Текст книги "Реформа государственного аппарата России (конец XVII – начало ХVIII века)"

Дмитрий Аркадьевич Романов
Реформа государственного аппарата России (конец XVII – начало XVIII века)

Анализ реформы государственного аппарата целесообразно осуществлять с опорой на источники периода петровских преобразований. Информативность источников определяется их происхождением и обстоятельствами возникновения: они создавались в период реформ государственного аппарата, смены приказной системы коллегиальной, замены старых учреждений новыми, а также перераспределения служащих аппарата управления. Анализ источников нами будет осуществляться по двум основным проблемам: структура и численность аппарата управления и социально-экономическое положение его представителей.

Рассмотрим структуру и численность аппарата управления. Необходимо отметить, что изменения в социальной структуре, в связи с развитием центрального аппарата управления России периода феодализма, еще недостаточно изучены. Между тем численность, имущественное и правовое положение состава аппарата управления, его положение в феодальной иерархии должны приниматься во внимание при анализе развития социально-экономических отношений этого периода. Для изучения образовавшегося в ходе реформ комплекса источников целесообразно осветить деятельность учреждения, осуществляющего налаживание работы новой системы учреждений. Таким реформаторским центром была Канцелярия Сената.

Канцелярия Сената представляет интерес как учреждение, через которое проводилась последующая реорганизация государственного аппарата. Здесь была сосредоточена документация как распорядительного, так и учетного характера, делопроизводство Сената.

Документы являются достаточно представительными для характеристики тенденций развития центрального госаппарата в целом. Формирование канцелярии Сената может рассматриваться как начало будущей реформы, ее первый шаг. Появление канцелярии Сената было признаком растущей централизации госаппарата, консолидации на новой основе различных учреждений вокруг этого центра. Опыт организации канцелярии учитывался в последующее время проведения реформы, а трудности, с которыми она столкнулась, так или иначе должны были решаться позднее другими учреждениями.

В данном случае, особый интерес представляют два комплекса документов канцелярии Сената. Это – сводные учетные документы, содержащие сведения о составе и численности аппарата центрального управления России рассматриваемого времени[1]1
  Анисимов Е.В., опираясь на источники, приводит данные: по сводной ведомости 1718 г. в Сенатской канцелярии было 103 служащих. Прибавив к ним 48 служащих Расправной палаты, мы получим общее их число – 151 человек. См.: РГАДА, 248, 2, 42, Л. 276; Анисимов Е.8. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого. С.П.г. «Дмитрий Буланин», 1997. – С. 257–258.


[Закрыть], и делопроизводственная переписка Сената с приказами, коллегиями и местными учреждениями. Решение вопросов полноты, достоверности, времени создания сводных источников требуют выяснения условий создания документов, состава первичных материалов, положенных в их основу, определения их практического назначения.

Делопроизводственная переписка содержит ценный материал для выяснения всех этих вопросов. Она хорошо отражает условия и характер деятельности госаппарата, позволяет понять причины и ход его реформы. Еще Г.К. Котошихин отмечал нечеткость разделения функций и сложную систему распределения денежных средств по приказам[2]2
  Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1906. – С. 85-123.


[Закрыть]. В новых условиях оперативный сбор сведений о государственных доходах и расходах, предпринятый Сенатом, оказался практически невозможным. Нерасчлененность функций учреждений, консервативность привычных порядков приводили к тому, что ответственных лиц найти было невозможно. Практическая деятельность канцелярии Сената с рассматриваемый период, направленная на налаживание контроля, централизацию управления, оказалась связанной с большими организационными трудностями, особенно при попытках централизации учета и сбора сведений из приказов и местных учреждений. Правительство стремилось ужесточить контроль над финансовыми средствами приказов, над соответствующей документацией. В 1711 г именным и сенатскими указами начали большую работу по контролю над финансовыми документами Большой казны, монетных дворов, всех центральных и местных учреждений: затребовали приходорасходные книги 1700–1711 гг. и ведомости о недоимках по всем сборам и подрядам[3]3
  РГАДА. Ф. 248. On. 2. Кн. 42. ЛЛ. 120–122, 534–541, 735.


[Закрыть]. Переписка по этим вопросам занимает значительное месте среди делопроизводственных источников канцелярии Сената[4]4
  РГАДА. Ф. 248. Оп. I. Кн. 4. ЛЛ. 283–294, 364; 512–513.


[Закрыть]. Сенат разослал об этом указы, назначил конкретных людей, отвечающих за сбор ведомостей. Организация присылки из приказов и Московской губернской канцелярии ведомостей о взыскании недоимок (подрядных и долговых, в соответствии с этими указами за время с 1700 по 1711 г.) затянулась. Помимо рассылки указов, Сенат в ряд губерний послал своих представителей.

Стали поступать сведения из приказов, где были выявлены злоупотребления. Так, в Аптекарском приказе ответственный; за приход и расход средств подьячий был обвинен в растрате 587 рублей, и «велено отписать на государя его двор московской и загородной и поместье жилое и пустое»[5]5
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. Л. 121.


[Закрыть].

Документы ярко свидетельствуют о волоките, которая царила в приказах. Добиваясь представления приходно-расходных ведомостей, Сенат потребовал, чтобы приказные судьи расписались в получении указа об этом. Посланный с этой целью от Сената дьяк С. Иванов сообщил, однако, что сделать этого не удалось: боярин кн. П.И. Прозоровский и управитель В. Ершов отговорились большим количеством дел и невозможностью составить ведомости к назначенному сроку. При этом Ершов следующим образом сказал о работе приказных чиновников после получения царского указа: «И того де времени за выправкою той доимки по приказом дьяки и подьячие одержаны все за караулом и сидят денно и ночно безвыходно». Другие приказные судьи оправдывались, как могли: стольник Ю.С. Нелединский-Мелецкий обещал прислать ведомости к сроку; стольник К.А. Головин говорил, что ведомости готовит и скоро пришлет; Артиллерии обер-комиссар Е. Зыбин сказал, что они готовы, но он без ведома генерал фельдцейхмейстера Я.В. Брюса отдать их не может, и будет писать к нему. В итоге посланный Сенатом чиновник сообщил, что «руки никто не приложил, а сказали: как де другие руки приложат, так и они»[6]6
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. ЛЛ. 124–124 об.


[Закрыть]. Этот пример отражает общую ситуацию, царившую в кругах высшей администрации. Не поступали ведомости и из других приказов и губерний. Сенат в течение всего 1711 г. возобновлял свои требования: указы были разосланы в Киевскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую губернии, но на них либо «не ответствовано», либо обещано «скоро прислать». В ноябре Сенат отмечал, что генеральных ведомостей в декабре сделать будет не с чего[7]7
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн.42. ЛЛ. 356 – 358.; Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. М., 1994. СС. 145–148: 191–205.


[Закрыть]. 28 декабря состоялся приговор о том, что за неприсылку ведомостей о приходах и расходах губернаторы и ландрихтеры Азовской, Киевской, Казанской и Сибирской губерний штрафуются на 1000 руб. каждый. Переписка Сената по этим вопросам продолжалась.

Стольнику П.Е. Баскакову поручили в декабре в 1711 г. быть у счетного дела в Поместном приказе, где ему предстояло учесть данные о наборах в армию с 1700 по 1711 гг. Вместо затребованных сведений пришло известие о неявке стольника, завязалась переписка уже по этому поводу. У него отписали вотчины. Но в дальнейшем состоялось решение о возвращении вотчин, отписанных за неявку на службу[8]8
  РГАДА Ф. 248. Оп. 2. Кн. 17. Л. 33.


[Закрыть].

Канцелярия Сената в течение ряда лет не прекращает энергичных попыток наладить оперативное получение необходимой документации. Из губерний запрашиваются ведомости о дворцовых землях, розданных в частное владение с 1632 г., подробные сведения о заводах, находящихся в ведении государства и промышленников, данные о торговых оборотах Архангельского порта[9]9
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 1. Кн. 4. ЛЛ. 846–848; Там же. Оп. I. Кн. 4. ЛЛ. 512; Там же Кн. 4. Л. 513.


[Закрыть]. Сбор приходорасходных сведений остается постоянной темой делопроизводственной переписки канцелярии Сената с центральными учреждениями и губерниями[10]10
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 3. Кн. 63. ЛЛ. 6 – 20: О присылке приходорасходных книг за 1709–1711 гг.; о посылке ландратов с переписными книгами: Там же. Оп. 3. Кн. 66. ЛЛ. 419–433; о присылке приходорасходных книг из Казанской губернии. Там же.


[Закрыть].

Со времени образования коллегий сводные учетные данные посылаются не только в Сенат, но и в Камер-Штатс-контор – другие коллегии в соответствии с характером их деятельности.

Сведения об организации делопроизводства канцелярии Сената могут быть дополнены данными аналогичных материалов коллегий. С образованием коллегий различные направления управленческой деятельности были распределены в соответствии с профилем каждой из них. Было принято решение раздать по коллегиям дела 1715–1720 гг.[11]11
  РГАДА. Ф. 248. Оп. I. Кн. 4. ЛЛ. 210–215.


[Закрыть]. Можно отметить утрату документов, связанную с реорганизацией приказов. Так, в связи с реорганизацией Рудного приказа 1711 г. дела со сведениями о его деятельности с 1700 г. решили разослать по губерниям[12]12
  РГАДА. Ф. 248. Оп. I. Кн. 2. Л. 83.


[Закрыть]. Документы коллегий позволяют получить информацию об организации делопроизводства в новых учреждениях. Так, документацию о распределении денежных средств в системе госаппарата со время организации и проведения коллежской реформы содержит фонд Штатс-контор-коллегии. Они отражают ход налаживания дел по финансированию новых учреждений и упорядочению государственных доходов и расходов, что стало главным в деятельности коллегии с момента ее создания[13]13
  РГАДА. Ф.?48. Оп. I. Ч. I. Д. 9. ЛЛ. 122–123, 385–386.


[Закрыть]. Этим объясняется наличие в делах коллегии сведений, позволяющих установить бюджеты государственных учреждений (например, коллегии иностранных дел), принципы раскладки денежных сборов по губерниям, меры контроля за получением отчетных документов[14]14
  Там же. Д. 6. Л. 47, 365 об., 369, Д. 6. ЛЛ. 751. Д. 8. Л. 1429 об.


[Закрыть], за расходами на содержание местного управления[15]15
  РГАДА. Ф. 279 Оп. I. Ч. I. Д. 10. ЛЛ. 606–609.


[Закрыть]. Имеются также данные о жалованье служащим коллегий «для домового их прокормления»[16]16
  Там же. Д. 9. ЛЛ. 93–94.


[Закрыть], финансирования армии[17]17
  Там же. Д. 16. Л. 87. Д. 17. Л. 16 и т. д.


[Закрыть]. Сенат и Камер-коллегия с большой настойчивостью требуют от губернаторов годовых и помесячных ведомостей о всяких приходах и расходах (1719 г.)[18]18
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 3. Кн. 98. Л. 720.; Вернадский Г.В. Коллегии // Очерк истории пава Русского Государства XVIII–XIX вв. (Период империи). М., 1998. С 90–95.


[Закрыть].

Как и материалы других коллегий, первые документы Военной коллегии также посвящены ее организации в качестве учреждения. Об этом свидетельствуют дела о комплектовании штатов (назначении подьячих)[19]19
  РГВИА. Ф. 2 (журнальная часть канцелярии Военной коллегии). Оп. 1/1. Ч. I. Св. I. ДД. 8, 10, 40; Оп. 6/1. Ч. 6, X. II, Оп. 7/1. Ч. 7. Св. 254, 14/77. Св. 262. Д. 42/1364.


[Закрыть], выплате им жалования[20]20
  Там же. Св. 70. Д. 23. Оп. 6/1. Ч. 6. Св. 221. Д. 5/32, 6/286, 7/30.


[Закрыть], регламентации их функций[21]21
  Там же. Оп. 3/1. Ч. 3. Св. 79. Д. 3.


[Закрыть]. Документация отчетливо показывает процесс смены старого чиновного деления новым (вместо понятий, обозначающих такие должности и чины как стряпчий, стольник, и т. п., все чаще начинают фигурировать новые наименования – царедворец, офицер, канцелярист и пр.)[22]22
  Там же. Оп. 3/1. Ч. 3. Св. 79. Д. 2.


[Закрыть]. В ходе организации коллегии вставали вопросы чиновного продвижения (о чем подавались челобитные и вершились дела)[23]23
  Там же. On. 4/1.Ч.1. Св. 132. Д. 10


[Закрыть]. Значительными самостоятельными проблемами было налаживание делопроизводства, получение отчетности с мест (о чем свидетельствует дело «о присылке в Военную коллегию ото всех полевых и гарнизонных команд табелей и рапортов»)[24]24
  Там же. On. 4/1. Ч. 4. Св. 126. Д. 1; См. также Оп. 6/1. Ч. 6. Св. 213. Д. 29.


[Закрыть] и контроль над прохождением документов[25]25
  Там же. Оп. 5/1. Ч. 5. Д. 1/4. Оп. 3/1. Ч. 3. Св. 79. Д. 13 См. так же журналы и определение Коллегии. Там же. Оп. 10/1. Ч. 10. Д. 342 (1722 г.), 344 (1723 г.), 347 (1724 г.), 361 (1725 г.).


[Закрыть]. Сходную документацию вели и отдельные структурные подразделения Военной коллегии, например, Воинская комиссия[26]26
  РГВИА. Ф 23. Военная комиссия Военной коллегии. Сп. 1/121; Д. 1.


[Закрыть].

В деятельности канцелярии Сената следует подробнее остановиться на той ее стороне, которая особенно важна для анализа сводных учетных данных о численности госаппарата. Это – решение вопросов о кадрах новых учреждений.

В отписках в канцелярию Сената в связи с невыполнением поручений часто присутствуют ссылки на нехватку людей. Из Московской губернии писали в доношении, что в Провиантском приказе «лучшие того приказу дьяки от того приказу отлучены…»[27]27
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. Л. 858.


[Закрыть] и без них «пробыть не можно и перемениться в том некем». Московская губерния жаловалась на то, что ввиду своего центрального положения особенно обременена работой и нехваткой людей: «Кроме того, во всякие посылки и в запросы всякими людьми и делами губерния Московская при других губерниях имеет многую обиду без всякого уравнения. Да и приказные люди во время губернского определения разъехались с делами в разные губернии. А московская губерния при других губерниях по крайней близости имеет дела многие, излишние тягости и разволочки и разными служителями зело оскужена и обобрана»[28]28
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. Л. 859.


[Закрыть]. Сенату приходилось считаться с таким положением, отмечая, что «тех людей, не приискав им доброй замены, от дел отлучать не можно».

Делались попытки затребовать для работы в центральных учреждениях подьячих с мест. Местные власти шли на это очень неохотно. В одном из случаев, объясняя, что послать им некого, видимо, не без иронии советовали использовать в канцелярии нетчиков, не явившихся на службу: «А кого вместо них послать, о том написаны, например, царедворцы из нетчиков, которым было дозволено по наряду быть на службе, а они не поехали…»[29]29
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 40. Л. 798.


[Закрыть]; приложили и список не явившихся на службу царедворцев.

При создании новых учреждений приходилось решать трудный вопрос о том, кто будет в них работать. Он возник уже в 1711 г., когда Сенат стал формировать штаты канцелярии. Тогда приняли решение, которое впоследствии использовали и для формирования кадров коллегий. Затребовав учетные ведомости приказов о работающих, канцелярия Сената выбрала для себя по несколько человек из них. Отбор производился в принципе пропорционально общему числу подьячих в этих учреждения. Целый ряд документов Сената отражает ход организации его канцелярии и формирование его аппарата[30]30
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 1. Кн. 4. ЛЛ. 877–885.


[Закрыть].

Канцелярия Сената получила и денежные средства. 11 мая 1711 г. Сенат распорядился отпустить деньги из Приказа Большой казны для канцелярии «на приключившиеся расходы» в сумме 10 тысяч руб. Канцелярия становится центром, где собираются сведения по учету кадров госаппарата. Она занимается не только формированием собственного штата, но и перераспределением подьячих в других учреждениях. Вся эта работа проходила в условиях постоянной нехватки подьячих в центральных и местных учреждениях и в армии. Из Разрядного стола в Сенат поступило доношение, что «у господина генерала фельдмаршала Шереметева, также и в прочих дивизиях, в подьячих имеют нужду»[31]31
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. Л. 235.


[Закрыть]. Все это требовало учета имеющихся кадров и, следовательно, составления сводных учетных документов.

Канцелярия Сената уделяла внимание и своей внутренней организации[32]32
  Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого. С.П.г. «Дмитрий Буланин», 1997. С. 258.


[Закрыть]. 29 июля 1711 г. состоялся приговор Сената о распределении старых подьячих по столам – Секретному, Приказному, Разрядному и повытьям. Были определены подведомственные им учреждения и дела[33]33
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 10. Л. 371.


[Закрыть]. Канцелярия сформировала, таким образом, собственный штат.

Собрав данные о наличии подьячих в центральных учреждениях, канцелярия Сената приступила к их перераспределению. В первую очередь речь шла о комплектовании штата чиновников самой канцелярии, однако одновременно проводилась работа по отбору подьячих из приказов, а также некоторых местных учреждений для службы в армии. Переписка по этим вопросам дает сведения о критериях отбора работников. Требовалось собрать людей «добрых, и к приказным и полковым делам заобычных, и писать умеющих»[34]34
  РГАДА Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. Л. 235.


[Закрыть]. Под понятием «добрых», видимо, имелось в виду наличие деловых качеств, а под умением писать – умение вести служебное делопроизводство, а не просто грамотность. Принималась иногда во внимание и незаменимость подьячего на старом месте. Так, дьяк И. Иванов, назначенный к переводу в ведение Я.Ф. Долгорукова, не был, однако, взят из Монастырского приказа, поскольку «он, Иван, надобен у дел Монастырского приказа; для того, что в том приказе дела многие и сборы денежной казны; да он же Иван, особливо был у строения гошпитального дому и бумажному двору, а ныне тот гошпитальный дом и бумажный двор у него в ведении»[35]35
  РГАДА. Ф. 248 Оп. 2. Кн. 42. Л. 248.


[Закрыть]. Характеристики людей, о которых идет речь в переписке, дают некоторое представление об их деятельности, о происходивших в ней изменениях. Отмечается служба в армии: «из преждебывших офицеров», «Степан Парфеньев сын» Пятой написан в стольниках с начальными людьми и в прошлом 1711 году по отпуску из Розряду был в Переславле Рязанском оберкомендантом, а ныне он в Московской губернии, у каких дел не ведомо и т. д. В Сенат поступило много доношений, в которых содержались просьбы заменить отобранных людей, т. к. старые учреждения не хотели отдавать своих подьячих. Часто отговаривались тем, что они находятся в отъезде, необходимы на месте[36]36
  РГАД.А. Ф. 243. On. 2. Кн. 23. Л. 409.


[Закрыть].

Делопроизводственная переписка времени организации канцелярии Сената хорошо отражает принципы и условия комплектования ее штата. В сопоставлении с перепиской выявляется значение ценного учетного документа 1711 г. – именного списка подьячих канцелярии Сената[37]37
  РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 4. ЛЛ. 877–883.


[Закрыть]. Имена подьячих распределены в нем в соответствии со структурными частями нового учреждения. Но список сохранил сведения о том, откуда подьячие взяты в каком качестве там работали. Сведения о прежних их окладах имели практическое значение: некоторые из них (судя по делопроизводственным пометам) продолжали получать часть своего оклада в приказах. Мы видим, что реформирование приказного строя было сопряжено со множеством трудностей как административного, так и иного характера. Целью реформ – было утверждение коллегиальности. Итак, создание коллегиального типа управления было необычным для приказного строя. Административные реформы – создание и укрепление центрального и местного аппарата управления – являлись важной составной частью преобразований первой четверти XVIII в.

Уже в XVIII в. Петра I упрекали в механическом перенесении шведских установлении в Россию и король Фридрих II, и историк М. М. Щербатов. П. Н. Милюков[38]38
  Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1905; Его же. Очерки по истории русской культуры. Ч. III. Вып. 1. СПб, 1909. СС. 163–164. Этого мнения и сейчас придерживаются некоторые авторы: См. по этому поводу: Медушевский АН. Утверждение абсолютизма в России. М., 1994. СС. 50–56, 58.


[Закрыть], критикуя петровские реформы, тоже говорили о механическом заимствовании иностранных форм учреждений. Против этих обвинений возражал Э. Н. Берендтс[39]39
  Берендтс Э.Н. Барон А. X. фон Люберас и его записка об устройстве коллегий в России. СПб., 1891; Его же. Несколько слов о «коллегиях» Петра Великого. Ярославль, 1896.


[Закрыть], на примере учреждения коллегий он рассмотрел отношение Петра I к государственным институтам Швеции и Дании и к проектам административных преобразований, составленным А. X. Люберасом и Г. Фиком. А. Д. Градовский[40]40
  Градовский А.Д Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб.,1866. СС. 45–62.


[Закрыть] правильно подметил основные причины русских заимствований из Швеции, усматривая их в общности исторического и политического развития обеих стран.

Медушевский А.Н., наоборот, считает его реформы рационально рассчитанными и планомерными: «Основными чертами процесса рационализации в любое время являются: во-первых, плановый характер реформ (когда заранее известны цели и средства нововведений); во-вторых, их целевая ориентация на догоняющее развитие; в-третьих, принятие в качестве образца или эталона модели наиболее развитых в экономическом и военном отношении стран»[41]41
  Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. М., 1994. СС. 50–56, 58.


[Закрыть]. Подходя с этими критериями к реформам Петра Великого в России первой четверти XVIII в., мы видим, что аналогов им в предшествующий период не было. К этой позиции приближается и точка зрения Анисимова Е.В.: «Забегая вперед скажем, что заимствования иностранного опыта резко усилили русскую государственность, упрочили Российскую империю, способствовали укреплению самодержавия и общественных отношений на многие десятилетия».[42]42
  Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого. С.П.г. «Дмитрий Буланин», 1997. С. 102.


[Закрыть]

Не отрицая интереса Петра I к иностранной юриспруденции, Д.С. Бабурин[43]43
  Бабурин Д. С. Очерки по истории «Мануфактур-коллегии». М., 1939. СС. 48–58, 70-103.


[Закрыть] и Н.И. Павленко[44]44
  Павленко Н.И. Развитие металлургической промышленности России в первой половине XVIII в. М., 1953. СС. 102–106, 161–162, 514–517.


[Закрыть], подвергнув анализу регламенты мануфактур – и берг-коллегий, не обнаружили в них прямых заимствований из шведского законодательства. А.Г. Маньков[45]45
  Маньков А.Г. Использование в России шведского законодательства при составлении проекта Уложения 1720–1725 гг. // Исторические связи Скандинавии и России IX–XX вв. Сб. статей. П., 1970. СС. 112–126, 334.


[Закрыть] и С.М. Троицкий также внесли значительный вклад в разработку вопроса об истории учреждения коллегий.[46]46
  Троицкий СМ. Об использовании опыта Швеции при проведении административных реформ в России в первой четверти XVIII века.(/ Вопросы истории. 1977. № 2.


[Закрыть] Значительная часть (Гл 1 и 2, Части II) исследования Анисимсва Е.В. так же вносят существенный вклад в разъяснение причин, форм и цэлей появления коллегий в Российском государстве.[47]47
  Анисимоз Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого. С.П.г. «Дмитрий Буланин» 1997. Ч.И, Гл. 1, 2. СС. 99 – 141.


[Закрыть]

Истории учреждения коллегий касались и зарубежные историки. Среди них Э. Путткамер[48]48
  Puttkamer Е. von. Einflusse schwedischen Rechts auf die Reformen Peters des Grozen // Zeitschrift fur auslandische offentlichen Recht und Volkerrecht. Bd. 1958. 19. August, 1958. SS. 369–384.


[Закрыть], Р. Виттрам[49]49
  Wittram R. Peter I. Czar und Kaiser: zur Geschte Peters des Grosen in Seine Zeit. il. Gottingen, 1964. Bd. SS. 41, 114–115.


[Закрыть] и Э. Амбургер[50]50
  Amburget E. Geschichte der Behordenorganisation Russlands von Peter dem Grossen bis 1917. Leiden, 1966, S.11–13, 118–119.


[Закрыть] отмечали творческий подход Петра I к шведскому опыту.

Архивы СССР хранят обширные материалы, служившие источниками при учреждении коллегий в России. Видное место среди этих материалов принадлежит документам шведского происхождения. Так, в Архиве внешней политики России (АВПР) есть ценная коллекция шведских источников и документов из фамильного архива И.Л. Любераса[51]51
  АВПР. Ф. 207 (Архив И. Л. Любераса). Здесь имеются реляция А. X. Любераса 1719 г. об управлении в Швеции при Карле XI (Д. 48 на немецком языке), «формы правления» Ульрики-Элеоноры 1719 г. и Фредерика I 1720 г. Д. 109 и 110, на немецком и шведском языках, уставы и инструкции коллегий – канцелярии, статс-конторы, коммерц, камер– и военной 1720–1723 гг. Д. 111, 112, 113 на немецком и шведском языках, известия о берг-коллегии 1719 г. Д. 65 на немецком языке, и др.


[Закрыть]. Там же хранятся шведские материалы, присылавшиеся русскими посланниками при реляциях из Стокгольма.

Крупными документальными публикациями, содержащими материалы об использовании шведских источников при учреждении коллегий, являются «Полное собрание законов Российской империи» (ПСЗ) и «Законодательные акты Петра I» (ЗА), т. I, подготовленный и изданный Н. А. Воскресенским.

Осведомленность Петра I о европейских коллегиях относится к очень раннему времени; еще во время первого заграничного путешествия в 1697–1698 гг. он познакомился с коллегиальным устройством в Бранденбургэ и в Англии. Начало длительной и тяжелой Северной войны отодвинуло осуществление административных реформ, хотя мысль о коллегиях не оставляла Петра I и в дальнейшем. В 1710–1713 гг., после взятия Риги, Ревеля и вступления русских войск в Финляндию, он имел возможность лично наблюдать работу местных коллегиальных органов шведского образца.

Царя заинтересовали эти административные учреждения; он стал собирать о них сведения от различных людей (Ф.С. Салтыкова, ПА. Толстого и др.), в том числе от иностранцев, состоявших у него на службе. В 1710 г. из плена возвратился генерал А.А. Вейде, изучивший шведское центральное управление, от него Петр I, в частности, узнал об организации государственного совета (риксрода). В 1710 г. Петр I принял на службу немецкого барона Г. Гюйссена и предложил ему собрать данные о коллегиях и о рангах гражданской и военной службы. В дальнейшем по этим вопросам он пользовался советами, услугами и информацией различных лиц – генералов Я.В. Брюса и А.А. Вейде, вице-адмирала К.И. Крюйса, шведского майора М.В. Нирота, немецкого философа Г.-В. Лейбница, вице-президента рижского гофгерихта (надворного суда) Г. Бреверна, тайного советника А. X. Любераса и его сына генерала И. Л. Любераса, немца-голштинца Г. Фика и др.

Петр I учредил тогда «коллегиум для торгового дела» с целью улучшения внешней торговли, а также приказал переводить на русский язык «права других государств».

Окончательное решение об устройство коллегий было принято царем в 1715 г.: 23 марта Петр I составил список коллегий (юстиц, канцелярии чужеземных дел, адмиралтейской, кригс, камер и коммерц), но этот проект не был осуществлен. Заметим, что он не являлся сколком со шведских коллегий: в него включена не существовавшая в Швеции юстиц-коллегия, в то же время в нем отсутствовала весьма важная в Швеции статс-контора. Следовательно, веской 1715 г. Петр I еще не склонился к признанию преимуществ шведских учреждений.

В 1715–1716 гг. царь повелел собрать подробную информацию о коллегиях в Пруссии, Франции, Дании и Швеции. Одновременно он предпринимал шаги для подбора кадров в новые учреждения. 20 августа 1715 г. Петр I утвердил предложения А.А. Вейде об условиях приглашения ученых и опытных юристов из Лифляндии и из-за границы для работы в коллегиях. 13 ноября 1715 г. им отдано аналогичное предписание послу в Копенгагене В. Л. Долгорукому и генерал-адъютанту П.И. Ягужинскому о приискании там знающих и опытных людей для организации коллегий. 16 декабря отослан подобный указ русскому послу А.П. Веселовскому в Вену о наборе сведущих людей славянского происхождения из австрийских коллегий. 25 января 1716 г. царь распорядился отправить в Кенигсберг для овладения немецким языком 30–40 молодых подьячих с целью использования их в коллегиях.

Во время пребывания в Копенгагене з 1716 г. Петр I лично осмотрел коллегии и даже списал правила их делопроизводства[52]52
  Ср.: РГАДА. Ф. 9. On. 2 ДД. 45, 46, своды регламентов Франции, Антии, Дании, Голландии и Швеции.


[Закрыть]. После изучения организации управления Пруссии, Франции и Дании Петр I признал ее для русских условий неудовлетворительной. Он предпочел тогда шведский тип коллегий, как наиболее соответствующий целям форм и резавшегося российского абсолютизма[53]53
  ЗА. № 49. С. 60; Милюков П. И. Государственное хозяйство России. СС. 574, 589; Берендтс Э. Н. Несколько слов с «коллегиях». СС. 18–19; Бабурин Д. С. Указ. соч. С. 51.


[Закрыть]. Однако, вслед за Анисимовым Е.В. следует обратить внимание на одну «странную ассиметри» шведского заимствования. Петр меньше всего учел те разделы иностранных кодексов, где «речь шла, во-первых, об актуальных для России социальных отношениях, и прежде всего о статусе и правах крестьянства, и, во-вторых, о системе и статусе верховной власти… действительно, и в России, и в Лифляндии „манир“ был схожий, отличный от собственно Швеции, а именно – господствовало крепостное право»[54]54
  Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого. С.П.г. «Дмитрий Буланин», 1997. Ч.II, Гл. 1, 2. С. 102.


[Закрыть].

Трудно сказать, когда пробудился у царя интерес к шведским коллегиям. Скорее всего, это был конец 1715 и 1716 гг. Неоценимую услугу в сборе необходимых материалах о шведских коллегиях оказал Г. Фик, тайно бывший в Швеции по заданию царя весь 1716 г. Одновременно с Г. Фиком к работе по устройству коллегий привлекается и АХ. Люберас[55]55
  Ананиас-Христиан-Потт фон Люберас (165 | – 1722 гг.) – шотландец, до присоединения Прибалтики к России находился на шведской службе,(Д. Шгат. Op. cit. Bd. II. S. 516, 541). Сын А. X. Любераса – Иоганн-Людвиг Люберас (ум. 1752 г.) – инженер, полный генерал, строитель Кронштадтского канала, привлекался отцом к выполнению заданий по организации коллегий


[Закрыть]. Он был представлен царю в курортном местечке Спа (Бельгия) вице-канцлером П.П. Шафировым в 1716 г.; в беседе с Петром I А. X. Люберас высказал мнение о реформах государственного управления и был принят на русскую службу: ему поручили составить описание шведских государственных учреждений и мемориал о возможности применения подобных порядков в России.

Нехватка кадров натолкнула Петра I на мысль об использовании шведских военнопленных. 9 ноября 1717 г. и повторно 18 декабря 3718 г. он издал указы, призывавшие для работы в коллегиях военнопленных, имевших гражданские специальности, – камериров, комиссаров, рентмейстеров, секретарей, аудиторов, писарей и пр.[56]56
  ПСЗ. Т. V. № 3101. С. 506; № 3259. С. 602.


[Закрыть]. В связи с этими указами были подготовлены «росписи» лиц, пригодных для данной цели; в списках встречаются лифляндцы, эстляндцы, курляндцы, мекленбуржцы и несколько шведов[57]57
  В РГАДА сохранилось несколько «росписей» военнопленных (документы, видимо, конца 1717–1718 г.): Ф. 9. Отд. I. Д. 65. Л. 251–252; Ф. 4. Отд. II. Д. 88. Л. 493.


[Закрыть].

18 декабря 1718 г. поручику гвардии кн. Хованскому было приказано выехать в Нижний Новгород и Казань для вербовки военнопленных. Эти попытки, однако, не дали желаемых результатов: в 1722 г. в гражданском управлении числилось мало иностранцев, их было всего до 20 человек, а из шведских военнопленных встречались единицы[58]58
  Грот Я. К. О пребывании пленных шведов в России при Петре Великом // ЖМНП. 1853. № 2. С. 126–127.


[Закрыть]. Одной из причин слабого притока иностранцев в государственный аппарат являлось незнание ими русского языка[59]59
  ЗА. № 261, 263, 271. СС. 216–219, 225–226; см.: Очерки истории СССР. Период феодализма. Россия в первой четверти XVIII в. Преобразований Петра I. М., 1954. СС. 297–298.


[Закрыть].

11 декабря 1717 г., после почти трехлетней подготовительной работы, Петр I издал указ о штатах коллегии, о работе их президентов и о сроках начала действий новых центральных органов; в состав каждой коллегии предлагалось включать: русских людей – на посты президента, советников, асессоров, секретарей и др., а иностранцев (в качестве специалистов, общей численностью не более четырех человек) – на должности советника или асессора, секретаря и писаря. 15 декабря отдан указ о назначении президентов и вице-президентов девяти коллегии[60]60
  ЗА, № 265. С. 219–220.


[Закрыть]. Учреждение коллегии представляло принципиально новое явление, качественно отличавшееся от приказного строя; в коллегиях появились канцелярские штаты, не имевшие связи со старыми приказными должностями, – нотариусы, регистраторы, протоколисты.

В основу организации коллегий был положен шведский коллегиальный строй. В качестве образца Петр I избрал именно коллегиальные порядки при Карле XI[61]61
  Подробные сведения о них поступили к Петру I от Г. Фика (ср.: ЗА, № 414, стр. 542–549, записка Г. Фика в коллегию иностранных дел от 25 апреля 1718 г. в Петербурге; ЗА. № 266 и 267, стр. 221).


[Закрыть], годы правления которого являлись временем расцвета шведского абсолютизма; последовавшие при Карле XII перемены в государственном управлении почти не учитывались Петром I, ибо тогда из-за длительных отлучек короля и феодальной аристократии ослабела компетенция центральной власти и ограничивалась деятельность старинных коллегиальных учреждений[62]62
  Некрасов Г.А. Швеция в первой половине XVIII в. // История Швеции. М., 1974. СС. 253, 267–268.


[Закрыть]. Петр I усмотрел в коллегиях Карла XI стройную бюрократическую систему, лучшее (по сравнению с другими странами Европы) разделение функций между коллегиями.

Сопоставляя состав коллегии, собственноручно начертаный Петром I в декабре 1717 г.[63]63
  ЗA. № 263 265. С. 218–220.


[Закрыть], со шведскими коллегиями, можно заметить не только общие черты, но и различия. Внешнее сходство выразилось в названиях ряда коллегий, например камер-, штатс-контор, адмиралтейств-, кригс-, коммерц– и берг-коллегии. При внимательном же анализе обнаруживаются существенные отличия в функциях некоторых русских и шведских коллегий: так, в Швеции не было политической коллегии, первоначально предлагавшейся в петровском плане в декабре 1717 г.[64]64
  По мысли Петра I, позднее оставленной без реализации, политическая коллегия должна давать «все указы и потенты и наряды людем». ЗА. Л. 263. СС. 218–219.


[Закрыть], не существовала и юстиц-коллегия (ее компетенция принадлежала трем надворным судам); в круг обязанностей коммерц-коллегии входили торговля и мануфактуры (в России же учреждалась специальная берг– и мануфактур-коллегия), и т. д. Следовательно, Петр I и его сподвижники, учитывая шведский образец, подошли к нему критически и несомненно творчески, отбирая из него приемлемое и полезное для русских условий. По сравнению со Швецией, в России был сделал шаг вперед в направлении более рационального распределения функций между коллегиями, что, в частности, нашло отражение в учреждении особой мануфактур-коллегии (ввиду значительного развития в России мануфактурного производства, в то время как в Швеции оно было слабо развито)[65]65
  Некрасов Г. А. Указ. Соч. С. 259–260.


[Закрыть].

28 апреля 1718 г. Петр I предписал президентам камер-, коммерц– и военной коллегий составить законопроекты регламентов на «основании шведского Устава…, а которыя понкъты в шведском Регламенте не удобны, или с сетуациею сего государства не сходны, и оныя ставить по своему разсуждению». В этом указе содержится методическое указание Петра I по использованию иностранного законодательства, аналогичное ранее сформулированному при подготовке Воинского устава и других законодательных памятников петровского периода.

9 мая 1718 г. Г. Фик представил Петру I подробный мемориал, содержавший ряд конкретных предложений по организации коллегий. На эти предложения Петр I наложил 11 июня собственноручные резолюции, на основании которых уточняли штаты коллегий и оклады сотрудников, обеспечивали иностранцев и приезжих жильем и жалованьем, разрабатывали регламенты и инструкции коллегий[66]66
  ЗА. № 269. СС. 222–225; № 51. С. 60


[Закрыть]; тогда же Петр I вновь повторил приказание об использовании шведского опыта («шведской Регламент… с русским сводить»)[67]67
  Там же. № 51. С. 60.


[Закрыть].

В 1718–1723 гг. составлялись, редактировались и утверждались регламенты и уставы коллегий, в процессе работы неизменно привлекалось шведское законодательство. Так, 9 мая 1718 г. Петр I предложил подготовить регламент юстиц-коллегии на базе «Уложения и уставов шведских»[68]68
  Там же. № 50. С. 60.


[Закрыть]; составление регламента и устава поручалось Герману фон Бреверну – вице-президенту коллегии[69]69
  Г. Бреверн был президентом рижского гофгерихта, а при Карле XI служил в Лифляндии по судебной части, хорошо знал шведские порядки и пользовался репутацией опытного администратора; он принимал активное участие в создании коллегий: в 1715–1718 гг., когда обсуждались различные варианты, он предложил свой проект. См.: Берендтс Э. Н. Указ. соч. С. 20.


[Закрыть]; при подготовке регламента учитывались переведенный на русский язык «шведский Устав» и выписка из шведских законов о штатах судебных чинов в ландсхевдингствах (губерниях)[70]70
  ЗА. № 378. С. 369; № 380. С. 370 371.


[Закрыть].

В декабре 1718 г. при подготовке первоначального проекта Генерального регламента был привлечен Г. Фик, который использовал для этого шведский источник – Cantselie Ordningh (Устав канцелярии) от 22 сентября 1661 г., заимствовав из него нормы бюрократических канцелярских порядков[71]71
  ЗА. № 423. С. 411–412.


[Закрыть]. Названным документом в 1720 г. по требованию Петра; I и канцлера Г.И. Головкина пользовался советник канцелярии В.П. Степанов при составлении инструкции или «стата» иностранной коллегии[72]72
  ЗА. № 406, 408, 409; С. 519, 527, 529–531.


[Закрыть].

При учреждении берг-коллегии, создание которой заняло много времени (уточнение компетенции и укомплектования штатами), организаторы ее были далеки от копирования западноевропейских образцов[73]73
  Н. В. Павленко. Указ. соч. СС. 102–106, 514–517.


[Закрыть]. На основе собственного опыта они создали свою систему управления горной и металлургической промышленностью, соответствовавшую русским условиям[74]74
  Там же. С. 60. Это обстоятельство не дает оснований утверждать, что Петр I не уделял внимания шведской промышленности и формам ее управления, наоборот, в ноябре 1724 г. он специально направил в Швецию советника берг-коллегии Б. Н. Татищева для изучения промышленности и горных заводов, приглашения в Россию мастеров и ремесленников и размещения в Швеции русских учеников для обучения горному делу См.: А. Я. Юхт. Поездка В. Н. Татищева в Швецию (1724–1726 гг.) // Исторические записки. Т. 88. С. 301.


[Закрыть].

Составление регламента мануфактур-коллегии тоже затянулось на длительный срок. Первоначально это дело поручили А.Х. Люберасу. В конце ноября 1718 г. он передал П.И. Ягужинскому предварительный текст регламента вместе с проектами регламентов и уставов других коллегий; однако эти его предложения запоздали, они не только не были приняты, но не были даже частично использованы[75]75
  Берендтс Э.Н. Барон А. X. фон Люберас. СС. 10–15.


[Закрыть].