Текст книги "Административно-правововое регулирование организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Российской Федерации"

Существенным недостатком действующего законодательства является отсутствие правовой регламентации статуса и места Комиссий в системе органов государственной власти; недостаточность действенных механизмов взаимодействия системы органов профилактики безнадзорности и правонарушений, содержания компетенции Комиссий, которые, в свою очередь, влияют на эффективность работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Принят Указ Президента РФ от 1 июня 2012 года № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы»8686
  О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012– 2017 годы: Указ Президента РФ от 1 июня 2012 года № 761 // Собрание законодательства РФ. – 2012. – 4 июня. – № 23. – Ст. 2994; далее – Национальная стратегия действий.


[Закрыть], основными задачами которой названы реформирование Комиссий и создание эффективной системы профилактики правонарушений, совершаемых как в отношении детей, так и самими детьми, системы правосудия и системы исполнения наказаний, дружественных к ребенку8787
  Раздел 2, О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы: Указ Президента РФ от 1 июня 2012 года № 761 // Собрание законодательства РФ. – 2012. – 4 июня. – № 23. – Ст. 2994.


[Закрыть].

Настоящее исследование было бы неполным без применения исторического подхода, позволяющего определить преемственность в отношении регулирования статуса, объема полномочий и состава Комиссий.

Гражданская война, военная интервенция, необходимость восстановления экономики страны не смогли не затронуть одну из самых уязвимых категорий граждан – несовершеннолетних лиц. С целью защиты их прав и законных интересов был создан первый в мире орган, по своему характеру отражающий тенденции гуманистически направленной политики государства.

Комиссии создавались как орган, заменяющий специализированные суды по делам несовершеннолетних. Они рассматривали дела о несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния. Направленность деятельности Комиссий заключалась в применении к детям и подросткам мер профилактического воздействия. При осуществлении своих полномочий Комиссии привлекали общественность, в основном их деятельность имела профилактическое направление. На протяжении достаточно непродолжительного времени изменялась и ведомственная принадлежность Комиссий, что обосновывало также изменения в структуре и составе Комиссий – от народных комиссариатов призрения и просвещения Комиссии в 1961 году были воссозданы при Советах депутатов трудящихся и Советах Министров автономных республик. В настоящее время Комиссии образуются при исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Однако изменившиеся условия, ужесточение карательных мер и судебных репрессий внесли свои коррективы в политику государства. С упразднением Комиссий педагогическое воздействие и внесудебные методы разбирательства дел сменились милицейским надзором и судебными разбирательствами.

Полномочия Комиссий выходили за пределы судебной процедуры, оканчивающейся назначением наказания. Комиссии исследовали условия жизни несовершеннолетних лиц, проводили мероприятия, направленные на предупреждение бродяжничества и беспризорности детей, следили за выполнением судебных решений.

Сегодня Комиссии призваны координировать систему органов профилактики безнадзорности и профилактики правонарушений, следить за соблюдением прав и законных интересов детей и подростков, рассматривать дела об административных правонарушениях.

Недостатки законодательного регулирования в деятельности Комиссий отмечались как в советское время, так и в настоящее время.

Важная роль, отведенная российским государством Комиссиям, не соответствует существующему правовому регулированию, которое нуждается в совершенствовании. Существенными проблемами, требующими внимания, остаются место и роль Комиссий в системе органов государственного управления. Законодательное закрепление структуры Комиссий нуждается в пересмотре и уточнении; компетенция Комиссий требует детального анализа и корректировки.

§ 1.2. Государственные и общественные начала в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации

Образования, сочетающие признаки государственных органов и общественных организаций, получают все большее распространение в условиях функционирования демократического государства8888
  Дерюга А. Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2008. – № 3. – С. 25–28.


[Закрыть].

В научной литературе можно встретить различные точки зрения по отнесению Комиссий к общественным8989
  Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. – М., 1971; Барахтян Н. В. О правовой природе комиссий по делам несовершеннолетних // Проблемы совершенствования правового регулирования общественных отношений в период перестройки: сборник. – Харьков: Харьковский юридический институт им. Ф. З. Дзержинского, 1991; Барило Т. С. Комиссии по делам несовершеннолетних. – К., 1971; Степанова Н. В. Административная правосубъектность комиссий по делам несовершеннолетних и проблемы их функционирования в современный период: дис. … канд. юрид. наук. – Кемерово, 1989 и др.


[Закрыть] и государственным органам9090
  Степанова Н. В. Административная правосубъектность комиссий по делам несовершеннолетних и проблемы их функционирования в современный период: дис. … канд. юрид. наук. – Кемерово, 1989; Закопырин В. Н. Административно-правой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.


[Закрыть], государственно– общественным организациям9191
  Пумпутис А. К. Комиссии при исполкомах местных Советов народных депутатов. – М., 1981; Смирнова Л. Е. Комиссии по делам несовершеннолетних: вопросы организации и деятельности. – Воронеж, 1968.


[Закрыть].

Мнение об общественном характере Комиссий можно встретить в различных источниках9292
  Криминология: учебник для вузов / А. Ф. Агапов, Л. В. Баринова, В. Г. Гриб [и др.]; под ред. В. Д. Малкова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юстицинформ, 2006; О парламентских слушаниях «Детская безнадзорность и беспризорность как один из факторов угрозы национальной безопасности России: Постановление СФ ФС РФ от 5 декабря 2001 года № 389–СФ // Собрание законодательства РФ. – 2001. – 17 декабря. – № 51. – Ст. 4870.


[Закрыть]. Одним из оснований подобного утверждения являются принципы организации Комиссий: Комиссии формируются из представителей органов государственной власти и общественных организаций, работающих в Комиссиях на общественных началах9393
  Уполномоченный по правам ребенка в России / А. Гармаш, М. Аносов, Д. Косихин [и др.] // ЭЖ-Юрист. – 2012. – № 39. – С. 15.


[Закрыть]. Первые выполняют свои обязанности в силу своего должностного положения, другие представляют общественные организации и широкие слои граждан. Комиссии по своему составу сближаются с органами общественной самодеятельности9494
  Дерюга А. Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2008. – № 3. – С. 25–28.


[Закрыть].

В целом Комиссии нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти. Комиссии – специальные публичные образования, наделенные властными полномочиями, но данные полномочия не выходят за рамки системы профилактики9595
  Ильгова Е. В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2009. – № 5. – С. 17–21.


[Закрыть].

Приступая к рассмотрению вопроса о сочетании в деятельности Комиссий государственных и общественных начал, обратимся к понятию «государственное управление».

В работах А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова, Ю. А. Тихомирова, В. А. Юсупова и ряда других авторов анализировались общие проблемы государственного управления, системы государственных органов и их административно– правового статуса, методов государственного управления и другие9696
  См. например: Козлов Ю. М. Органы государственного управления. – М., 1960; Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. – М., 1996; Попов Л. Л. Ренессанс государственного управления // Административная реформа и наука административного права. – М., 2007; Юсупов В. А. Философия и общая теория административного права: в 2 т. Т. 1. – Волгоград, 2012 и др.


[Закрыть].

В широком смысле государственное управление представляет собой регулирующее воздействие государства на общественные отношения, причем отличительными признаками, определяющими его характер, являются системность9797
  Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997. – С. 38.


[Закрыть] и субъект – государство. Государственное управление характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения специальных субъектов права9898
  Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 43.


[Закрыть]: деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти9999
  Конин Н. М. Административное право России. – М.: Велби; Проспект, 2007. – С. 12.


[Закрыть]. Г. В. Атаманчук указывает на практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу100100
  Атаманчук Г. В. Государственное управление: организационно– функциональные вопросы. – М., 2000. – С. 253.


[Закрыть].

Государственное управление в узком смысле слова соотносится с реализацией исполнительной государственной власти, осуществляемой создаваемыми органами исполнительной власти. В этом организационно– правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования101101
  Конин Н. М. Административное право России. – М.: Велби; Проспект, 2007. – С. 12.


[Закрыть].

По своему назначению государственное управление является организатором практической деятельности, направленной на осуществление функций государства. Государственное управление является содержанием и основной формой реализации исполнительной власти.

Разделение властей означает разграничение государственных функций, реализация которых осуществляется самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями закона102102
  Комментарий к Конституции Российской Федерации: постатейный / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь [и др.]; под ред. В. Д. Зорькина. – 2-е изд., пересм. – М.: Норма; ИнфраМ, 2011 // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Для практического осуществления задач и функций государства, приведения в жизнь государственной политики создаются органы исполнительной власти. Вопрос о принадлежности к органам исполнительной власти в каждом отдельном случае решается с учетом особенностей статуса субъектов исполнительной власти и важнейшего его элемента – полномочий103103
  Козлов Ю. М. Административное право: учебник. – М.: Юристъ, 2005. – С. 215.


[Закрыть].

Последние двадцать лет понятие «орган государственного управления» практически отсутствует в законодательстве в контексте его организационной составляющей и соотношения с другими конституционно закрепленными понятиями, такими, как государственная власть, органы исполнительной власти и др. Автор разделяет позицию Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова, которые считают, что в действующем законодательстве термины «орган государственного управления» и «орган исполнительной власти» используются как равнозначные.

При определении органа исполнительной власти, в свою очередь, используются следующие характеристики: определенное место органа исполнительной власти в государственно-властном механизме; исполнительно– распорядительный характер государственно– управленческой деятельности, осуществляемой от имени государства; компетенция; определенный территориальный или предметный масштаб деятельности; наличие организационной структуры (аппарата); создание, реорганизация и ликвидация осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством104104
  Козлов Ю. М. Административное право: учебник. – М.: Юристъ, 2005. – С. 218–224.


[Закрыть].

О государственно-управленческом характере функций, выполняемых Комиссиями, свидетельствуют следующие положения. Комиссии наделены широкими государственно-властными полномочиями в пределах своей компетенции, устанавливаемой федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, «в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий»105105
  Часть 1 статьи 11, Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – 28 июня. – № 26. – Ст. 3177.


[Закрыть].

Комиссии создаются в соответствии с ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», законами субъектов Российской Федерации.

Исполнительно-распорядительная деятельность Комиссий направлена на исполнение поставленных государством перед ними задач, которые изложены в федеральных, региональных нормативно-правовых актах. Реализуя поставленные задачи, Комиссии оказывают управленческое воздействие на различные сферы государственного управления, осуществляя межотраслевую координацию106106
  Закопырин В. Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: дис. … канд. юр. наук. – М., 2006. – С. 42.


[Закрыть].

При решении поставленных перед Комиссиями задач они руководствуются нормативно-правовыми актами, в этом выражается исполнительно– распорядительный характер деятельности Комиссий.

Распорядительный элемент деятельности получает свое выражение в объеме государственно-властных полномочий, закрепляемых государством за органом исполнительной власти, содержание которых состоит в издании правовых актов в пределах установленной компетенции, наблюдения за исполнением законодательства (контроль, надзор), праве принятия мер государственного принуждения107107
  Козлов Ю. М. Административное право: учебник. – М.: Юристъ, 2005. – С. 221–222.


[Закрыть].

Компетенция Комиссий по принятию постановлений, обязательных для исполнения, ограничена системой органов и учреждений, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних108108
  Часть 3 статьи 11, Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – 28 июня. – № 26. – Ст. 3177.


[Закрыть]. В постановлении Комиссий указываются выявленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, меры по их устранению и сроки принятия указанных мер. Принятие мер государственного принуждения соотносится с правом Комиссий рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов109109
  Статья 22.1, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195–ФЗ [ред. от 23 февраля 2013 года] // Собрание законодательства РФ. – 2002. – 7 января. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1; далее – КоАП РФ.


[Закрыть].

Одним из признаков органа государственного управления является организационная обособленность, предполагающая право самостоятельно выступать от своего имени при выполнении государственных функций.

Отсутствие единых и нормативно-правовых основ организации и деятельности Комиссий приводит к возникновению правовой неопределенности относительно статуса Комиссий. Законодательство ряда субъектов Российской Федерации не содержит норм, в которых закрепляется понятие Комиссий: можно сделать вывод, что Комиссии – это органы, формируемые системой профилактики в целях координации ее деятельности110110
  Ильгова Е. В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2009. – № 5. – С. 17–21.


[Закрыть].

Комиссии в рамках единой системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних представлены на федеральном, региональном и местном уровнях. Однако целостной иерархической системы Комиссии разных уровней не представляют.

Конкретные юрисдикционные полномочия предоставлены законодательством субъектов муниципальным и региональным Комиссиям. Как было уже сказано, Комиссии создаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с нормами ФЗ «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Комиссии в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации создаются на двух уровнях: межведомственные (краевые, областные) и муниципальные (районов в городах, иных районов, городов)111111
  Дугенец А. С., Масленников М. Я. Правовые основы создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. – 2006. – № 3.


[Закрыть].

В соответствии со статьей 1.3.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по созданию Комиссий, основанием делегирования указанных полномочий является принимаемый закон субъекта Российской Федерации. Однако издание муниципального нормативного акта, регулирующего статус Комиссий, будет противоречить ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и, как следствие, будет неправомерным. Органы местного самоуправления вправе принимать индивидуальные муниципальные акты, определяющие лишь состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав112112
  Хорьков В. Н. К вопросу о законности муниципальных правовых актов, регулирующих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 4. – С. 20–22.


[Закрыть].

В юридической литературе можно встреть мнение, согласно которому Комиссии субъектов и органов местного самоуправления являются территориальными органами Правительственной комиссии. Такое положение, на наш взгляд, не соотносится с нормами статьи 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»113113
  О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2–ФКЗ [ред. от 3 декабря 2012 года] // Российская газета. – 1997. – 23 декабря. – № 245; далее – ФКЗ «О Правительстве РФ».


[Закрыть], согласно которой Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, предельную численность работников аппаратов и размер ассигнований на их содержание.

Создание Правительственной комиссии соотносится с правом Правительства Российской Федерации образовывать координационные органы при Правительстве Российской Федерации114114
  Статья 12, О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2–ФКЗ [ред. от 3 декабря 2012 года] // Российская газета. – 1997. – 23 декабря. – № 245.


[Закрыть]. Функции Правительственной комиссии носят организационный, методологический характер и направлены в первую очередь на выработку согласованных подходов к решению основных вопросов и исполнению законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Сложившаяся трехуровневая система Комиссий порождает вопрос о принадлежности муниципальных Комиссий к государственной или муниципальной исполнительной власти.

Закрепляя принцип разделения властей, Конституция Российской Федерации провозгласила принцип деления государственных органов на законодательные, исполнительные и судебные115115
  Статья 10, Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года] // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.


[Закрыть]. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают свои органы власти и определяют их организационно-правовую форму116116
  Там же, статья 77.


[Закрыть], местное самоуправление в пределах своих полномочий также самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти117117
  Статья 12, Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года] // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.


[Закрыть].

Следует обратить внимание на широко развернувшуюся в юридической литературе дискуссию о толковании положений статьи 12 основного закона118118
  Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации: круглый стол в Институте государства и права РАН // Государство и право. – 1997. – № 5. – С. 24–49; Институты административного права: третьи «Лазаревские чтения» // Государство и право. – 1999. – № 10. – С. 6.


[Закрыть]. Большинство ее участников приходят к выводу, что и государственная, и муниципальная власть прежде всего являются властью публичной, осуществляемой в едином государственно-правовом пространстве.

Федеральный закон «Об основах местного самоуправления в Российской Федерации»119119
  Статья 1, Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ [ред. от 30 декабря 2012 года // Российская газета. – 2003. – 8 октября. – № 202; далее – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».


[Закрыть] является хотя и специфичной, но органичной частью общего механизма государственной власти и государственного управления. Действительно, невозможно представить, чтобы государство «заканчивалось» на уровне края или области120120
  Козлов Ю. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. – 1993. – № 2. – С. 17.


[Закрыть].

Способы формирования Комиссий, отдельные государственно-властные полномочий дают основания для вывода о том, что в наибольшей степени комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав реализуют государственные начала в своей деятельности и являются органами исполнительной власти. Ведь именно на исполнительную власть Конституция Российской Федерации возлагает осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью121121
  Статья 114, Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года] // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.


[Закрыть].

Профилактика безнадзорности и правонарушений должна осуществляться при широком участии общественности. Данный принцип был актуален и в советское время122122
  Более подробно см. в § 1.1. История становления и развития комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации.


[Закрыть]. Кроме того, отечественная государственная система профилактики правонарушений в конце 80-х годов ХХ столетия являлась одним из наиболее эффективных направлений деятельности государства123123
  Материалы заседания Государственного совета РФ и официальные документы. – Ростов-н/Д, 2007. – С. 19.


[Закрыть].

Богатый опыт криминологической профилактики советского периода получил официальное признание Организации Объединенных Наций и воспринят многими цивилизованными странами124124
  Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации: постатейный / под ред. А. Я. Сухарева. – 2-е издание. – М.: Норма, 2004. – С. 5–7.


[Закрыть].

Профилактика правонарушений является одним из видов социального управления и осуществляется субъектами, уполномоченными законом, путем целенаправленного воздействия на криминогенные объекты с целью недопущения с их стороны противоправных деяний125125
  Авдейко А. Г., Москвин Г. К. О некоторых проблемах правового обеспечения организации в Российской Федерации государственной системы профилактики правонарушений // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 9.


[Закрыть].

Социальное управление, являющееся механизмом организации общественных связей, направлено на приведение сложной целостной общественной системы в соответствие с закономерностями развития существующих отношений126126
  Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. – М.: Зеркало, 1997. – С. 6–7.


[Закрыть].

Социальное управление зачастую характеризуется как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный не только от таких направлений, как законодательная, исполнительная, судебная деятельность, но и от управленческой деятельности, осуществляемой негосударственными образованиями127127
  Там же.


[Закрыть].

Социальное управление направлено на упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина128128
  Баранов М. Л. Государственный контроль как вид социального управления // Административное и муниципальное право. – 2011. – № 7. – С. 17–25.


[Закрыть].

С распадом Советского союза произошло изменение общественно-политической и криминологической обстановки в России, наступил период депрофилактизации в борьбе с преступностью. При этом профилактика правонарушений со стороны правоохранительных органов решается примерно на двадцать процентов, в остальном это работа общественных организаций, спортивных учреждений, органов социальной защиты и др.129129
  Авдейко А. Г., Московин Г. К. О некоторых проблемах правового обеспечения организации в Российской Федерации государственной системы профилактики правонарушений // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 9.


[Закрыть]

Сокращение государственного бюджета на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов за счет сокращения расходов на здравоохранение, образование, культуру и спорт130130
  Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации // URL: http://www.mi№fi№.ru по состоянию на 30.07.2012.


[Закрыть] является прямым отражением статистики совершения правонарушений среди несовершеннолетних.

По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации за 2012 год каждое двадцатое расследованное преступление прошлых лет совершено несовершеннолетними или с их участием131131
  Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации // URL: http://mvd.ru/pressce№ter/statistics/reports/ 1/ по состоянию на 19 февраля 2013 года.


[Закрыть].

Беспризорные и безнадзорные подростки чаще совершают правонарушения и преступления. Следует отметить, что государственной статистики относительно данных о количестве беспризорных детей в России нет132132
  Жиляева С. К. К вопросу о состоянии беспризорности несовершеннолетних в современной России // История государства и права. – 2012. – № 5. – С. 22–25.


[Закрыть].

Формирование правосознания молодежи имеет большое значение в развитии любого общества, особенно в переломные моменты жизни общества, ломки социальных структур и системы власти. Существовавшие в советском обществе институты социализации и политического воспитания, такие как пионерская и комсомольская организации, исчезли. Сложившиеся в современной России молодежные организации оказывают фрагментарное влияние на формирование правового сознания, как правило, охватывая ограниченные по численности группы молодежи; система образования оказалась исключена из правового воспитания подрастающего поколения133133
  Якушева И. П. Формирование правового сознания российской молодежи как фактор совершенствования правопорядка // Культура: управление, экономика, право. – 2012. – № 3. – С. 18–26.


[Закрыть].

В отличие от советского периода, где социальный контроль носил явно идеологический характер134134
  Иконников С. Н. Народный контроль в СССР 1966–1970 годов: из истории организации и деятельности органов народного контроля. – М.: Наука, 1978; Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. – М., 1974.


[Закрыть], сегодня он должен осуществляться институтами гражданского общества. При этом государство остается главным субъектом управления и выстраивает свои взаимоотношения с обществом, повышая его самоуправленческие возможности путем делегирования прав, полномочий, ресурсов135135
  Зубарев С. М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. – 2011. – № 5. – С. 7–13.


[Закрыть].

В современных условиях роль и значение общественного контроля возрастают в связи с потребностями модернизации государственного управления. Содержание общественного контроля должно отражать новый характер складывающихся в российском обществе взаимоотношений136136
  Там же.


[Закрыть].

Любые негосударственные организации фактически до начала 90-х годов создавались в разрешительном порядке, под контролем государственных органов.

Обязательным условием их возникновения и деятельности было государственное руководство137137
  Братановский С. Н., Злобина Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 год № 7–ФЗ «О некоммерческих организациях»: постатейный // СПС «КонсультантПлюс», 2006.


[Закрыть]. Активное участие граждан в управлении государством, усиление народного контроля за работой государственного аппарата являлось главным направлением развития социалистической государственности138138
  Лукьянов А. И., Лазарев В. М. Советское государство и общественные организации. – М.: Госюриздат, 1960; Пятаков А. В. Профсоюзы и Советское государство. – М.: Госюриздат, 1960 и др.


[Закрыть]. Наряду с системой государственного управления складывалась органически связанная с ней система органов общественного управления139139
  Петров Г. И. Некоторые теоретические вопросы участия общественности в управлении государством // Правоведение. – 1962. – № 3. – С. 101–107.


[Закрыть]. Проникновение общественных начал было свойственно и для системы профилактики правонарушений несовершеннолетних. М. И. Еропкин указывал, что изменяются роль и содержание правовых норм, регулирующих общественный порядок, которые становятся все меньше орудием принуждения, но более средством организации и убеждения140140
  Петров А. В., Девятов В. Ю. Общественный порядок в России и его охрана в начале XX века // История государства и права. – 2010. – № 7. – С. 15–18.


[Закрыть].

Функции и задачи, направленные на реализацию возможности эффективного воздействовать на личность несовершеннолетнего, на причины и условия, способствующие противоправному поведению детей и подростков, присущи каждому элементу системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних141141
  Дерюга А. Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2008. – № 3. – С. 25–28.


[Закрыть].

Статья 24 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» регламентирует участие органов и учреждений культуры, досуга, спорта и туризма в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Названные организации привлекают несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, к занятиям в художественных, технических, спортивных и других клубах, кружках, секциях, способствуют их приобщению к ценностям отечественной и мировой культуры; оказывают содействие специализированным учреждениям для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации142142
  Пункт 1 статьи 24, Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – 28 июня. – № 26. – Ст. 3177.


[Закрыть].

Данная работа невозможна без взаимодействия с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Она состоит в проведении комплексного патронажа находящихся в социально опасном положении семей, оказании им необходимой помощи. В клубах по месту жительства несовершеннолетних и их родителей проводятся круглые столы, дни открытых дверей, на которые приглашаются представители органов системы профилактики, дающие консультации по вопросам выхода из кризисной ситуации143143
  Белянинова Ю. В. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»: постатейный // СПС «КонсультантПлюс», 2010.


[Закрыть].

Однако деятельность Комиссий как координирующих органов не отличается системным подходом, отсутствует комплексный межведомственный механизм взаимодействия144144
  Верстова М. Е., Сафонова Ю. Б. Основные направления межведомственного взаимодействия в сфере защиты прав несовершеннолетних граждан // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 1. – С. 3–8.


[Закрыть]. Формальный подход сотрудников системы профилактики безнадзорности и правонарушений к проведению профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении, способствует совершению преступлений145145
  Ситникова Ю. Б. Прокурорский надзор за исполнением органами и учреждениями системы профилактики законодательства о защите детей от жестокого обращения в семьях // Прокурор. – 2012. – № 4. – С. 43–46.


[Закрыть].

Учитывая координирующую деятельность Комиссий, возможность применения ими мер профилактического характера в отношении несовершеннолетних, а также территориальную организацию их деятельности, Комиссии в этом смысле вполне становятся институтами социализации и воспитания, принимая на себя общественные функции по воспитанию подрастающего поколения.

Обобщая вышеизложенное, автор разделяет мнение относительно сочетания в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав общественных и государственных начал.

В отличие от общественных объединений, создаваемых по инициативе граждан, Комиссии создаются по решению органов государственной власти. Порядок создания, наделение Комиссий государственно– властными полномочиями, возможностью применять меры государственного принуждения и право рассматривать дела об административных правонарушениях свидетельствуют о схожести Комиссий с органами государственной власти.

Комиссиям принадлежит важная роль в решении проблем девиантного поведения подростков, пресечения употребления наркотических, психотропных, алкогольных препаратов, снижения уровня преступности среди несовершеннолетних.

Однако место Комиссий среди органов исполнительной власти неопределенно, как четко не определена компетенция Комиссий разных уровней. Система Комиссий должна иметь определенную структуру с четкой ведомственной принадлежностью.

Масштабность профилактических мероприятий организационного характера, осуществляемых Комиссиями, свидетельствует не только о необходимости привлечения к этой работе не только соответствующих органов государственного управления, но и общественности.

Совершенствование деятельности по противодействию противоправному поведению должно сопровождаться созданием политических, правовых, социальных условий для формирования поведенческого вектора146146
  Биткова Л. А. Административно-правовая защита несовершеннолетних: понятие и содержание // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 1. – С. 18–20.


[Закрыть].

Защита семьи и детства имеет комплексный характер, осуществляется мерами государственного воздействия: государством, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями путем действия многих норм различных отраслей права (гражданского, административного, трудового и т.д.) и общественного воздействия: деятельностью различных общественных объединений, сложившихся в обществе нравственных отношений147147
  Комментарий к Конституции Российской Федерации: постатейный // Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь [и др.]. – 2-е изд., пересм. – М.: Норма; Инфра-М, 2011.


[Закрыть].

Таким образом, автор разделяет компромиссное мнение относительно правовой природы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав – о двуединой государственно-общественной природе Комиссий148148
  Глухов Н. П. Комиссии при исполкомах местных Советов депутатов трудящихся: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М.: Московский ун-т, 1974. – С. 7; Ключинская Л. А., Стумбина Л. Я. Участие общественности в предупреждении правонарушений несовершеннолетних // Общественность в борьбе с правонарушителями. – Рига, 1964. – С. 12; Пронина B. C. Некоторые вопросы организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних // Предупреждение преступности несовершеннолетних. – М.: Юридическая литература, 1965. – С. 116; Березиков Е. Е. Взаимодействие местных Советов народных депутатов и общественных организаций по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Ташкент: Ташкентский гос. ун-т, 1980. – С 20.


[Закрыть].

На наш взгляд, является целесообразным принятие решения о реформировании данного института. Во– первых, следует разграничить компетенцию Комиссий и специализированных органов; во-вторых, вписать Комиссию в систему органов исполнительной власти с четкой ведомственной принадлежностью. При отсутствии определенной позиции относительно правого статуса Комиссий правовая регламентация данного института выглядит неопределенно. Так, с точки зрения общественных начал в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав целесообразно возродить участие профсоюзов, трудовых коллективов и иных общественных организаций в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а с точки зрения государственных начал необходимо развивать законодательную и правовую базу, обеспечивающую принятие решений и необходимых мер для решения установленных государством задач в необходимом объеме финансирования.

Решение проблемы представляется в принятии специального Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».