Текст книги "Государственно-частное партнерство. Основные принципы финансирования"

Проведение конкурса предъявляет к госструктурам серьезные требования, их сотрудники могут и не иметь достаточного опыта организации масштабных проектов ГЧП. Государственным органам невыгодно держать штатных специалистов с опытом проведения конкурсов, и как только проект завершается, команда распускается. Организация конкурсов – не та область, где госслужащий быстро продвинется вверх по карьерной лестнице. И зачастую опыт, приобретенный в рамках одного проекта, трудно перенести на другие. Участие в ГЧП несомненно помогает совершенствованию государственных конкурсов (см. § 2.10), но на практике приобретенный опыт легко теряется. Поэтому роль центров экспертизы столь важна в государственном секторе (см. § 3.2).

Управление проектами – не предмет этой книги, но все же некоторые организационные вопросы, относящиеся к ГЧП (от организации конкурса и переговоров до окончательного оформления финансовых аспектов), мы вкратце рассмотрим.

Проекту требуется директор, и эти обязанности не так-то просто совмещать с работой госслужащего. Для подбора команды он должен иметь право привлекать специалистов из других подразделений: технического, финансового, юридического. Как сказано ниже (§ 6.7), приглашенные консультанты оказывают поддержку, но они не обязаны руководить проектом.

Если правительство учредило структуру, которая занимается вопросами ГЧП на местном или общегосударственном уровне, то кто-то из его членов может в дальнейшем оказывать ей поддержку. В 2005 году Национальное агентство Ирландии по финансированию строительства (см. § 3.2) кроме обычного консультирования занялось также проведением конкурсов от имени государства, то есть тем, от чего организации, ведающие вопросами ГЧП, всячески устраняются.

Директор проекта, скорее всего, находится в подчинении специальной комиссии по проекту или комитета из государственных служащих высокого ранга, возможно, и из политиков – все зависит от характера организации. Комиссия утверждает общий план конкурса и условия переговоров, а также следит за достижением поставленных целей. Чаще всего конкурсы критикуют за то, что нет ясности, кто и как принимает решения. Значит, директор проекта должен обладать полномочиями на переговоры с представителями частного сектора, а не обращаться каждый раз за консультациями в специальную комиссию. Хотя окончательное утверждение соглашения о ГЧП потребует участия руководителей государственных органов и других правительственных учреждений.

Директору необходимо обеспечить постоянную политическую поддержку проекта ГЧП (см. § 2.11).

Это вызывает необходимость установления отношений с «заинтересованными лицами», то есть потенциальными потребителями услуг данного объекта – к примеру, родителями и учителями строящейся школы. Если контакты не налажены должным образом, у проекта может появиться самая настоящая оппозиция. Или же впоследствии, когда заинтересованные лица начнут высказывать свои претензии, придется вносить дорогостоящие изменения.

Проведение независимой экспертизы полезно на каждом ключевом этапе. Предпочтительно, чтобы это была комиссия центрального правительства или местных органов власти, чтобы она обладала опытом в сфере ГЧП, не ограниченным лишь сектором экономики. Экспертизу можно проводить (посредством изучения последовательных изменений, имевших место в хозяйственной ситуации) в период:

• принятия предварительного решения о выборе ГЧП (см. главу 5);

• официального объявления о проведении конкурса среди частных компаний (см. § 6.3.4);

• оценки предложений от участников конкурса (см. § 6.3.6);

• непосредственно предшествующий завершению оформления финансовых аспектов проекта, чтобы убедиться: предполагаемый итог означает для государства эффективное расходование средств.

Независимая аудиторская проверка также очень ценна, если она проводится по итогам конкурса на предмет его прозрачности и непредвзятости, а также для подтверждения истинности ОЭРС. Она полезна для извлечения уроков на будущее. Также важны постоянные проверки и оценка работы объекта с точки зрения достижения поставленных целей (например, расходов, услуг и переноса рисков), а также выявления непредвиденных результатов, чтобы использовать полученный опыт в дальнейшем.

Конкурс находится в центре процессов, относящихся к ГЧП. Основной аргумент в пользу ГЧП – экономия средств по сравнению с проектами, которые реализует государство (см. § 2.6). Но если конкурс организован плохо, он может свести на нет преимущество партнерства.

Только конкуренция гарантирует государству эффективное расходование средств.

Проведение конкурса законодательно закреплено в большинстве стран, где существуют концессии и действует PFI. Конкурс обязателен там, где финансирование или гарантии предоставляют многосторонние банки, такие как Европейский инвестиционный банк (см. § 17.4.4). В этих случаях подача заявок осуществляется по определенным правилам. Законодательная база для проведения конкурсов – Соглашение о правительственных закупках (СПЗ), разработанное Всемирной торговой организацией (ВТО), оно подписано большинством развитых стран мира. Первое подписание – 1979 год, последняя поправка внесена в 1994 году. Его положения – основа подробно разработанных правил, которые прописаны в нормах Европейского союза для организации ГЧП в разных странах с разными подходами и разной законодательной базой.

Соглашение о правительственных закупках (СПЗ), разработанное ВТО, выделяет три формы проведения торгов (конкурса).

Открытый конкурс. В нем могут принять участие все желающие.

Закрытый конкурс. В нем принимают участие только те, чьи заявки прошли предварительный отбор (см. § 6.3.3).

Специализированный закрытый конкурс. В нем принимают участие те, кого государственные органы посчитали нужным пригласить персонально (может включать или не включать этап предварительного отбора).

Специализированный закрытый конкурс едва ли подходит для выбора партнера по ГЧП, и поэтому мы не будем его больше упоминать. Примером применения Соглашения о правительственных закупках служит процедура проведения торгов в ЕС. До 2006 года законодательство ЕС разрешало три формы проведения тендера.

Открытый конкурс. Согласно положениям СПЗ, эта форма обычно не применяется в отношении ГЧП.

Двухэтапный конкурс. В этом случае государственный заказчик сначала проводит переговоры с участниками конкурса, чтобы сформулировать требования, а затем готовит документацию. В дальнейшем в нее могут вноситься уточнения, но после получения заявок конкурс считается завершенным. Заказчик принимает решение, исходя из поданных заявок, и процедура не предполагает дальнейших переговоров с участниками конкурса, которые должны будут подписать соглашение о ГЧП на условиях, указанных в их заявках. Такая процедура главным образом применяется при организации концессии, например в Италии и Испании. Она занимает не так уж много времени, а значит, экономит средства участников конкурса. Ее также предпочитают проводить в тех странах (не только в Европе), где существует опасность коррупции.

Договорная процедура. Она применяется при сложных соглашениях, когда участники предлагают разные решения, а полную стоимость заявки нельзя определить заранее. Поэтому после подачи заявок требуются обстоятельные переговоры. Такое «уточнение» не должно, однако, превращаться в пересмотр первоначальных условий. (Эта процедура соответствует правилам СПЗ, которые разрешают переговоры.)

На деле, однако, договорная процедура вышла за рамки «уточнения», особенно это относится к программе PFI в Великобритании, к программам ГЧП в других странах, где PFI взята за образец (например, в Португалии). В таких случаях государственные органы часто выбирают победителя (его также называют привилегированным участником) после многоступенчатого конкурса. Например, есть три первичные заявки. После переговоров отбирают две. Их авторы подают «лучшие и окончательные предложения». За этим может последовать еще один этап, когда участники подают «самые последние и окончательные предложения». Затем – обстоятельные переговоры с победителем, которые завершаются подписанием соглашения о ГЧП. Эта процедура с незначительными изменениями используется в Великобритании до сих пор, несмотря на то что проекты PFI, такие как строительство школ, стали настолько однотипными, что рассуждения о сложности звучат не очень убедительно.

В 2006 году Европейский союз рекомендовал новую процедуру, чтобы перенять опыт Великобритании, а также потому, что в некоторых странах Европы, где действуют строгие законы о государственных закупках, существовали сомнения в открытости и прозрачности договорной процедуры.

Конкурентные переговоры. Они проводятся после завершения предварительного конкурса и отбора участников. Потом публикуются документы конкурса. Государственные органы продолжат обсуждение любых вопросов, что может привести к пересмотру требований, прежде чем участники наконец представят заявки. В этой процедуре предусмотрена возможность «уточнения» заявок даже после их подачи.

В общем, существует значительная разница между конкурсом по организации ГЧП с «подачей заявок в конверте», когда участники предлагают цену (а возможно, и проект), практически или совсем не ведут переговоров с госорганами после подачи заявок, – и выбором «Победителя конкурса», когда переговоры все-таки проводятся. Эти процедуры сильно различаются по длительности и средствам, затраченным на них. И, как сказано в § 6.3.8, конкурс, где допускаются переговоры после подачи заявок, очень трудно контролировать.

Независимо от выбора процедуры конкурса государственным органам необходимо подтвердить заключение о жизнеспособности проекта ГЧП, узнав, что думают на этот счет частные компании – главные игроки на рынке. Это обычно происходит при помощи первичного зондирования рынка, путем обнародования концепции, лежащей в основе проекта. Государственные органы не должны отдавать предпочтения ни одному из игроков, вовлекая его в процесс зондирования. Иногда лучше провести открытое мероприятие. Параллельно, как сказано выше (см. § 6.2.1), необходимо привлечь заинтересованных лиц.

Приглашение к конкурсу или призыв к выражению заинтересованности – первый официальный этап конкурса. Информация о проекте публикуется в официальных изданиях – в Европе это «Официальный журнал Европейского союза», в финансовых и отраслевых изданиях. Заинтересованные лица получают краткое описание проекта и требования к нему. Их приглашают подать заявки, где необходимо указать наличие:

• технических возможностей для реализации проекта (непосредственно или с помощью определенных субподрядчиков);

• опыта и примеров реализации сходных проектов;

• достаточных средств для реализации проекта (см. § 14.6.2).

Участники, не отвечающие минимальным требованиям, отсеиваются на этом этапе. Решение, прошел ли игрок отбор, бывает весьма субъективным, поскольку критерии субъективны.

Процедура может включать короткий список участников (обычно трех или четырех), если это допускают соответствующие правила. (Правила Всемирного банка запрещают.) Процедуру желательно проводить, если участников очень много, а шансы на победу малы для неперспективных игроков и нет смысла тратить время и деньги. Конечно, чем меньше участников, тем проще.

Существует несколько терминов для обозначения пакета документов, их выбор зависит от процедуры конкурса.

• Закрытый конкурс включает уведомление о тендере, приглашение к участию в торгах или объявление о принятии предложений.

• Договорная процедура включает приглашение к переговорам или проектное задание.

• Конкурентные переговоры включают приглашение к конкурентным переговорам.

В основном содержание документов одно и то же, различия касаются переговоров с участниками, процедур. Тендерная документация сопровождается пакетом информации, включающим:

• общую нормативную и политическую информацию;

• цель проекта;

• требования к оказанию услуг;

• помощь, которую государственные органы готовы оказать, – финансовую (см. § 13.4.3) или, например, посредством строительства подъездной дороги (см. § 14.5.7);

• информацию о рынке, например плотность транспортного потока для ГЧП, в котором риск переносится на частный сектор;

• образец соглашения о ГЧП, положения о переносе риска, технические характеристики объекта и предполагаемый расчет стоимости проекта (см. § 3.3);

• программу посещений площадки, встреч, связанных с проведением конкурса, и процедуру внесения уточнений;

• требуемую форму подачи заявок;

• дату завершения подачи заявок;

• критерии оценки заявок (см. § 6.3.6);

• подробный график проекта.

Заявка на участие в конкурсе чаще всего должна содержать информацию по таким вопросам (поскольку их не раскрыли ранее), как:

• предполагаемая технология и проект;

• график строительства;

• порядок оказания и качество услуг;

• информация о субподрядах и субподрядчиках;

• структура управления на этапе строительства и оказания услуг или эксплуатации;

• меры по обеспечению качества и безопасности;

• рентабельность (предполагаемый транспортный поток или уровень спроса для концессии);

• вопросы страхования;

• стоимость проекта (см. § 10.2);

• структура и стратегия финансирования (см. § 9.3.3);

• уточнения или предложенные изменения в образец соглашения о ГЧП;

• предложение о величине платы за услуги.

Какой бы ни была процедура, все участники должны иметь одинаковый доступ к соответствующей информации, например путем:

• встреч участников конкурса с представителями государственных органов и посещения площадки. Эти мероприятия помогут раскрыть проблемы реализации проекта;

• подготовки распечаток для всех с ответами на вопросы или проблемы, поставленные одним из участников, без отметки, кто поднял их.

Участникам следует указать контактное лицо в государственных органах и пресекать иные контакты с представителями организации. Консультации могут привести к изменениям в требованиях, в этом случае время проведения конкурса также следует изменить, чтобы дать участникам возможность внести в заявки соответствующие поправки. С другой стороны, необходимо уважать право участника на сохранение коммерческой тайны, например при наличии различных решений по реализации проекта.

Требуется выбрать метод сравнения заявок, участники должны четко понимать, что необходимо сделать, чтобы подать наилучшую заявку. Существует несколько методов сравнения.

Сравнение цен. Если заявки содержат практически одинаковую информацию, то окончательное решение можно принять, сравнив стоимость платы за услуги, хотя, возможно, потребуется дисконтирование будущих платежей и их последующее сравнение с NPV, чтобы сравнивать сопоставимые параметры. Выбор величины дисконтной ставки, очевидно, повлияет на результат (см. § 5.3.2).

И все-таки обычным сравнением дело может не ограничиться: потребуются корректировки с учетом цены, изменений в условиях, вариантов переноса риска, заявок с завышенной оценкой будущих результатов проекта в реальном и финансовом выражении.

Этот метод применим в полностью предсказуемом закрытом тендере на строительство перерабатывающего предприятия или, скажем, концессии на строительство дороги, когда все прочие вопросы решаются до начала конкурса. Но вряд ли он может быть единственным для проекта, где задействована более сложная схема оплаты, как в PFI (см. § 13.5). Даже при изучении лишь цены, что в принципе кажется делом простым, возникает сложная задача соотношения цены и эксплуатационной гибкости объекта, особенно когда низкая первоначальная стоимость – результат финансового структурирования (см. § 11.3.4).

Выбор срока действия соглашения. Альтернативный метод, особенно актуальный для концессий, – указать величину платы за услуги и попросить участников предлагать свои сроки действия соглашения о ГЧП (см. § 13.3.4). Очевидно, выиграет тот, кто назовет кратчайший (см. § 13.3.1).

Варианты метода – оставить срок действия соглашения неопределенным и прекратить действие соглашения:

• когда будет достигнута предусмотренная участниками норма прибыли, в этом случае побеждает заявка с самой низкой нормой прибыли;

• при достижении чистой дисконтированной стоимости (NPV) доходов, указанной участниками, побеждает заявка с самой низкой NPV (см. § 13.4.4).

Использование этих методов поднимает сходные проблемы относительно простого сравнения цен.

Величина государственных субсидий. Некоторые тендеры связаны не с определением цены за оказание услуг, а с величиной государственных субсидий. Этот метод уместен при подаче заявок на организацию концессии, в которой, как известно, плата за услуги не покрывает расходов на реализацию проекта (см. § 13.4.3). С другой стороны, заявки могут предполагать, что платежи делают участники, а не государственные органы (см. § 13.3.6).

«Наиболее выгодная» заявка. Это более сложная система. Она основана на оценке заявки с разных сторон – очки начисляются за проектирование, скорость строительства, надежность, качество услуг, оценку риска (то есть перенос риска на частный сектор) и другие характеристики, важные для государственных органов наряду с ценой. Все это вместе взятое и делает заявку «наиболее выгодной» для реализации проекта. Значимость факторов необходимо определить в уведомлении о тендере или приглашении к переговорам. При этом неизбежна субъективность оценки в обоих случаях: в том, как эти факторы сравнивают между собой и как происходит сравнение разных аспектов одного и того же фактора, когда речь идет не о финансовой стороне вопроса. Значимость того или иного фактора, очевидно, зависит от специфики проекта. Например, если все участники склонны прибегать к одному и тому же проекту или техническому решению, то значимость платы за услуги будет равняться 70 %, но если важны инновации, то 70 % будет равняться их значимость.

На предварительном этапе следует отсеять тех участников, к которым возникли вопросы относительно финансовых возможностей, технологии или способности реализовать проект. Подробный план финансирования требует изучения (см. § 6.5.3), а в заявках должны использоваться одни и те же финансовые показатели (например, базовая процентная ставка и уровень инфляции – см. главу 11). Также потребуется подробное обоснование строительства и эксплуатации объекта, включая список субподрядчиков (см. § 6.5.2).

Всегда стоит подумать: имеют ли предложения участников смысл с точки зрения рентабельности? Если заявка победит, будет ли проект выгодным для всех: инвесторов, субподрядчиков, государства и конечных потребителей? Соглашения, которые приносят несоизмеримую выгоду одной из сторон, нежизнеспособны, поскольку тот, чьи интересы ущемлены, воспользуется любой законной возможностью, чтобы освободиться от чрезмерно тяжелых обязательств.

Если цена, указанная в заявке, намного ниже первоначальных оценок государственных органов (см. § 10.2), это значит, что участник или субподрядчик где-то допустил ошибку.

Сотрудники госорганов могут думать, что ошибка в расчетах стоимости – проблема участника. Но основная цель создания ГЧП – оказание коммунальных услуг. И если проектная компания или нанятый ею субподрядчик не могут заработать достаточно, чтобы оправдать проведение работ, то достижение цели находится под угрозой. Если проектная компания не выполняет свои обязательства, то госорганы могут разорвать соглашение о ГЧП (см. § 15.5), но это, скорее всего, потребует дополнительных затрат и вряд ли приведет к оказанию услуг таким образом, как было первоначально запланировано.

Переговоры по завершении конкурса, после того как выбран победитель, не должны превращаться в двухэтапный конкурс, даже если это не запрещено договорной процедурой. Они могут затянуться на очень долгое время. Причинами задержек (а также необходимости проводить переговоры перед началом конкурса) являются:

• неготовность госорганов к началу конкурса, часто связанная с политическим давлением при проталкивании заявки. Это выливается в непродуманные требования или непродуманный проект соглашения о ГЧП, что вынуждает госорганы снова обсуждать условия под видом «уточнений»;

• государственные органы меняют требования к участникам после начала конкурса, что может быть связано с проблемами доступности по цене;

• плохое управление программой со стороны госорганов и неспособность продвигать проект;

• трехсторонние соглашения с кредиторами при условии, что госорганы или проектная компания не получили от них гарантии финансирования (см. § 9.3.3);

• проблемы экологии, планирования или иные, связанные с площадкой и не решенные до начала конкурса (см. § 14.5);

• проблемы комплексной юридической проверки со стороны госорганов (см. § 6.5), кредиторов (см. § 9.3.4) или других сторон, например субподрядчиков.

Любое значительное увеличение срока между выбором победителя конкурса и завершением оформления финансовых аспектов проекта почти неизбежно ведет к росту расходов, а следовательно, платы за услуги. Цена соглашения с субподрядчиком на проведение строительных работ зависит от начала работ к определенному сроку и от уровня инфляции или подлежит полному пересмотру при несоблюдении сроков. Хуже того, эти проблемы бывают поводом для увеличения расходов, связанных с другими аспектами соглашения о ГЧП или обратного переноса риска в интересах победителя конкурса (такая ситуация называется «затягивание сделки»), даже если значительные изменения в условиях могут быть оспорены проигравшими участниками (см. § 6.4.6).

Чем дольше идут переговоры по завершении конкурса, тем хуже положение государственных органов. При отсутствии конкурентной борьбы между участниками победитель конкурса оказывается монополистом. Даже если теоретически госорганы могут возобновить переговоры с другими участниками, на практике это бывает редко, в особенности потому, что проигравшая команда перебрасывается на другую работу. Государственные органы, которые к тому моменту уже привязаны к реализации проекта, не могут бросить все и начать все заново, не создав значительных политических проблем. Заявление, будто проекты ГЧП не предполагают перерасхода средств (см. § 2.6.1), выглядит сомнительным, если затягивание сделки ведет к росту расходов или сокращению масштабов проекта, что имеет один итог. Время и силы, потраченные на подготовку к тендеру, редко пропадают зря. Поэтому стоит внимательней присмотреться к двухэтапному конкурсу, его успех зависит от подготовки. Но и в этом случае нельзя затягивать сделку после проведения тендера.

Даже если долгие переговоры выгодны участникам, длительный и сложный процесс подготовки вызывает у них беспокойство из-за роста расходов (см. § 7.4).