегии здравоохранения, в которой были предусмотрены специфические меры для имплементации обязательств по введению защиты здоровья во все политики Союза.

Было организовано Исполнительное агентство для программ общественного здравоохранения; как и на другие агентства, на него возложены определенные задачи по исполнению программ Союза[47]47
  См.: Regulation 58/2003 // O.J., 2003, L11/1.


[Закрыть]. В дополнение к Программе Общественного здравоохранения была принята схема и других законодательных мер. В эту схему были включены:

• предотвращение и мониторинг инфекционных болезней (международная сеть эпидемиологического наблюдения и контроля над инфекционными болезнями была создана в 1999 году[48]48
  O.J., 1999, L268/1.


[Закрыть]);

• предотвращение наркотической зависимости: план действий по борьбе с наркотиками;

• программа действий Союза по предотвращению травматизма (1999–2003 годы);[49]49
  O.J., 1999, L46/1.


[Закрыть]

• программа действий Союза по мониторингу уровня здоровья (1997–2001 годы);[50]50
  O.J., 1997, L193/1.


[Закрыть]

• программа действий по борьбе с насилием в отношении детей, молодежи и женщин «Дафна» (2000–2003 годы);[51]51
  O.J., 2000, L34/1.


[Закрыть]

• программа действий Союза в отношении болезней, вызванных загрязнением окружающей среды (1999–2001 годы);[52]52
  O.J., 1999, L155/7.


[Закрыть]

• программа действий Союза в отношении редких болезней (1999–2003 годы)[53]53
  O.J., 1999, L155/1.


[Закрыть].

Довольно длинен список конкретных болезней, которым уделяется внимание в рамках органов Союза:

• рак: план действий «Европа против рака» (1996–2000 годы); мероприятия по сокращению табакокурения; запрещение курения в общественных местах; запрещение рекламы и спонсорства продуктов табака[54]54
  Directive 2003/33 // O/J., 2003, L152/16.


[Закрыть]; помещение предупреждения о вреде курения на упаковке сигарет и табака[55]55
  Decision 2003/641 // O.J., 2003, L226/24.


[Закрыть]; ограничение производства, презентации и продажи продуктов из табака[56]56
  Directive 2001/37 // O.J., 2001, L194/26.


[Закрыть];

• СПИД/ВИЧ: несколько планов действий и программ, например, программа «Европа против СПИДа»[57]57
  O.J., 1995, L168/1.


[Закрыть];