Читать книгу "Избирательные системы: российский и мировой опыт"

3.7. Смешанные системы

Случаи, когда на одних и тех же выборах применяются две или даже три разные избирательные системы или их элементы, встречаются достаточно часто. Эти случаи можно разделить на три группы.

К первой группе относятся ситуации, когда в одних избирательных округах применяется одна система, а в других – иная. В прошлом такие ситуации встречались чаще, чем сейчас. В качестве примера можно привести выборы во Всероссийское Учредительное собрание 1917 года, когда в большинстве избирательных округов применялась пропорциональная система, в 7 одномандатных округах – плюральная и в 5 двухмандатных – блоковая[366]366
  Выборы во Всероссийское Учредительное собрание в документах и воспоминаниях современников. М., 2009. С. 270, 323–325.


[Закрыть].

Однако и в настоящее время такие ситуации – не слишком большая редкость. Самый яркий пример – выборы в Европарламент, где в каждой стране, входящей в Евросоюз, своя избирательная система[367]367
  Маклаков В. В. Избирательное право стран – членов Европейских сообществ. М., 1992. С. 36; Лафитский В. И. Выборы в Европейский парламент. М., 2005. С. 45–51; 25+2 electoral models. I. Electoral Systems. 2006. P. 41–42.


[Закрыть]. В Финляндии избирательный округ, включающий Аландские острова, одномандатный, там действует мажоритарная система, на всей остальной территории страны – пропорциональная с открытыми списками. На выборах в испанский сенат в большинстве округов действует система ограниченного вотума, в Сеуте и Мелилье – блоковая, в семи округах (мелкие острова Балеарского и Канарского архипелагов) – мажоритарная система[368]368
  Современные избирательные системы. Вып. 3. М., 2009. С. 51, 71, 252, 304.


[Закрыть].

Однако такие случаи обычно не принято относить к смешанным системам[369]369
  В некоторых книгах (Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. М., 2005. С. 483; Федотова Ю. Г. Избирательные системы зарубежных стран. М., 2015. С. 44–46) такие случаи рассматриваются как «географически неоднородные смешанные системы».


[Закрыть], в отличие от случаев, которые мы включаем в две другие группы.

Вторая группа – это ситуации, при которых каждый избиратель выбирает депутатов одновременно с использованием двух (иногда трех) избирательных систем, голосуя с помощью двух (иногда трех) бюллетеней. Обычно одна из этих систем – тот или иной вариант пропорциональной системы, другая – тот или иной вариант мажоритарной системы. При этом каждая система действует практически независимо друг от друга. Такие модели обычно называют смешанными несвязанными или параллельными избирательными системами. С теоретической точки зрения их вообще не следовало бы рассматривать как отдельные избирательные системы, а лишь как сочетание двух или трех систем. Однако данные модели получили в последнее время широкое распространение и потому заслуживают отдельного рассмотрения.

Третья группа – это истинные смешанные избирательные системы (смешанные связанные избирательные системы), то есть системы, сочетающие мажоритарную и пропорциональную компоненты таким образом, что их невозможно разъединить без превращения системы в принципиально другую. Эти системы имеет смысл сразу разделить на две подгруппы. В одном случае избиратель раздельно голосует за кандидата (мажоритарная компонента) и за партийный список (пропорциональная компонента), а при определении общих результатов выборов одна компонента влияет на другую (двухголосые связанные смешанные системы). В другом случае у избирателя один голос, который засчитывается и конкретному кандидату, и всему списку, в который этот кандидат включен (система «добавочных представителей»).

Далее мы рассмотрим системы, относящиеся ко второй и третьей группам.

Первым известным нам примером параллельной системы является система, установленная в 1906 году для выборов в ландтаг королевства Вюртемберг, где 70 депутатов избирались по мажоритарной системе в одномандатных округах, а 23 – по пропорциональной системе в трех многомандатных округах[370]370
  Гессен В. М. Основы конституционного права. М., 2010. С. 246–247.


[Закрыть]. Однако затем на протяжении около полувека мы не находим примеров применения данной системы. В 1960-х годах подобная система начала применяться в Южной Корее, в 1980-х – в Японии (на выборах Палаты советников), Сенегале и Египте (см. раздел 2.4).

После крушения социалистического лагеря идея смешанной системы стала популярной во многих странах, ставших на путь демократического транзита. В качестве примера использовалась избирательная система Германии (о ней см. следующий подраздел), однако ни в одной новой демократии эту систему не стали копировать. Заимствовали в основном лишь идею сочетания мажоритарной и пропорциональной компонент, полагая, что любое такое сочетание позволит соединить достоинства обеих.

В июне 1990 года параллельная система была применена в Болгарии, в октябре 1990 года – в Грузии[371]371
  Голосов Г. В. Пределы электоральной инженерии: «смешанные несвязанные» избирательные системы в новых демократиях // ПОЛИС. 1997. № 3. С. 102–113.


[Закрыть], в 1992 году – в Литве[372]372
  Курис Э. Литва принимает смешанную систему выборов // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1992. № 1. С. 38–39.


[Закрыть], в 1993 году – в Российской Федерации[373]373
  Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы. М., 1995. С. 1–101; Иванченко А. В., Кынев А. В., Любарев А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. М., 2005. С. 37–44.


[Закрыть], в 1998 году – на Украине[374]374
  Тодыка Ю. Н., Яворский В. Д. Выборы народных депутатов Украины: конституционно-правовой аспект. Харьков, 1998. С. 3; Тур А. И., Перевозчиков В. Н. Выборы депутатов Верховной Рады Украины: опыт международного наблюдения // Вестник ЦИК РФ. 1998. № 7. С. 139–147; Ключковський Ю. Б. Виборчi системи та украïнське виборче законодавство. Киïв, 2011. С. 98–99, 103–107; Виборча реформа для всіх і для кожного. Київ, 2011. С. 11.


[Закрыть]. В общей сложности различные варианты параллельной системы используются или использовались примерно в двух десятках стран[375]375
  Голосов Г. В. Сравнительная политология. СПб., 2001. С. 220–221; Избирательное законодательство и выборы в современном мире. М., 2009. С. 23–24.


[Закрыть].

На выборах законодательных органов субъектов Российской Федерации в период 1993–2002 годов параллельная система применялась редко: всего в восьми регионах, из них в шести – только один раз. На муниципальных выборах до 2004 года эта система использовалась лишь в нескольких городах Красноярского края[376]376
  Иванченко А. В., Кынев А. В., Любарев А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. М., 2005. С. 59–73, 78–80, 157–167; Алмиева А. А. Смешанная избирательная система: практика применения // Журнал о выборах. 2005. № 6. С. 18–24.


[Закрыть]. С декабря 2003 года использование на выборах региональных парламентов пропорциональной компоненты стало обязательным, и с этого времени параллельная система применяется в большинстве регионов[377]377
  Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003–2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М., 2009; Кынев А. Выборы региональных парламентов в России 2009–2013: От партизации к персонализации. М., 2014.


[Закрыть]. По мнению политологов, она содействовала плюрализации политической жизни в регионах и в перспективе могла привести к демонтажу регионального авторитаризма (если бы этот механизм не был сломан последующими контрреформами)[378]378
  Макаркин А. Смешанная система выборов в регионах России // Pro et Contra. 2006. Т. 10. № 1. С. 104–113; Сморгунов Л. В. Новые электоральные институты и региональные парламенты России: плюрализация vs монополизации // ПОЛИТЭКС. 2006. № 2. С. 6–24; Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra. 2008. Т. 12. № 1. С. 22–35.


[Закрыть].

На муниципальных выборах начиная с 2005 года эта система также используется достаточно широко, особенно масштабным было ее применение в 2011–2013 годах, когда использование пропорциональной компоненты являлось обязательным для муниципальных районов и городских округов с числом депутатов не менее 20[379]379
  Любарев А. Е. О проблемах использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 68–72; Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы 2014 года в России в условиях новых ограничений конкуренции. М., 2015. С. 48–54.


[Закрыть]. В целом, по данным ЦИК России[380]380
  http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom.


[Закрыть], за период с декабря 2003 по декабрь 2015 года параллельная система применялась примерно в тысяче муниципальных кампаний.

На Украине в 2004 году от параллельной системы на выборах в Верховную Раду отказались в пользу пропорциональной системы с закрытыми списками (выборы прошли в 2006 и 2007 годах). Но в 2011 году вновь вернулись к параллельной системе (выборы прошли в 2012 году). Также параллельная система была введена в 2010 году на выборах областных, районных и городских советов[381]381
  Ключковський Ю. Б. Виборчi системи та украïнське виборче законодавство. Киïв, 2011. С. 108–110; Виборча реформа для всіх і для кожного. Київ, 2011. С. 11; Чуб Е. А. Конституционные основы принципа адекватного представительства и политические права граждан // Конституционное развитие России и Украины. М., 2011. С. 88–107; Дахова И. И. Гарантии конституционных принципов избирательного права Украины // Конституционно-правовые основы народовластия в России и Украине. Харьков, 2012. С. 132–156; Слинько Е. А. Политический процесс в Украине: признаки стагнации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. 2013. № 2. С. 187–190; Яцунская Е. Эффекты изменения избирательных систем: сравнительный анализ местных выборов 2006 и 2010 годов в Украине // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1. С. 52–74.


[Закрыть]. После событий 2014 года обсуждался переход к пропорциональной системе с открытыми списками. Однако на выборах Верховной Рады 2014 года вновь использовалась параллельная система, а на выборах областных, районных и городских советов 2015 года была применена пропорциональная система с закрытыми списками, разделенными на территориальные части (см. подраздел 4.2.2).

В России вслед за Украиной перешли от параллельной системы к пропорциональной. Закон был принят в 2005 году, выборы прошли в 2007 и 2011 годах. Затем также было решено вернуться к параллельной системе: закон принят в 2014 году, выборы должны пройти в 2016 году[382]382
  Любарев А. Е., Коргунюк Ю. Г., Михалева Г. М. Законодательство о выборах и партиях: четверть века метаний // Партийная реформа и контрреформа 2012–2014 годов: предпосылки, предварительные итоги, тенденции. М., 2015. С. 61–62.


[Закрыть].

Разновидности параллельной системы определяются разновидностями ее двух компонент. Для пропорциональной компоненты главные различия заключаются в характере списков – открытые или закрытые. У мажоритарной компоненты обычно используются три основные разновидности – плюральная (система относительного большинства в одномандатных округах), мажоритарная система абсолютного большинства и блоковая система (система относительного большинства в многомандатных округах).

В России основной вариант параллельной системы – сочетание пропорциональной системы с закрытыми списками и плюральной системы. Такой же вариант используется или использовался в Японии, Южной Корее, Хорватии, на Украине, в Армении[383]383
  Голосов Г. В. Сравнительная политология. СПб., 2001. С. 220.


[Закрыть].

Пропорциональная система с закрытыми списками сочетается с мажоритарной системой абсолютного большинства в Республике Северная Осетия – Алания. Ранее такой же вариант использовался в Болгарии. В Литве мажоритарная система абсолютного большинства сочетается с пропорциональной системой открытых списков[384]384
  25+2 electoral models. I. Electoral Systems. 2006. P. 26–27.


[Закрыть].

Сочетание пропорциональной системы с закрытыми списками и блоковой системы использовалось в Амурской области в 2005 году и Чукотском автономном округе в 2005 и 2011 годах, пропорциональной системы с открытыми списками и блоковой системы – в Республике Калмыкии в 2003 году и Корякском автономном округе в 2004 году, пропорциональной системы с открытыми списками и плюральной системы – в Тверской области в 2005 году.

В Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах в 2005 году, в Ханты-Мансийском автономном округе в 2006 и 2011 годах параллельная система состояла из трех компонент; избиратель голосовал тремя бюллетенями: половина (или половина, округленная до ближайшего большего целого) депутатов избиралась в едином округе по пропорциональной системе (в Ямало-Ненецком округе были открытие списки, в Ненецком и Ханты-Мансийском – закрытые), три депутата в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах и два депутата в Ненецком автономном округе – в едином округе по блоковой системе (эта компонента была призвана обеспечить представительство титульных народов); остальные депутаты – по плюральной системе.

Наконец, в некоторых российских регионах мажоритарная составляющая была неоднородна: большая часть депутатов избиралась по одномандатным округам (плюральная система), но несколько депутатов – по многомандатным (система единственного непередаваемого голоса); в пропорциональной части использовались закрытые списки. По такой модели проводились выборы в Калининградской области в 2006 году, в Смоленской области в 2007 году, а также в объединившихся регионах: в Красноярском крае в 2007 и 2011 годах, в Камчатском крае в 2007 году, в Забайкальском крае в 2008 году и в Иркутской области в 2008 году[385]385
  Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003–2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М., 2009; Кынев А. Выборы региональных парламентов в России 2009–2013: От партизации к персонализации. М., 2014.


[Закрыть].

Соотношение мажоритарной и пропорциональной частей достаточно часто делается равным. Именно такое соотношение было установлено на выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и сохранялось, пока действовала параллельная система; оно же предусмотрено и в законе, восстанавливающем эту систему. Однако в первоначальном варианте Положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденном Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400, предполагалось соотношение 270:130 (чуть больше, чем 2:1) с преимуществом мажоритарной составляющей. Тем не менее В. Л. Шейнису удалось добиться формулы 225:225 (которая предусматривалась в подготовленном им законопроекте) в уточненной редакции Положения, которая была утверждена Указом Президента РФ от 1 октября 1993 года № 1557. Когда в 1994 году началась работа над законом о выборах в Государственную Думу, то в подготовленном рабочей группой ЦИК РФ и внесенном Президентом РФ проекте предусматривалось соотношение 300:150 в пользу мажоритарной системы. Депутаты Государственной Думы немедленно (при принятии проекта в первом чтении) восстановили прежнее соотношение. Президент РФ и Совет Федерации до последнего момента продолжали настаивать на изменении формулы, но непреклонная позиция большинства Государственной Думы вынудила их отступить[386]386
  Гельман В. Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // ПОЛИС. 1997. № 4. С. 137–144; Шейнис В.Взлет и падение парламента: Переломные годы в российской политике (1985–1993). Т. 2. М., 2005. С. 615–623.


[Закрыть]. За преимущество мажоритарной части в соотношении 2:1 или даже 3:1 высказывался в тот период и ряд правоведов[387]387
  Юдин Ю. А. Парламентские выборы 1993 года и проблемы развития избирательного законодательства // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М., 1994. С. 47; Постников А. Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 97–107; Наумов В. И. Избирательное законодательство России: этапы становления. М., 1998. С. 66–67; Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999. С. 88–90.


[Закрыть].

На региональных выборах в Российской Федерации, проходивших по параллельной системе, с 2003 года соотношение пропорциональной и мажоритарной частей было в большинстве случаев равным, а при нечетном числе депутатов обычно пропорциональная часть была на одного депутата больше мажоритарной. Исключений было всего пять: Республика Калмыкия в 2003 году (соотношение 12:15), Волгоградская область в 2003 и 2009 годах (16:22), Москва в 2005 году (15:20), Корякский автономный округ в 2004 году (5:7) и Камчатский край в 2007 году (23:27) – соотношение везде было в пользу пропорциональной части, так как федеральный закон требовал, чтобы пропорциональная часть составляла не менее половины[388]388
  Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003–2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М., 2009; Кынев А. Выборы региональных парламентов в России 2009–2013: От партизации к персонализации. М., 2014.


[Закрыть]. Однако до 2003 года соотношение было в большинстве случаев в пользу мажоритарной части – в Республике Марий Эл в 1993 году соотношение было 22:8, в Республике Тыве в 1993 году – 27:5, в Саратовской области в 1994 году – 25:10, в Калининградской области в 1996 и 2000 годах – 27:5, в Корякском автономном округе в 1996 году – 8:4, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе в 1996 году – 15:4, в Псковской области в 2002 году – 22:11[389]389
  Иванченко А. В., Кынев А. В., Любарев А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. М., 2005. С. 59–80.


[Закрыть].

На муниципальных выборах в Российской Федерации, проходивших по параллельной системе, соотношение также чаще всего было равным или примерно равным. Но немало было также случаев доминирования мажоритарной части (например, в г. Бородино Красноярского края в 2000 году, 17:5; в г. Мурманске в 2014 году, 22:10) или, напротив, пропорциональной части (например, в Горном улусе Республики Саха (Якутия) в 2008 и 2013 годах, 3:15; в г. Элисте, Республика Калмыкия в 2014 году, 7:18).

На выборах, прошедших в сентябре 2015 года, мажоритарная часть преобладала в 12 региональных центрах: по пропорциональной системе избирались 10 или 12 депутатов, а по мажоритарной – от 20 до 40.

Отметим, что и при параллельной системе возможны некоторые элементы «связанности», которые, однако, не имеют принципиального значения. Так, в России кандидаты имеют право баллотироваться одновременно как в индивидуальном качестве в одномандатном (многомандатном) округе, так и по списку в едином округе. При определении результатов выборов кандидаты, избранные в одномандатном (многомандатном) округе, исключаются из списка по единому округу – в этом и состоит элемент связанности. Конституционный Суд РФ в 1998 году счел такую двойную баллотировку допустимой[390]390
  Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999. С. 56–61.


[Закрыть]. Конституционный Суд Украины в тот же год принял противоположное решение, сочтя двойную баллотировку нарушением принципа равного избирательного права[391]391
  Тур А. И., Перевозчиков В. Н. Выборы депутатов Верховной Рады Украины: опыт международного наблюдения // Вестник ЦИК РФ. 1998. № 7. С. 141; Ключковський Ю. Б. Виборчi системи та украïнське виборче законодавство. Киïв, 2011. С. 99–100; Дахова И. И. Гарантии конституционных принципов избирательного права Украины // Конституционно-правовые основы народовластия в России и Украине. Харьков, 2012. С. 147–148.


[Закрыть] (более подробно эта проблема обсуждается в подразделе 4.6.2).

Как отмечалось выше, при введении параллельной системы предполагалось, что она позволит сочетать достоинства мажоритарной и пропорциональной избирательных систем[392]392
  Холодковский К. Г. Будущая избирательная система России и опыт Запада // Избирательный закон: Материалы к обсуждению. М., 1993. С. 62–72; Каюнов О. Н. Незримая логика избирательных законов. М.: Магистр, 1997. С. 38–43.


[Закрыть]. Однако вполне резонно было и опасение, что сочетаться будут скорее недостатки этих систем, чем их достоинства; и это опасение в основном оправдалось[393]393
  Никонов В. А., Колмаков С. А. Закон о выборах: Оптимальная модель для России // Российский монитор. 1993. Вып. 3. С. 23–34; Голосов Г. В. Пределы электоральной инженерии: «смешанные несвязанные» избирательные системы в новых демократиях // ПОЛИС. 1997. № 3. С. 102–113; Михалева Г. М. Российские партии в контексте трансформации. М., 2009. С. 170; Голосов Г. В. Вопросы совершенствования избирательной системы // Обсуждение проекта Избирательного кодекса Российской Федерации. М., 2010. С. 93–94.


[Закрыть]. И действительно, главное достоинство пропорциональной системы, выраженное в ее названии (распределение мандатов пропорционально полученным партиями голосам), при параллельной системе чаще всего теряется (подробнее этот вопрос будет обсуждаться в разделе 5.2). В частности, на региональных и муниципальных выборах в России в период 2003–2015 годов достаточно часто возникала ситуация «сфабрикованного большинства»[394]394
  Любарев А. Е. Пропорциональная и смешанная избирательные системы на региональных и муниципальных выборах в Российской Федерации: проблемы «сфабрикованного большинства» // Юридические исследования. 2013. № 8. С. 65–118; Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 года: тенденции, проблемы и технологии. М., 2014. С. 226–230; Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы 2014 года в России в условиях новых ограничений конкуренции. М., 2015. С. 359–364; Кынев А., Любарев А., Максимов А. На подступах к федеральным выборам – 2016: Региональные и местные выборы 13 сентября 2015 года. М., 2015. С. 501–503.


[Закрыть].

Впервые двухголосая смешанная связанная система была применена в ФРГ в 1953 году на выборах в бундестаг. Постепенно на эту систему перешли и на выборах ландтагов в большинстве германских земель. Германская система остается наиболее известной и, по-видимому, наиболее удачной среди двухголосых смешанных связанных систем.

Германскую систему удобно сравнивать со смешанной несвязанной (параллельной) системой, действующей в Российской Федерации[395]395
  Веденеев Ю. А., Васильев А. В. Сравнительный анализ избирательных систем России и Германии // Журнал о выборах. 2001. № 4. С. 22–26; Любарев А. Е. Сравнение германской и российской избирательных систем // Вопросы права и политики. 2013. № 11. С. 1–29.


[Закрыть]. Общим для германской и российской избирательных систем в первую очередь является наличие единого общефедерального избирательного округа, где конкурируют партийные списки, и одномандатных избирательных округов, где конкурируют кандидаты, в том числе и независимые. Число одномандатных округов в обеих странах равно половине от установленного числа депутатов. Что касается общефедерального округа, то в Германии, в отличие от России, его наличие официально не провозглашается, но фактически он существует: результаты, полученные каждой партией во всех землях, суммируются, и от этой суммы зависит, преодолела ли партия 5-процентный барьер, а также распределение мандатов (до 2013 года – предварительное, а в настоящее время, напротив, окончательное).

Общим также является наличие у избирателя двух голосов: за кандидата в одномандатном округе и за партийный список (в Германии они официально называются соответственно первый и второй голос). Одинаковы и правила определения победителя в одномандатном округе: по системе относительного большинства, то есть побеждает тот, кто получает больше голосов, чем его соперники.

В Германии партийные списки – земельные, то есть партия в каждой земле выдвигает отдельный список, однако голоса за земельные списки одной партии суммируются. В то же время выдвижение земельных списков приводит к некоторой особенности. Наиболее серьезные партии выдвигают списки во всех землях (правда, ХДС и ХСС, действуя формально порознь, фактически выступают как одна партия: ХДС не выдвигает списка в Баварии, а ХСС выдвигает список только в Баварии). Так, на выборах 2013 года таких партий было 10 (если считать ХДС/ХСС как одну партию). Однако значительное число менее серьезных партий выдвигают списки не во всех землях. В результате в разных землях получается разное число участвующих в выборах списков. В 2013 году списки выдвинули 30 партий, но наибольшее число списков (22) было в земле Северный Рейн – Вестфалия, а в 7 землях в выборах в бундестаг участвовало всего 12 списков.

Другая особенность заключается в том, что в Германии избиратель получает не два разных бюллетеня (как в России), а один сдвоенный бюллетень, в левой половине которого размещаются кандидаты по одномандатному округу, а в правой – земельные списки. При этом кандидаты, выдвинутые партиями, располагаются напротив земельного списка той же партии, а если партия выдвинула только список или только кандидата, то в другой половине оказывается пустое место.

Насколько это различие существенно? По-видимому, такая форма бюллетеня призвана побуждать избирателя использовать оба голоса для поддержки списка и кандидата от одной и той же партии. И на выборах в Германии наблюдается хорошая корреляция между результатами по первым и вторым голосам (см. подраздел 5.3.3).

Иллюстрация 3.5. Образец избирательного бюллетеня на выборах в бундестаг 22 сентября 2013 года, избирательный округ № 75 (источник: сайт руководителя по проведению выборов в земле Берлин)

Однако есть в германском законе норма, которую просто невозможно реализовать в случае раздельных бюллетеней. Она призвана предотвратить сговоры и манипуляции (о которых речь пойдет дальше); впрочем, ее до сих пор не довелось применять. Звучит эта норма так: если в одномандатном округе победит кандидат, выдвинутый избирателями, или кандидат, выдвинутый партией, которая не выдвигала список в данной земле, или партией, которая не была допущена к распределению мандатов (последнее дополнение появилось после 2002 года), вторые голоса избирателей, подавших первые голоса за этого кандидата, не учитываются при распределении мандатов между списками.

Еще одна особенность: в Германии к распределению мандатов, помимо партий, преодолевших 5-процентный барьер, допускаются также партии, получившие не менее трех мандатов в одномандатных округах, а также партии, представляющие национальные меньшинства. Однако после 1957 года на выборах в бундестаг это положение пришлось применять лишь однажды: в 1994 году Партия демократического социализма получила 4,4 % вторых голосов, но была допущена к распределению мандатов, так как ее кандидаты победили в четырех одномандатных округах.

Но наиболее важная особенность состоит в порядке распределения мандатов в целом. Стоит отметить, что немецкие эксперты предпочитают называть свою избирательную систему персонализированной пропорциональной, подчеркивая тем самым, что это по сути пропорциональная система, где мажоритарная составляющая не влияет на партийный расклад, а лишь обеспечивает возможность избирателей голосовать персонализированно.

Главный принцип германской избирательной системы: мандаты должны распределяться пропорционально голосам избирателей. В соответствии с этим принципом сначала определяется, сколько всего мандатов должна получить каждая партия, преодолевшая 5-процентный барьер. Затем из этого числа вычитается число мандатов, завоеванных этой партией в одномандатных округах. И оставшиеся мандаты получают кандидаты из земельных списков партии[396]396
  Майер Г. Демократические выборы и избирательная система // Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 140–142; Таагепера Р., Шугарт М. С. Описание избирательных систем // ПОЛИС. 1997. № 3. С. 114–136; Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства. М., 2004. С. 294–323; Современные избирательные системы. Вып. 2. М., 2007. С. 107–189; Фахретдинова А. Избирательная система Германии в решениях Конституционного суда ФРГ // Журнал о выборах. 2008. № 6. С. 53–57; Румянцев А. «Избыточные» мандаты и проблема легитимности в немецком избирательном праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 6. С. 5–15.


[Закрыть].

Здесь также возможны искажения, однако до последних выборов они были не слишком велики (см. раздел 5.2). Стоит также обратить внимание, что ни разу на выборах в бундестаг не возникала ситуация «сфабрикованного большинства» (хотя в 2013 году Германия оказалась близка к ней). Но если бы на выборах в бундестаг действовала смешанная несвязанная (параллельная) избирательная система, то такая ситуация неизбежно получалась бы. Например, по итогам голосования на выборах 2009 года параллельная система дала бы блоку ХДС/ХСС, получившему 33,8 % голосов, 54,5 % мандатов.

Искажения на выборах в бундестаг происходили из-за двух факторов: за счет «потери» голосов с партиями, не преодолевшими 5-процентный барьер, и за счет «избыточных» мандатов. Об «избыточных» мандатах речь пойдет дальше, но сразу стоит отметить, что их роль в искажениях была небольшой. Лишь в 2009 году, когда число «избыточных» мандатов оказалось наибольшим (24) и все они достались блоку ХДС/ХСС, это искажение оказалось существенным: они увеличили долю мандатов, полученных этим блоком, на 2,4 процентного пункта, в то время как искажения за счет барьера составили 2,2 процентного пункта.

На выборах в бундестаг суммарная доля голосов за партии, не допущенные к распределению мандатов, до последних выборов никогда не была большой. Максимум за период 1953–2009 годов составил 8,05 % (это было в 1990 году, на первых выборах в объединенной Германии), а в 1972, 1976 и 1983 годах эта доля была менее 1 %. Лишь изредка возникала ситуация, когда какая-либо партия получала более 3 % голосов и не была допущена к распределению мандатов. В 1957 году такое случилось с партией GB/BHE (4,6 %), в 1969 году – с Национал-демократической партией (4,3 %), в 1990 году – с зелеными (3,8 %), в 2002 году – с Партией демократического социализма (4,0 %).

Однако в 2013 году сразу две партии лишь немного недобрали до 5-процентного барьера: представленная во всех прежних созывах бундестага Свободная демократическая партия (СвДП, 4,8 %) и новая партия «Альтернатива для Германии» (4,7 %). В результате общая доля голосов за партии, не допущенные к распределению мандатов, достигла 15,7 %, что привело к довольно сильным искажениям пропорциональности (см. раздел 5.2).

«Избыточные» мандаты появляются в тех случаях, когда земельный список партии должен получить по результатам пропорционального распределения меньше мандатов, чем партия выиграла в одномандатных округах этой земли. В таком случае все выигранные в одномандатных округах мандаты остаются у победителей, а недостаток мандатов покрывается за счет увеличения числа депутатов в бундестаге.

До объединения Германии количество «избыточных» мандатов было небольшим (см. таблицу 3.1). В 1965–1976 годах «избыточных» мандатов вообще не было. После объединения Германии их число возросло, при этом большая часть их получалась в восточных землях.

Таблица 3.1. «Избыточные» мандаты на выборах в бундестаг

Как показывает анализ, появлению «избыточных» мандатов благоприятствует ряд факторов. Во-первых, однородность электората способствует тому, что партия, имеющая поддержку относительного большинства избирателей, может выиграть в большей части одномандатных округов или даже во всех округах. Восточные земли (не считая Берлина) оказались электорально более однородными по сравнению с западными (кроме Бремена, Гамбурга и Саарленда). Во-вторых, более сильная конкуренция и соответственно больший разброс голосов позволяют побеждать в одномандатных округах с более низким уровнем поддержки. В восточных землях конкуренция в основном сильнее, чем в западных: там помимо ХДС и СДПГ сильны позиции левых. В-третьих, до последних выборов определенную роль играла и разница в активности избирателей: земли с более низкой явкой получали меньшее число мандатов. А в восточных землях активность избирателей ниже, чем в западных.

Впрочем, следует отметить, что в Германии «избыточные» мандаты появляются главным образом из-за того, что сравнение числа пропорциональных и мажоритарных мандатов производится в каждой земле по отдельности. Если бы это сравнение производилось на федеральном уровне, то «избыточные» мандаты возникли бы только один раз – в 2009 году, и их было бы всего 3.

В 2009 году число «избыточных» мандатов резко возросло (до 24), и все они достались ХДС и ХСС; при этом большая часть таких мандатов образовалась в западных землях – Баден-Вюртемберге (10) и Баварии (3). При этом еще в 1997 году Конституционный суд ФРГ счел, что число «избыточных» мандатов не должно быть больше 5 % от номинального числа депутатов (598), то есть не должно быть больше 29.

Чуть раньше был выявлен и более серьезный дефект системы. Оказалось, что возможна ситуация, когда прирост числа голосов, поданных за партию, приводит к потере этой партией мандата (впрочем, нет ясности в механизме такого нарушения монотонности, и, по-видимому, оно связано с действовавшей в то время многоступенчатой процедурой распределения мандатов). Проанализировав такую ситуацию, Конституционный суд ФРГ в июле 2008 года счел ее недопустимой и дал законодателям трехлетний срок для ее исправления. Парламентарии не стали спешить, и выборы 2009 года прошли по прежней схеме[397]397
  Фахретдинова А. Избирательная система Германии в решениях Конституционного суда ФРГ // Журнал о выборах. 2008. № 6. С. 53–57; Румянцев А. «Избыточные» мандаты и проблема легитимности в немецком избирательном праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 6. С. 5–15.


[Закрыть].

В 2013 году в закон был внесен ряд изменений, главное из которых – введение системы «выравнивающих» мандатов, которая к тому времени уже была опробована в некоторых землях[398]398
  Проблемам применения системы «выравнивающих» мандатов в земле Шлезвиг-Гольштейн посвящена статья: Румянцев А. «Избыточные» мандаты – 2: региональная победа принципа пропорциональности // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 6. С. 101–106.


[Закрыть]. Суть этой новеллы в том, что в случае получения какой-либо партией «избыточных» мандатов другие партии должны получить «выравнивающие» мандаты, чтобы доля мандатов у всех партий соответствовала доле полученных ими голосов (если считать последнюю от числа голосов, поданных за партии, участвующие в распределении мандатов).

Кроме того, был изменен порядок распределения мандатов. Если раньше мандаты сначала распределялись между партиями, а потом мандаты каждой партии распределялись между ее земельными списками, то в соответствии с новым порядком сначала определяют, сколько каждой земле положено мандатов исходя из пропорции населения, и затем в каждой земле распределяют мандаты между партиями.

На выборах 2013 года образовалось всего 4 «избыточных» мандата (у ХДС в трех восточных землях и Саарленде), но это потребовало добавления 28 «выравнивающих» мандатов, и общее число депутатов бундестага выросло до 630. В результате доля мандатов оказалась идеально соответствующей доле голосов, рассчитанной от числа голосов, поданных за партии, участвующие в распределении мандатов: наибольшее расхождение составило 0,1 %. Но, как отмечалось ранее, из-за завышенного заградительного барьера существенными оказались расхождения между долей мандатов и долей голосов, рассчитанной от числа действительных бюллетеней.

Аналогичная избирательная система используется в настоящее время на выборах в ландтаги большинства германских земель. Особый вариант двухголосой смешанной связанной системы сложился в Баварии. Здесь партийные списки – открытые. Поэтому избиратели получают два разных бюллетеня: небольшой для голосования за кандидатов в одномандатном округе и огромный для голосования за партийные списки и кандидатов в них. При этом при установлении очередности получения мандатов кандидатами внутри списка учитываются голоса, поданные за кандидатов в обоих бюллетенях[399]399
  Современные избирательные системы. Вып. 2. М., 2007. С. 112; http://www.wahlen.bayern.de/landtagswahlen/.


[Закрыть].

Иллюстрация 3.6. Образец избирательного бюллетеня на выборах в ландтаг Баварии 15 сентября 2013 года, избирательный округ № 102 (фото автора)

Избирательная система, близкая к германской, принята в Новой Зеландии. Здесь 70 депутатов избираются по одномандатным округам (по 63 общим и 7 этническим – для маори) и 50 – по партийным спискам. В случае появления «избыточных» мандатов число депутатов увеличивается[400]400
  Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Вып. 3. Азиатско-Тихоокеанский регион. М., 2013. С. 72.


[Закрыть].

В Великобритании аналогичная система получила название «системы дополнительного членства» (Additional Member System). Она используется для выборов Парламента Шотландии (73 мандата в одномандатных округах и 56 списочных мандатов в 8 округах), Национальной ассамблеи Уэльса (40 мандатов в одномандатных округах и 20 списочных мандатов в 5 округах) и Ассамблеи Лондона (14 мандатов в одномандатных округах и 11 списочных мандатов в едином округе)[401]401
  Коданева С. И. Британский регионализм (конституционная реформа). М., 2004. С. 52–78; Современные избирательные системы. Вып. 1. М., 2006. С. 27–36; Болотина Е. В., Оводенко М. А. Избирательное право европейских государств (Великобритания, ФРГ, Франция). СПб., 2008. С. 10–18; Golosov G. V. The case for mixed single vote electoral systems // Journal of Social, Political, and Economic Studies. 2013. Vol. 38. № 3. P. 317–345.


[Закрыть].

К двухголосым смешанным связанным системам обычно относят также избирательные системы, действовавшие в 1990-х и 2000-х годах в Мексике, Боливии, Венесуэле, Албании, Венгрии, Италии, Лесото[402]402
  Голосов Г. В. Сравнительная политология. СПб., 2001. С. 220; Голосов Г. В. Вопросы совершенствования избирательной системы // Обсуждение проекта Избирательного кодекса Российской Федерации. М., 2010. С. 93–94; Golosov G. V. The case for mixed single vote electoral systems // Journal of Social, Political, and Economic Studies. 2013. Vol. 38. № 3. P. 317–345.


[Закрыть] (в большинстве из перечисленных стран от них уже отказались). Однако эти системы сильно отличались от германской и не давали столь хорошего приближения к пропорциональности.

Так, в Мексике 300 депутатов Палаты депутатов избираются по одномандатным округам и еще 200 – по пропорциональной системе в пяти многомандатных округах (с 2-процентным барьером). Связанность системы проявляется в двух положениях закона. Во-первых, общий процент депутатов от партии не должен превышать процент голосов, поданный за эту партию на общенациональном уровне, более чем на 8 процентных пунктов. Однако если партия в одномандатных округах получила долю мандатов, превышающую процент поданных за партию голосов более чем на 8 %, она просто исключается из распределения мандатов по партийным спискам, но данное превышение никак не компенсируется. Во-вторых, ни одна партия не может получить более 300 мандатов, а если за нее подано более 60 % голосов – более 315 мандатов (63 %)[403]403
  Гомберг А. Эволюция в условиях диктатуры // Pro et Contra. 2008. Т. 12. № 1 (40). С. 46–61; Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Вып. 2. Американский континент. М., 2010. С. 38–39, 665–667, 691.


[Закрыть].

В некоторых работах двухголосые смешанные связанные системы разделяются на две подгруппы: те, где связанность осуществляется через распределение мандатов («seat linkage», к ним относятся системы Германии, Новой Зеландии, Албании, Боливии, Венесуэлы, Лесото, Шотландии, Уэльса и Лондона), и те, где связанность проявляется при расчете голосов («vote linkage», к ним относятся системы Венгрии и Италии)[404]404
  Golosov G. V. The case for mixed single vote electoral systems // Journal of Social, Political, and Economic Studies. 2013. Vol. 38. № 3. P. 317–345.


[Закрыть].

В Венгрии до 2014 года Национальное собрание состояло из 386 депутатов. Из них 176 избирались в одномандатных округах по мажоритарной системе с перебаллотировкой. Для избрания в первом туре необходимо было получить абсолютное большинство; если никто его не набирал, во второй тур выходили кандидаты, получившие более 15 % голосов, но не менее трех кандидатов. До 152 мандатов замещались по пропорциональной системе в 20 многомандатных округах с использованием квоты Друпа. Таким образом, избиратель голосовал двумя бюллетенями: по одномандатному округу и по многомандатному. Остальные 58 мандатов плюс мандаты, оставшиеся незамещенными в многомандатных округах, распределялись в общенациональном округе на основе суммы остаточных голосов, то есть голосов, не реализованных в одномандатных и многомандатных округах. Именно эти мандаты обеспечивали связанность избирательной системы[405]405
  Надаис А. Выбор избирательных систем // ПОЛИС. 1993. № 3. С. 70–78; Голосов Г. В. Пределы электоральной инженерии: «смешанные несвязанные» избирательные системы в новых демократиях // ПОЛИС. 1997. № 3. С. 102–113; Яжборовская И. С. Развитие парламентской избирательной системы в странах Центральной и Юго-Восточной Европы // Журнал о выборах. 2005. № 3. С. 63–67; 25+2 electoral models. I. Electoral Systems. 2006. P. 36–37; Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Вып. 4. Европейско-Азиатский регион. М., 2015. С. 249–255.


[Закрыть].