Текст книги "Административно-правововое регулирование организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Российской Федерации"

Сергей Братановский, Дария Деменчук
Административно-правовое регулирование организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Российской Федерации

Введение

В связи с развитием демократических институтов Российской Федерации постепенно меняются методы решения проблем профилактики девиантного поведения несовершеннолетних. За последние 10 лет количество преступлений, совершаемых несовершеннолетними, увеличилось на 6,8 %, а процент правонарушений несовершеннолетних составляет 10,2%11
  Данные Федеральной службы государственной статистики за 2012 год // интернет-ресурс// URL: http://www/gks.ru.


[Закрыть] от общего числа. Таким образом, сложившаяся криминогенная обстановка в стране требует незамедлительного решения правомерными средствами проблем неправомерного поведения несовершеннолетних. В связи с тем, что карательные меры пресечения противоправного поведения не оправдали себя, основной акцент ставится на профилактику детской беспризорности и безнадзорности, а также социального неблагополучия.

Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из важнейших направлений социальной политики современного демократического правого государства, которая предполагает и формирование соответствующих механизмов ее реализации, создание системы соответствующих органов, и формирование единой нормативно-правовой базы.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – Комиссии, Комиссия) являются координирующим органом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и призваны во взаимодействии с другими органами и учреждениями этой системы устранять причины и условия, способствующие антиобщественному поведению подростков.

Однако до настоящего времени работа данной системы является крайне неэффективной, и это обусловлено следующими причинами.

Во-первых, сильно устарела нормативно-правовая база, регулирующая деятельность Комиссий. Имеющееся Положение 1967 года22
  Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536; далее – «Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года».


[Закрыть] не соответствует современным политическим и социально-экономическим реалиям, кроме того, что оно уже устарело морально, данное Положение не приведено в соответствие с принятыми кодифицированными источниками права.

Во-вторых, это связано с реформированием механизма государственной власти, выразившимся в том числе в принятии новой Конституции Российской Федерации33
  Статья 12, Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года] // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.


[Закрыть] и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»44
  Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – 6 октября. – № 40. – Ст. 3822.


[Закрыть], в которых было закреплено и гарантировано местное самоуправление. Однако данные изменения не были внесены в имеющееся Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних55
  Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536.


[Закрыть], что повлекло за собой неопределенность правовой природы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, объективные сомнения в легитимности их полномочий по применению мер государственного принуждения как к несовершеннолетним, так и к их законным представителям.

И третья причина – это отсутствие законодательно урегулированного механизма межведомственного взаимодействия, что, в свою очередь, снижает эффективность координирующей деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Совершенствование законодательства о Комиссиях должно на настоящем этапе развития современного общества стать одной из ключевых составляющих социальной политики в отношении несовершеннолетних.

Принятие нового Примерное положение «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»66
  Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. № 995 г. Москва «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» // «Собрание законодательства РФ», 11.11.2013, № 45, ст. 5829.


[Закрыть] позволило определить административно-правовой статус этих органов, повысить их роль в деле профилактически безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.

Изучение работы Комиссий в современных условиях, вопросов ее эффективности, путей совершенствования административно-правового механизма межведомственного взаимодействия и координации органов и учреждений системы профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних являются чрезвычайно важными.

Именно этому посвящено настоящее исследование.

Глава 1.
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как органы государственного управления

§ 1.1. История становления и развития административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации

Профилактика безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из направлений социальной политики современного демократического правового государства. Соблюдение и защита прав детей предполагают создание системы соответствующих органов.

В разные исторические периоды проблема борьбы с преступностью несовершеннолетних решалась по– разному. В дореволюционной России несовершеннолетние правонарушители отбывали наказание в тюрьмах, арестных домах, колониях, приютах совместно со взрослыми преступниками. Отсутствие действенной системы воспитания и исправления несовершеннолетних порождало неуверенность в целесообразности существования детских исправительных заведений77
  Новик В. И. Становление и организация пенитенциарных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей в России // История государства и права. – 2012. – № 10. – С. 26–30.


[Закрыть].

Одним из тяжких последствий Октябрьской революции 1917 года, Первой мировой войны, Гражданской войны стала беспризорность и безнадзорность подрастающего поколения. Многие из детей и подростков пополняли ряды преступников. Для искоренения этого явления были необходимы совместные усилия общественности и государства88
  Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–16.


[Закрыть].

«Детская беспризорность, часто выявляющаяся в самых уродливых, ужасающих формах – как детская преступность, проституция, – угрожает подрастающему поколению самыми тяжелыми последствиями и заставляет бить тревогу»99
  Гладыш С. Д. Дети большой беды. – М., 2004. – С. 30.


[Закрыть]. Об увеличивающейся криминальной активности среди несовершеннолетних свидетельствуют материалы I Всероссийского съезда деятелей по борьбе с детской дефективностью: по сравнению с 1916 годом детская преступность в 1920 году возросла почти на 39%1010
  Материалы 1 Всероссийского съезда: Детская дефективность, преступность и беспризорность. – М., 1922. – С. 19.


[Закрыть].

Первым нормативным актом, заложившим фундамент системы профилактики преступности несовершеннолетних, становится Декрет СНК от 14 января 1918 года «О комиссиях для несовершеннолетних»1111
  О комиссиях для несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 года // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 8. – 14 января; далее – Декрет СНК 1918 года.


[Закрыть].

Законодатель по-новому взглянул на проблему несовершеннолетних преступников: во-первых, упразднялись суды и тюремное заключение для несовершеннолетних1212
  Там же, статья 1.


[Закрыть]; во-вторых, все дела о несовершеннолетних, находящиеся ко времени принятия Декрета СНК 1918 года в производстве каких-либо судов, а также закончившиеся осуждением несовершеннолетнего, подлежали пересмотру созданными Комиссиями1313
  Там же, статья 6.


[Закрыть].

Комиссии, согласно Декрету СНК 1918 года, находились в исключительном ведении Народного Комиссариата Общественного Призрения в составе представителей народных комиссариатов государственного призрения, просвещения и юстиции в количестве не менее трех человек, при этом один из них должен был быть врачом1414
  Статья 3 О комиссиях для несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 года // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 8. – 14 января.


[Закрыть]. К ведению Комиссий относились дела о несовершеннолетних, не достигших возраста 17 лет, совершивших общественно опасные деяния1515
  Там же, статья 2.


[Закрыть].

Комиссии являлись первыми в мире учреждениями такого рода, в России они были сначала организованы в Петрограде, Москве, Нижнем Новгороде, Свердловске и других крупных центрах.

В первой половине двадцатых годов двадцатого века Комиссии стали быстро развиваться: появились новые Комиссии не только в крупных городах и округах, но в районах и волостях. Так, в 1925 году в РСФСР существовала 251 Комиссия, в 1926 году их было уже 311, в 1927 году – 350, а в 1928 году их насчитывалось 5001616
  Куфаев В. И. Из опыта работы комиссий по делам несовершеннолетних в период с 1918–1935 годы // Вопросы криминалистики. – 1964. – № 11. – С. 91.


[Закрыть].

25 января 1918 года был создан Отдел призрения несовершеннолетних1717
  Об Отделе призрения несовершеннолетних: Постановление Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР от 25 января 1918 года // Газета Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 17. – 25 января; далее – Постановление от 25 января 1918 года.


[Закрыть], при Народном Комиссариате Государственного Призрения для организации дела призрения за несовершеннолетними, обвиняемыми в деяниях общественно-опасного характера1818
  Там же, пункт 1.


[Закрыть].

Постановлением Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР1919
  О переходе в ведение Народного Комиссариата Государственного Призрения всех учреждений призрения несовершеннолетних и малолетних детей и об учреждении Коллегии призрения несовершеннолетних: Постановление Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР от 26 января 1918 года // Газета Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 22. – 31 января; далее – Постановление от 26 января 1918 года.


[Закрыть] от 26 января 1918 года была создана Коллегия призрения несовершеннолетних – особый орган, в ведение которого поступали все приюты и учреждения призрения несовершеннолетних2020
  Там же, пункт 3.


[Закрыть]. Таким образом, был сформирован аппарат управления по охране детства в центре и на местах. Содержание всех детских учреждений производилось за счет государства2121
  Там же, пункт 1.


[Закрыть], при этом контроль за деятельностью учреждений на местах возлагался на местные (районные) и уездные Советы Рабочих и Солдатских Депутатов по Отделу призрения2222
  Там же, пункт 8.


[Закрыть]. К охране детства были также привлечены представители Совета Депутатов и пролетарских организаций2323
  Там же, пункт 9.


[Закрыть].

В самом начале становления и законотворческой деятельности нового государства советская власть провозгласила принцип, согласно которому подростка, вступившего на путь правонарушений, можно исправить не столько карательными, сколько воспитательными мерами2424
  Грибоедов А. С., Биргер С. М. Справочник по вопросам социально-правовой охраны несовершеннолетних и детской дефективности. – М.: Госиздат, 1924. – С. 16.


[Закрыть], таким образом, государство приняло на себя обязанность «сберечь в опасное переходное время подрастающее поколение»2525
  Пункт 1, Об учреждении совета защиты детей: Постановление СНК РСФСР от 4 января 1919 года // Декреты Советской власти: в 4 т. Т. 4. – М., 1968.


[Закрыть].

В этом смысле советская система борьбы с преступностью несовершеннолетних имеет преемственность с узаконениями царской России2626
  Переверзев А. В. Становление советского законодательства о борьбе с преступностью несовершеннолетних: специфика и преемственность // Российская юстиция. – 2009. – № 7. – С. 40–43.


[Закрыть]. Судебная система в период правления Александра II подверглась значительному изменению, в частности, изменения коснулись правового статуса несовершеннолетних. О зарождении либеральной системы противодействия антиобщественному поведению подростков свидетельствует нормативный акт 1866 года «Об исправительных приютах». В нем было зафиксировано, что выпущенные из приюта несовершеннолетние должны были находиться под его патронатом в течение определенного срока, им должно было также оказываться возможное содействие в устройстве их будущности2727
  Селянина В. В. Исторические аспекты становления социального патроната несовершеннолетних правонарушителей в России // Вопросы ювенальной юстиции. – 2001. – № 1 (1).


[Закрыть].

В изменение и развитие Декрета СНК 1918 года был принят Декрет СНК РСФСР от 4 марта 1920 года «О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных действиях»2828
  О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно– опасных действиях: Декрет СНК РСФСР от 4 марта 1920 года // Известия ВЦИК. – 1920. – № 51. – 6 марта; далее – Декрет СНК 1920 года.


[Закрыть]. Данный нормативный акт предусматривал, что к ведению Комиссий относятся дела о несовершеннолетних, не достигших возраста 18 лет, совершивших общественно опасные деяния2929
  Там же, пункт 3.


[Закрыть]. Декрет СНК 1920 года разграничивал преступность лиц до 18 лет на: преступления, совершенные «без разумения», и преступления, совершенные «с разумением». В первом случае к несовершеннолетним применялись лишь воспитательные меры воздействия; во втором в отношении несовершеннолетних, в возрасте от 14 до 18 лет при невозможности применения мер медико-педагогического воздействия дело передавалось в народный суд3030
  Саркисян М. В. Особенности развития российского законодательства об уголовной ответственности несовершеннолетних в период с XVII по начало XX века // Вопросы ювенальной юстиции. – 2010. – № 4. – С. 7–8.


[Закрыть]. Несовершеннолетние должны были содержаться отдельно от взрослых, обязанность по организации таких учреждений возлагалась на Народный комиссариат юстиции3131
  Пункт 4, О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных действиях: Декрет СНК РСФСР от 4 марта 1920 года // Известия ВЦИК. – 1920. – № 51. – 6 марта.


[Закрыть].

Изменилась и ведомственная принадлежность Комиссий – они образовывались при Народном комиссариате просвещения и его губернских и уездных органах. В состав Комиссий в обязательном порядке должны были входить представители народных комиссариатов Просвещения и Здравоохранения (врач-психиатр), Народного Суда3232
  Там же, пункт 6.


[Закрыть]. Народными комиссариатами Просвещения, Здравоохранения и Юстиции предписывалось разработать подробную инструкцию по организации работы Комиссии и воспитательных учреждений3333
  Там же, пункт 8.


[Закрыть].

В июле этого же года была разработана Инструкция Комиссиям3434
  Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30 июля 1920 года // СУ РСФСР. – 1920. – № 68. – Ст. 308; далее – Инструкция 1920 года.


[Закрыть]. Необходимость ее принятия была обусловлена требованиями дальнейшего развития положений Декрета 1920 года, отсутствием правового регулирования в части медико-педагогических мер, применяемых Комиссиями, и разграничением компетенцией Комиссий и судов.

Согласно Инструкции 1920 года, Комиссии организуются губернскими уездными Отделами народного образования защиты детей или при подотделах охраны детства3535
  Статья 1 Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30 июля 1920 года // СУ РСФСР. – 1920. – № 68. – Ст. 308.


[Закрыть]. В состав Комиссии включаются представитель Отдела народного образования (педагог, он же председательствующий), врач и народный судья3636
  Там же, статья 2.


[Закрыть]. Должность председательствующего, судя по всему, является следствием ведомственной передачи Комиссий в Народный Комиссариат Просвещения. Члены Комиссии выполняют свои обязанности на возмездной основе, кроме народных судей, получающих вознаграждение согласно сметам Народного комиссариата юстиции3737
  Там же, статья 6.


[Закрыть].

Распоряжения и постановления Комиссий в период рассмотрения дела, а также в период нахождения несовершеннолетнего под присмотром воспитателя имели обязательный характер для всех вплоть до уголовного преследования3838
  Там же, статья 7.


[Закрыть].

Инструкция 1920 года существенно расширила компетенцию Комиссий, от органов, призванных противодействовать преступной деятельности несовершеннолетних, полномочия Комиссий дополнились охраной прав несовершеннолетних. Немедленной передачи Комиссиями в Народный Суд подлежали дела лиц (взрослых), совершивших следующие деяния в отношении несовершеннолетних:

1) подстрекательство и склонение несовершеннолетних и малолетних к совершению общественно опасных деяний;

2) соучастие с ними в преступлении или за попустительство такового;

3) склонение несовершеннолетних и малолетних к проституции и половым извращениям, за сводничество и т.п.;

4) эксплуатация труда несовершеннолетних и малолетних;

5) жестокое обращение с несовершеннолетними и малолетними3939
  Статья 13, Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30 июля 1920 года // СУ РСФСР. – 1920. – № 68. – Ст. 308.


[Закрыть].

Инструкцией 1920 года был определен перечень мер воздействия, применяемых Комиссиями к несовершеннолетним правонарушителям. Так, систему мер медико-педагогического характера составили следующие меры.

Во-первых, это меры, которые по своему характеру можно отнести к однократным: беседа, разъяснение, замечание воспитателя. Целью таких мер являлось разъяснение несовершеннолетнему его противоправного и недопустимого поведения. Во-вторых, меры, направленные на социализацию, устройство подростка, надзор за его поведением: оставление на свободе под присмотром родителей, родственников и обследователей, определение на ту или иную работу, помещение в школу. В-третьих, специальные меры, обеспеченные принудительной силой государства: помещение в детский дом, лечебно– воспитательную колонию и учреждение, изоляционные отделения психиатрических больниц. В-четвертых, при рецидивах побегов из детских домов, при явной опасности несовершеннолетнего для окружающих предполагалась передача подростка, достигшего возраста 14 лет, вместе с делом в народный суд4040
  Там же, глава 3 статья 16.


[Закрыть].

Согласно Инструкции 1920 года, несовершеннолетние, задержанные за совершение действий, не имеющих общественно-опасного характера, не направлялись в Комиссии для разбора дела4141
  Статья 18, Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30 июля 1920 года // СУ РСФСР. – 1920. – № 68. – Ст. 308.


[Закрыть].

По-видимому, следует согласиться с мнением Е. Ю. Корчагиной, что по содержанию своей деятельности Комиссии являлись квазисудебными органами, рассматривающими дела в отношении несовершеннолетних, совершивших преимущественно общественно опасные деяния4242
  Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. … канд. юр. наук. – Омск, 2001. – С. 19.


[Закрыть].

Беспризорность несовершеннолетних к концу 20-х годов резко сокращается, была поставлена задача ее полного устранения. Однако в масштабах всей страны ликвидировать ее не получилось4343
  Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–16.


[Закрыть].

Декрет СНК РСФСР от 26 марта 1926 года «О местных комиссиях по делам о несовершеннолетних»4444
  О местных комиссиях по делам о несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 26 марта 1926 года // СУ РСФСР. – 1926. – № 19. – Ст. 148; далее – Декрет СНК 1926 года.


[Закрыть] заложил правовую основу для создания местных Комиссий, которые учреждались в городских поселениях постановлениями соответствующих исполнительных комитетов по представлению подлежащего отдела народного образования4545
  Там же, пункт 1.


[Закрыть]. Окружные и уездные Комиссии находились в ведении соответствующих отделов народного образования, контроль за их деятельностью осуществлялся губернскими, областными или краевыми Комиссиями4646
  Там же, пункт 3.


[Закрыть]. Комиссии автономных республик были подведомственны народным комиссарам соответствующих республик, при этом все Комиссии, учреждаемые на территории РСФСР, находились в ведении Народного Комиссариата Просвещения РСФСР и Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних, учрежденной Постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 22 мая 1925 года4747
  Об утверждении Положения о Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 22 мая 1925 года // СУ РСФСР. – 1925. – № 38. – Ст. 267; далее – Декрет об утверждении положения о ЦК.


[Закрыть].

Целью создания Центральной Комиссии было согласование деятельности ведомств, осуществляющих профилактику правонарушений несовершеннолетних; она представляла собой высший орган, направляющий, контролирующий и надзирающий за деятельностью местных Комиссий4848
  Там же, пункт 4.


[Закрыть]. Центральная Комиссия представляла собой коллегиальный орган, в который входили представители от комиссариатов просвещения, внутренних дел, здравоохранения и юстиции4949
  Там же, пункт 2.


[Закрыть]. Члены Центральной Комиссии получали вознаграждение каждый по сметам своего ведомства. В состав Центральной Комиссии также входили консультант-докладчик и секретарь; техническая работа выполнялась аппаратом Главного Управления социального воспитания Народного Комиссариата Просвещения.

В компетенцию Центральной Комиссии входило:

а) установление правильного и единообразного применения законов, касающихся борьбы с правонарушениями несовершеннолетних;

б) выработка и осуществление через соответствующие органы мероприятий, направленных на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних;

в) руководство деятельностью местных Комиссий, наблюдение за правильным их функционированием и учет их работы;

г) дача разъяснений по возникающим у местных Комиссий вопросам, связанным с применением декретов и инструкций, касающихся несовершеннолетних правонарушителей;

д) рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных местными Комиссиями, за исключением дел, переданных судебным органам5050
  Пункт 4, Об утверждении Положения о Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 22 мая 1925 года // СУ РСФСР. – 1925. – № 38. – Ст. 267.


[Закрыть].

Деятельность Комиссий в рассматриваемый период, наряду с осуществлением ими юрисдикционных полномочий, была направлена на изучение условий жизни и воспитания правонарушителей, принятие неотложных мер до рассмотрения дела, систематизацию отчетности о привлечении несовершеннолетнего к ответственности. Таким образом, Комиссиями был накоплен ценный опыт работы с несовершеннолетними правонарушителями5151
  Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. … канд. юр. наук. – Омск, 2001. – С. 18.


[Закрыть].

В развитие законодательства о Комиссиях в 1931 году было принято Постановление СНК РСФСР «Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних»5252
  Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301; далее – Положение 1931 года.


[Закрыть]. Этим постановлением были отменены Декрет об утверждении положения о ЦК и Декрет СНК 1926 года.

Основная задача Комиссий по делам о несовершеннолетних, в соответствии с Положением 1931 года, заключалась в «проведении на местах работы по охране прав и интересов несовершеннолетних, по предупреждению и борьбе с безнадзорностью, правонарушениями и беспризорностью несовершеннолетних, в первую очередь, путем осуществления мер медико– педагогического характера»5353
  Раздел 1 статья 1, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 30101.


[Закрыть].

В Положении 1931 года закреплялась территориальная система организации Комиссий: Комиссии образовывались в краях (областях), городах и районах. Существовали также областные Комиссии автономных областей5454
  Там же, статья 2.


[Закрыть].

Был расширен состав Комиссий, помимо врача, педагога и народного судьи, в него вошли воспитатель– обследователь, представитель местного комитета ВЛКСМ, представитель местной организации Общества «Друг детей» и представитель городского или районного совета профсоюзов. Расширение состава Комиссий обосновывалось необходимостью привлечения общественности на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних5555
  Егорькова И. А. Динамика законодательства, регламентировавшего борьбу с преступностью несовершеннолетних в 1918–1935 годы // История государства и права. – 2010. – № 16. – С. 33–35.


[Закрыть]. Такой подход нашел свое отражение и в законодательной практике. О необходимости системного подхода к борьбе с детской беспризорностью, к привлечению достаточного внимания советской общественности как в центре, так и на местах, было заявлено в Постановлении Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР в 1926 году5656
  Об утверждении Положения о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью в РСФСР: Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 8 марта 1926 года // СУ РСФСР. – 1926. – № 19. – Ст. 143; далее – Положение о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью 1926 года.


[Закрыть].

В этом документе предусматривался комплекс мер в отношении несовершеннолетних, не достигших возраста 16 лет, и нуждающихся в охране, временной или частичной помощи: назначение опеки и попечительства со стороны родственников или государства, помещение в специализированные учреждения, оказание материальной и иной помощи, трудовое перевоспитание, включая обучение профессии в школе и техникуме5757
  Там же.


[Закрыть].

Этим целям отвечала компетенция городских и районных Комиссий, в частности, они могли привлекать к своей работе на общественных началах лиц, имеющих педагогическую подготовку и общественный стаж5858
  Статья 6, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301.


[Закрыть].

Предполагалось, что свою работу по предупреждению и борьбе с д етской беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних путем оказания педагогической, правовой, врачебной и материальной помощи несовершеннолетним городские и районные Комиссии должны осуществлять через органы народного образования, здравоохранения и другие соответствующие учреждения и организации5959
  Там же, статья 8, 9.


[Закрыть].

Контроль за деятельностью городских и районных Комиссий осуществляли краевые (областные) Комиссии, в компетенцию которых также входили вопросы правильного применения нормативных актов в отношении несовершеннолетних, выработки проектов мероприятий по вопросам предупреждения совершаемых правонарушений, рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных городскими и районными Комиссиями6060
  Там же, статья 19.


[Закрыть].

Принимаемые городскими и районными Комиссиями постановления были окончательными, однако при выявлении новых обстоятельств дела могли быть направлены на новое рассмотрение. Правом опротестовать вынесенные районными и городскими Комиссиями решения обладали прокуратур, заведующий отделом или инспектор народного образования в порядке подчиненности, т.е. в краевую (областную) Комиссию6161
  Статья 16, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301.


[Закрыть].

Учреждения для беспризорных и безнадзорных детей в соответствии с Постановлением СНК СССР от 1 июня 1935 года переходили в ведение Наркомата внутренних дел СССР. Приказом Наркома внутренних дел СССР в этом году вводился порядок учета беспризорных и несовершеннолетних правонарушителей в трудовых колониях6262
  Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1.


[Закрыть].

31 мая 1935 года Совет Народных Комиссаров СССР и ЦК ВКП(б) приняли специальное Постановление «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности»6363
  О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 года // Собрание законодательства СССР. – 1935. – № 32. – Ст. 252; далее – Постановление 1935 года.


[Закрыть], в преамбуле которого четко была сформулирована необходимость быстрейшей ликвидации преступности среди несовершеннолетних.

Возраст уголовной ответственности в отношении несовершеннолетних, уличенных в совершении краж, в причинении насилия, телесных повреждений, увечий, в убийстве или в попытках к убийству, был снижен до 12 лет; все остальные случаи нарушений со стороны детей в возрасте от 12 до 16 лет в уголовном порядке не наказывались. Данная норма не подлежала расширительному толкованию.

Это же Постановление 1935 года отменило обязательное применение к несовершеннолетним мер медико-педагогического воздействия, а также закрепило карательную направленность в отношении организаторов и подстрекателей преступлений несовершеннолетних6464
  Штыкова Н. Н. Советское правосудие по делам несовершеннолетних: основные этапы развития // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 4. – С. 3–6.


[Закрыть].

Этим же актом Комиссии были ликвидированы6565
  Статья 21, О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 года // Собрание законодательства СССР. – 1935. – № 32. – Ст. 252.


[Закрыть]. В составе органов милиции были созданы специализированные подразделения, занимающиеся работой с несовершеннолетними правонарушителями. Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации с этого времени берут свое начало6666
  Белянинова Ю. В. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 года № 20–ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»: постатейный // СПС «КонсультантПлюс», 2010.


[Закрыть].

Именно с выходом Постановления 1935 года исследователи связывают очередной этап развития в России системы мер по предупреждению нарушений несовершеннолетних, выразившихся в ужесточении уголовного законодательства, сосредоточении подобных функций в руках НКВД, усилении судебных репрессий в отношении несовершеннолетних6767
  Закопырин В. Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: дис. … канд. юр. наук. – М., 2006. – С. 24.


[Закрыть].

В Докладной записке наркома внутренних дел Г. Г. Ягоды И. В. Сталину от 26 октября 1935 года «О детской беспризорности, безнадзорности и преступности» отмечалось, что материальное обеспечение трудящихся значительно улучшилось, безработица ликвидирована. Отсутствует необходимость все внимание обратить на борьбу с беспризорностью, так как не может быть больше притока беспризорных. Отмечалось, что деятельность Комиссий в борьбе с детской преступностью не дала существенных результатов. Требовался пересмотр системы воспитания, следовало ужесточить наказания для несовершеннолетних и создать детские суды6868
  Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–16.


[Закрыть].

Постановлением СНК СССР от 15 июня 1943 года «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством»6969
  Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством: Постановление СНК СССР от 15 июня 1943 года № 659 // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] создаются первые специализированные подразделения по делам несовершеннолетних в аппаратах уголовного розыска НКВД СССР, НКВД союзных и автономных республик, УНКВД краев и областей. Были созданы трудовые воспитательные колонии для содержания в них беспризорных и безнадзорных детей, а также подростков, неоднократно замеченных в мелком хулиганстве и других незначительных преступлениях. Возраст воспитанников колоний составлял от 11 до 16 лет7070
  Емелин С. М. Борьба с детской беспризорностью и безнадзорностью в годы Великой Отечественной войны: 1941–1945 годы // Вопросы ювенальной юстиции. – 2010. – № 2. – С. 10–14.


[Закрыть].

Согласно Положению, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 августа 1961 года7171
  Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 августа 1961 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1961. – № 35. – Ст. 484; далее – Положение 1961 года.


[Закрыть], Комиссии были восстановлены. Состав Комиссий, порядок организации и направления деятельности были изменены по сравнению с существовавшими ранее узаконениями.

Комиссиям была возвращена роль органа, координирующего всю работу по профилактике детской безнадзорности и правонарушений в том виде, как и в начале 20-х годов.

В деятельности Комиссии выделились два основных направления: надзорное и административноюрисдикционное. Комиссии осуществляли наблюдение и контроль за несовершеннолетними, за соблюдением условий труда несовершеннолетних на предприятиях, в учреждениях, за условиями содержания и воспитания несовершеннолетних в специальных профилактических органах, исправительных, воспитательных и лечебно-профилактических учреждениях. Комиссии рассматривали дела в отношении несовершеннолетних и их родителей.

Немаловажное значение в развитии законодательства о Комиссиях принадлежит Положению о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР в 1967 году7272
  Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536; далее – Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.


[Закрыть].

Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года существенно расширило перечень мер, применяемых к несовершеннолетним и их родителям, регламентировало создание Комиссий и порядок их деятельности. Главной задачей Комиссий осталась организация работы по профилактике правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних, устройство и охрана их прав, координация работы общественных и государственных органов, осуществление надзора за условиями содержания и проведения воспитательной работы с подростками7373
  Там же, статья 1.


[Закрыть].

В отличие от Положения 1961 года, Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года предусматривало трехуровневую систему Комиссий. Комиссии по делам несовершеннолетних создаются при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советов народных депутатов, при Советах Министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.

При значительном удалении от районных центров Комиссии могут быть созданы при исполнительных комитетах поселковых Советов народных депутатов7474
  Статья 2 Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536.


[Закрыть].

Состав Комиссий регламентировался ст. 5 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года. Число членов могло варьироваться от 6 до 12 человек в зависимости от объема работы; были предусмотрены должности освобожденного секретаря и инспектора по работе с детьми (при необходимости).

Комиссии состояли из депутатов Советов, представителей общественных организаций (комсомольских, профсоюзных и др.), трудовых коллективов, работников народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, органов внутренних дел, культурно-просветительных и других учреждений.

Компетенция Комиссий, созданных на разных уровнях, законодательно разграничивалась. Основным звеном являлась районная (городская) Комиссия, в полномочия которой входила непосредственная работа с несовершеннолетними и их родителями7575
  Там же, статья 14.


[Закрыть]. Комиссии должны были проверять условия содержания и воспитания детей и подростков в специализированных учреждениях системы профилактики правонарушений, на предприятиях и в организациях, где работают несовершеннолетние, работу инспекций по делам несовершеннолетних. При этом перечисленные организации и учреждения предоставляли Комиссиям необходимые для работы сведения и приглашались на заседания Комиссий.

Комиссии осуществляли личный прием несовершеннолетних и рассматривали их жалобы и заявления, знакомились с личными делами. Они могли возбуждать ходатайства о помиловании несовершеннолетних, представлять в суд предложения о наказаниях, в том числе назначении более мягкого или условного осуждения; об условиях содержания несовершеннолетних в учреждениях исполнения наказаний. Комиссии имели право обратиться в суд с заявлениями об ограничении дееспособности родителей, о лишении родителей родительских прав, об отобрании детей у родителей без лишения родительских прав, а также о выселении без предоставления другого жилого помещения лиц, лишенных родительских прав, если их совместное проживание с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, невозможно7676
  Пункт «г» статьи 19, Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536; далее – Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.


[Закрыть].

К числу мер воздействия, применяемых Комиссиями, были отнесены: вынесение общественного порицания, предупреждения; возложение обязанности возмещения вреда, причиненного несовершеннолетним (не превышающего одной второй минимального размера оплаты труда); наложение штрафа; направление несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные и специальные лечебно-воспитательные учреждения; в детский дом или школу-интернат7777
  Там же, статья 19.


[Закрыть]. Комиссии также имели право входить с представлениями о применении мер воздействия к родителям или лицам, их заменяющим, в соответствующие государственные органы или общественные организации. Меры воздействия были направлены на прекращение условий, способствующих совершению правонарушений и антиобщественных поступков несовершеннолетних (при этом меры воздействия могли быть направлены на неопределенный круг лиц)7878
  Статья 20, Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536.


[Закрыть].

Таким образом, полномочия Комиссий обрели определенный характер и процессуальную регламентацию. Настоящее Положение применяется в настоящее время в части не противоречащей действующему законодательству.

Российское законодательство, регламентирующее деятельность Комиссий по делам несовершеннолетних, дополнилось принятием Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»7979
  Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ [ред. от 30 декабря 2012 года] // Собрание законодательства РФ. – 1999. – 28 июня. – № 26. – Ст. 3177; далее – ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».


[Закрыть].

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав являются органами, координирующими деятельность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению антиобщественных действий, беспризорности, по защите прав и законных интересов несовершеннолетних8080
  Там же, статья 11.


[Закрыть].

Порядок осуществления деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав определяется законодательством субъекта Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184–ФЗ8181
  Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184–ФЗ [ред. от 25 декабря 2012 года] // Российская газета. – 1999. – 19 октября. – № 206; далее – ФЗ «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ».


[Закрыть] решение вопросов создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких Комиссий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации8282
  Там же, статья 17.


[Закрыть].

Система Комиссий представляет собой трехуровневую систему: Правительственная комиссия8383
  О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: Постановление Правительства РФ от 6 мая 2006 года № 272 [ред. от 7 июня 2012 года; с изм. от 24 сентября 2012 года // Российская газета. – 2006. – 11 мая. – № 97; далее – Положение о Правительственной комиссии.


[Закрыть], Комиссии субъектов Российской Федерации, Комиссии муниципальных образований.

ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» не содержит положений, регламентирующих порядок создания и осуществления полномочий Комиссий. Определены общие положения, относящиеся к задачам и функциям Комиссий. Подход к разграничению полномочий Комиссий определяется законодательством субъектов Российской Федерации и выстраивается на основании Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.

Правительственная комиссия имеет статус координирующего органа, образованного для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних8484
  Статья 1, О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: Постановление Правительства РФ от 6 мая 2006 года № 272 [ред. от 7 июня 2012 года; с изм. от сентября 2012 года] // Российская газета. – 2006. – 11 мая. – № 97.


[Закрыть]. Компетенция Правительственной комиссии ограничивается координацией деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выработкой согласованных подходов, предложений и рекомендаций к решению основных вопросов, касающихся приоритетных направлений деятельности в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних8585
  Там же, статья 3.


[Закрыть].