Текст книги "Государственно-частное партнерство. Основные принципы финансирования"

История концессий на строительство платных дорог ведет отсчет с XX века – со строительства платных мостов и железных дорог на средства частных инвесторов. Программа частного строительства автодорог (первая в Европе) начала действовать в 1967 году. Через 10 лет появилось 15 концессий, которые должны были построить 1500 километров автотрасс. Некоторые из них оказались финансово несостоятельными, и государство их выкупило, а другие действовали на протяжении положенного срока (обычно он составляет 30 лет) и теперь вернулись в собственность государства. В последние годы бюджетные ограничения привели к значительному росту новых концессий. Между 1998 и 2003 годами подписано 22 соглашения в сфере дорожного строительства общей стоимостью 6 миллиардов евро. Принятый в 1972 году закон о концессиях первоначально относился к строительству дорог, но в 2003-м ему на смену пришел новый, который включал все типы ГЧП, в том числе и PFI. В настоящее время на долю ГЧП приходится около 20 % инвестиций в инфраструктуру Испании.

Местные власти наделены в Испании значительными полномочиями, поэтому центральное правительство практически не занимается вопросами ГЧП. То есть независимые региональные правительства проводят в этой сфере самостоятельную политику. Поэтому же в стране нет единого центра экспертизы.

Поиск поставщиков происходит быстро и не требует больших затрат. Как правило, на организацию конкурса в Испании уходит одна десятая часть той стоимости, что требуется для запуска проекта PFI в Великобритании. Тендер занимает намного меньше времени. Сказывается подготовка, которая включает создание предварительного проекта, планирование и проведение экологической экспертизы, а также проведение консультаций с игроками на данном рынке перед объявлением конкурса на организацию ГЧП. В Испании ГЧП – это в основном крупные строительные компании и финансовые инвесторы (см. § 7.2.1), они не играют заметной роли на испанском рынке, в отличие от национальных банков, тесно связанных с подрядчиками. Поэтому испанский рынок фактически закрыт для иностранных компаний и инвесторов, хотя местные подрядчики заявляют о жесткой конкуренции внутри страны.

Как и в Австралии, высокая активность в строительстве платных дорог дала испанским подрядчикам и инвесторам возможность организовывать похожие предприятия в других странах.

В Южной Африке была создана дифференцированная программа ГЧП. Этот интересный пример показывает, чего можно достичь в развивающейся стране, несмотря на сложную финансовую систему и систему инвестирования, которая сыграла ключевую роль в развитии программы. ГЧП – важное средство ускорения инвестирования в экономическую и социальную инфраструктуру ЮАР.

ГЧП появилось здесь в середине 1990-х годов. Агентство по государственным дорогам, которое уже занималось сбором платы за использование части главных шоссе, создало концессии для преодоления бюджетных ограничений, мешавших реконструкции автотрасс. Первым в 1996 году стал проект дороги, соединяющей Южную Африку с портом Мапуто в Мозамбике. Стоимость его составила 2,6 миллиарда рандов (7 рандов – 1 доллар). Хотя проект финансировался частным сектором, гарантии по долгам взяли на себя правительства Южной Африки и Мозамбика. (Кроме того, при поддержке правительства ЮАР было создано ГЧП для развития порта Мапуту и связанной с ним железной дороги.) За ним последовал проект стоимостью 3 миллиарда рандов – строительство части дороги № 3, соединяющей Преторию, Йоханнесбург и Дурбан, и сбор платы за ее использование. Весь риск, связанный с транспортным потоком, взяли на себя частные инвесторы и кредиторы.

Следующим этапом развития ГЧП стало строительство тюрем. Правительство объявило конкурс на 11 объектов, но затем выяснилось, что заложенная в документах стоимость сильно занижена. В итоге в 2000 году подписали два соглашения – на тюрьмы близ городов Блумфонтейн и Луис-Тричард. Инцидент заставил упорядочить подход к созданию ГЧП – казначейство учредило специальный орган. Для создания предприятия необходимо получить одобрение на трех стадиях:

• после подготовки технико-экономического обоснования;

• перед подачей заявки об участии в конкурсе;

• перед подписанием последних документов.

После консультаций с частными инвесторами и кредиторами в 2004 году была опубликована стандартная форма соглашения о ГЧП (она во многом основывается на стандартной форме о PFI, принятой в Великобритании).

Первым значительным проектом, заключенным под руководством казначейства, стало строительство в 2001 году больницы имени вождя Альберта Лутули (4,5 миллиарда рандов). Было еще несколько проектов, относительно небольших по масштабам и не связанных со строительством государственных учреждений и информационными технологиями. Развитие ГЧП на уровне муниципалитетов и провинций происходило очень медленно, несмотря на учреждение в 1998 году Управления по инвестициям в муниципальную инфраструктуру. Количество новых проектов возросло, и программа ГЧП делает гигантский шаг навстречу проекту Готрэйн стоимостью 20 миллиардов рандов (3,5 миллиарда долларов). Это скоростная железная дорога, связывающая Йоханнесбург и расположенный в нем аэропорт с Преторией. Соглашение подписали в 2006 году. Проект критиковали за несоразмерность другим инвестициям в общественную транспортную инфраструктуру, за то, что выиграют от его реализации только богатые. Тем не менее он стал примером того, что инвестиции в инфраструктуру возможны благодаря привлекательности формы ГЧП.

Действующие лица ГЧП в России[14]14
  Материалы предоставлены АНО «НИИ корпоративного и проектного управления».


[Закрыть]

Государственно-частное партнерство в России – пока не слишком массовая сфера.

Несмотря на то, что почти за четверть века новой российской экономики в этой сфере некоторыми нашими регионами накоплен определенный положительный опыт, он еще с трудом адаптируется к постоянно изменяющейся российской экономической действительности. Такова сама природа государственно-частного партнерства – каждый ГЧП-проект нуждается в тщательной индивидуальной правовой и экономической проработке; механический перенос условий одного соглашения в другое невозможен.

Динамика российского ГЧП «притормаживает», по мнению экспертов, в силу двух основных факторов – неразвитости отечественного законодательства и нехватки квалифицированных специалистов на местах. Из-за принципиальной индивидуальности каждого ГЧП-проекта многое в его успехе зависит от уровня компетенций чиновника (публичного партнера) и предпринимателя (партнера частного), а также от их доброй воли и желания уравнять интересы сторон в рамках заключаемого соглашения, гарантировать, с одной стороны, исполнение, с другой – прибыльность проекта.

Рынок ГЧП в России только начинает бурный рост. Сегодня на федеральном уровне законодательным регулированием ГЧП занимается не так много профильных комитетов, соответствующие услуги предоставляют считаные единицы юридических компаний, а методологическое и кадровое обеспечение ГЧП – и вовсе удел всего нескольких институтов.

В предлагаемом обзоре мы постарались собрать информацию об организациях, принимающих самые значимые решения на российском ГЧП-рынке – тех, чья деятельность является сегодня основополагающей для всей сферы российского государственно-частного партнерства.

ВЛАСТЬ

Экспертный совет по законодательству о ГЧП при Комитете Госдумы по экономической политике и предпринимательству

Экспертный совет по законодательству о государственно-частном партнерстве – постоянно действующий консультативный орган Комитета Государственной думы по экономической политике и предпринимательству.

Совет помогает комитету в подготовке проектов федеральных законов к рассмотрению Госдумой.

Основные задачи Экспертного совета:

• анализ развития ГЧП в экономике и его законодательного обеспечения, изучение зарубежного законодательного опыта в этой области;

• подготовка предложений по разработке проектов федеральных законов по вопросам развития ГЧП и внесению изменений и дополнений в действующие законодательные акты в области законодательства по вопросам ГЧП;

• проведение экспертизы законопроектов по вопросам ведения Комитета в области законодательства о ГЧП, вносимых на рассмотрение Государственной думой;

• анализ соответствия законодательству в области ГЧП соответствующих нормативных актов;

• обобщение предложений организаций и граждан по вопросам законодательства в области ГЧП, поступающих в Комитет.

Председатель Экспертного совета – председатель подкомитета по развитию ГЧП Комитета Государственной думы по экономической политике и предпринимательству Хафиз Миргазямович Салихов.

Координационный совет по государственно-частному партнерству при Минэкономразвития России

Основными функциями Координационного совета являются:

• развитие механизмов ГЧП;

• совершенствование законодательства в сфере ГЧП;

• разработка предложений по формированию и реализации основных направлений государственной политики в сфере ГЧП;

• разработка предложений по реализации системообразующих инфраструктурных проектов.

Председатель Совета – министр экономического развития Российской Федерации Алексей Валентинович Улюкаев.

Координационный совет по инвестициям Минтранса России

Основные задачи Координационного совета:

• содействие в привлечении частных инвестиций для развития транспортной инфраструктуры;

• повышение эффективности бюджетных инвестиций с целью увеличения темпов экономического роста и повышения конкурентоспособности услуг в сфере транспорта.

Председатель Совета – министр транспорта России Максим Юрьевич Соколов.

Комитет по ГЧП при Торгово-промышленной палате Российской Федерации

Цели Комитета:

• разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и принятию нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование механизмов ГЧП;

• взаимодействие с органами государственной власти в интересах субъектов предпринимательской деятельности;

• представление и защита интересов российских организаций и предпринимателей по вопросам, связанным с реализацией проектов ГЧП в России и за рубежом.

Комитет также принимает участие в развитии системы образования и подготовки кадров в области ГЧП, распространении передового отечественного и зарубежного опыта в развитии ГЧП.

Кроме того, Комитет предпринимает систематический анализ и мониторинг современного состояния и тенденций развития механизмов ГЧП в экономике страны, исследует отечественный и зарубежный опыт развития ГЧП в предпринимательской деятельности, дает экспертную оценку проектам нормативно-правовых актов, социально-экономическим программам и ТЭО проектов, включающих сферу ГЧП.

Председатель Комитета – директор Центра развития ГЧП Павел Леонидович Селезнев.

ЭКСПЕРТИЗА

Федеральный центр проектного финансирования (ОАО «ФЦПФ») ВЭБ

ОАО «Федеральный центр проектного финансирования» – профессиональная финансовая компания, целью деятельности которой является содействие реализации проектов регионального и городского развития с использованием компетенций частного сектора. ОАО «ФЦПФ» является дочерним обществом государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

ОАО «ФЦПФ» обладает значительным опытом инвестиционного консультирования по формированию проектов государственно-частного партнерства в различных сферах общественной инфраструктуры, экспертизы проектов развития национального, регионального и муниципального масштаба, инновационных проектов, создания и корпоративного управления специализированными институтами развития, осуществления законодательной и нормотворческой деятельности, создания новых и улучшения существующих моделей развития инфраструктуры, организации образовательных программ.

Приоритетные направления деятельности

• формирование и совершенствование собственной методики оценки рисков формирования проектов регионального и городского развития, накопление необходимой статистической информации и/или адаптация имеющихся моделей;

• разработка (адаптация) методики обоснования сравнительной эффективности реализации проектов регионального и городского развития на условиях ГЧП и государственных (муниципальных) закупок;

• разработка (адаптация) методики обоснования непрямых экономических эффектов от реализации проектов регионального и городского развития, в том числе выполняемых на основе ГЧП и/или с использованием принципов TIF (tax increment financing);

• разработка примерной документации для реализации проектов регионального и городского развития на условиях сервисных контрактов в рамках ФЗ-44 с использованием принципов частной финансовой инициативы;

• анализ бюджетной, налоговой, инвестиционной, тарифной политики и экономической ситуации отдельных регионов и городов, соответствующих вопросов федеральной политики;

• создание институционального атласа отраслей и форм организаций регионального и городского развития, необходимого для разработки рекомендаций по совершенствованию общего федерального и регионального и отраслевого законодательства, выбора приемлемых моделей ГЧП для регионального и городского развития;

• изучение международного опыта технологических решений, продуктов и платформ, управленческих подходов к решению проблем городского развития и возможностей и барьеров к их использованию в Российской Федерации;

• изучение опыта и разработка нормативных проблем внедрения моделей регионального и городского развития на основе принципа TIF, выработка рекомендаций по изменению политики на федеральном и региональном уровне.

Генеральный директор, Председатель Правления ОАО «ФЦПФ» – Александр Владиславович Баженов.

Центр развития ГЧП

Основная цель Центра – объединение ресурсов государства и бизнеса, консолидация экспертного сообщества в области ГЧП для привлечения инвестиций и компетенций в развитие общественной инфраструктуры.

Центр содействует региональным администрациям и муниципалитетам в подготовке и управлении проектами ГЧП, развивает федеральное и региональное законодательство в сфере ГЧП и инвестиционной деятельности, ведет подготовку кадров, обеспечивает заинтересованные лица актуальной информацией по вопросам развития инфраструктуры и ГЧП, проводит научные и маркетинговые исследования для нужд частных компаний и государственных структур.

Центр развития ГЧП ведет информационно-аналитический портал «ГЧП Инфо», издает электронное издание «ГЧП Журнал».

Председатель Правления НП «Центр развития ГЧП» – Павел Леонидович Селезнев.

Комитет РСПП по государственно-частному партнерству и инвестиционной политике

Задачи Комитета:

• разработка предложений и рекомендаций в отношении государственной инвестиционной политики и развития ГЧП, взаимодействие с органами государственной власти по вопросам инвестиционной политики в интересах членов РСПП;

• централизация информации об условиях инвестиционной деятельности, инвестиционных возможностях, используемых инструментах и механизмах ГЧП, а также перспективах и прогнозах развития предприятий, секторов и отраслей экономики в регионах России;

• продвижение и распространение позитивного опыта в области привлечения инвестиций в РФ и использования механизмов ГЧП, выявление негативных факторов инвестиционного климата в России;

• участие в разработке, проведении проектов и лоббировании соответствующих изменений в российском законодательстве;

• координация значимых инвестиционных проектов с федеральными, региональными и местными органами государственной власти, профильными учреждениями, как в России, так и за рубежом;

• содействие в организации встреч деловых кругов, отраслевых и межотраслевых совещаний и иных мероприятий в целях улучшения инвестиционного климата России и притока капитала в российскую экономику.

Председатель Комитета – Владимир Александрович Дмитриев.

Центр управления проектами ГЧП при НИИ КПУ (ЦПУ ГЧП)

Цели ЦУП ГЧП:

• изучение проблем проектов ГЧП и разработки методологических рекомендаций и решений;

• создание нормативно-регламентной базы управления проектами на принципах ГЧП и применение ее на практике;

• развитие компетенции по управлению проектами на принципах ГЧП;

• формирование принципов стимулирования социальной ответственности в рамках реализации проектов на принципах ГЧП.

Кроме научной деятельности, Центр осуществляет коммерческую поддержку организаций, принимающих участие в проектах ГЧП.

Специалисты Центра помогают решить задачи управления проектом ГЧП, в том числе выполнить:

• разработку методологии управления проектами ГЧП;

• построение системы управления проектами ГЧП;

• разработку инструментария управления проектами ГЧП;

• формирование методических рекомендаций по управлению проектами ГЧП;

• разработку методологических рекомендаций по передаче опыта управления проектами ГЧП.

Председатель Наблюдательного совета НИИ КПУ – Эльдар Шамильевич Джураев.

Национальная ассоциация инвесторов и операторов дорожной отрасли (НАИОДО)

Независимая площадка, объединяющая профессиональных участников рынка инвестиционных проектов в дорожной отрасли.

Миссия:

Консолидация группы крупнейших инвесторов-провайдеров инфраструктуры и операторов для выработки системы взаимоприемлемых договоренностей между государством и рынком о важнейших принципах, задачах и условиях развития рынка инвестиций в дорожную отрасль.

Основные задачи:

• Завершение формирования национального концессионного/инвестиционного рынка – пула строительных и инвестиционных компаний, готовых к инвестированию собственных и привлеченных заемных средств и располагающих необходимой организационной, инвестиционной и технической инфраструктурой для реализации дорожных проектов ГЧП.

• Создание единого институционального и информационного пространства – независимой площадки, объединяющей профессиональных участников рынка.

• Совершенствование законодательных и корпоративных процедур, способствующих ускорению подготовки и реализации ГЧП-проектов.

Президент Ассоциации – Яббаров Рауф Фаридович, советник Председателя правления ГК «Автодор».

ОБРАЗОВАНИЕ

Институт развития государственно-частного партнерства

Образован в 2012 году по инициативе Центра развития ГЧП. Основным партнером образовательной деятельности ГЧП-Института является кафедра экономической политики и государственно-частного партнерства МГИМО (У) МИД России.

Миссия Института – формирование кадрового потенциала для развития инфраструктурных объектов муниципального, регионального и федерального уровня в Российской Федерации на принципах ГЧП.

Цели:

• обучить представителей бизнеса и власти, оказывающих услуги в ЖКХ, здравоохранении и образовании, транспортной и энергетической областях;

• сформировать и объединить сообщество специалистов, владеющих опытом подготовки и реализации проектов ГЧП.

Генеральный директор Института – Юлия Николаевна Колесникова.

Кафедра экономической политики и государственно-частного партнерства (ЭПГЧП) МГИМО (У) МИД РФ

Основные задачи кафедры:

• разработка, совершенствование и внедрение в образовательный процесс новых специальных и общих курсов по проблематике отношений государства, бизнеса и общества;

• подготовка магистров и бакалавров (политологов и экономистов), специализирующихся в вопросах государственно-частного партнерства, отношениях с органами государственной власти и общественными организациями, а также в сфере корпоративного управления;

• целевая подготовка специалистов для организаций-заказчиков.

При кафедре функционирует Центр прикладного анализа – организационное ядро для проведения исследований по двум основным направлениям:

• актуальные проблемы государственно-частного партнерства в России;

• этика бизнеса, корпоративное управление и социальная ответственность предпринимателей.

Заведующий кафедрой – Елена Борисовна Завьялова.

Кафедра «Государственно-частное партнерство» (совместно с Внешэкономбанком) Финансового университета при Правительстве РФ

Кафедра «Государственно-частное партнерство» создана для решения задач, связанных с профессиональной переподготовкой и повышением квалификации региональных государственных и муниципальных служащих, сотрудников предпринимательских структур по тематике ГЧП.

Кафедрой разработана магистерская программа «Управление проектами государственно-частного партнерства», миссия которой – подготовка высококвалифицированных специалистов для органов государственной власти и местного самоуправления, коммерческих организаций, способных эффективно применять механизмы государственно-частного партнерства при решении задач развития общественной инфраструктуры.

Заведующий кафедрой – доктор экономических наук, член-корреспондент Российской академии естественных наук Владимир Александрович Дмитриев.