Текст книги "Государственно-частное партнерство. Основные принципы финансирования"

Оценка эффективности расходования средств (ОЭРС) важна для государственных органов, как и связанный с ней вопрос «обоснованной стоимости». Речь о том, могут ли они вносить плату за услуги (в случае PFI), поскольку госорганы, вероятно, уже подготовили бюджет, который нельзя превышать. В равной мере это относится к концессии, когда потребители платят за пользование объектом. Проще всего установить минимальную обоснованную стоимость на первый год эксплуатации, исходя из предположения, что плата за услуги с ней впоследствии сравняется (см. § 13.3.2), и сопоставить с ней предложения участников торгов. Но необходимо соблюдать осторожность при индексации платы за услуги с учетом инфляции, чтобы убедиться в их соответствии ресурсам государственных органов в последующие годы (см. § 11.3.5).

Госорганы прежде всего должны провести консультации по расходам (см. § 6.7.3), финансированию (см. § 6.7.1) и использованию, дабы убедиться, что минимальная стоимость не превышена. Это станет фундаментом финансовой модели, которая покажет, как обосновать плату за услуги перед началом государственных закупок (см. § 10.2).

Если, несмотря на это, цена, предложенная участниками конкурса, превышает ожидаемую, а бюджет увеличить нельзя, то государственным органам придется пересмотреть проект. Например, уменьшить размеры, сократить платежи до обоснованного уровня. В этой ситуации необходимо обратить внимание на два момента:

• Если результаты торгов признаны неудовлетворительными, то определить победителя можно лишь по итогам дополнительного раунда – для реализации сокращенного варианта проекта. Переговоры с победителем торгов без конкретного проекта – неэффективное расходование средств (см. § 6.3.8).

• Не следует манипулировать платой за услуги, чрезмерно занижая ее в начале действия соглашения о ГЧП, чтобы сделать партнерство экономически обоснованным, а затем резко повышая (см. § 13.3.2). Такие «комбинации» особенно соблазнительны, когда в качестве фундамента для первичного определения уровня обоснованности используется плата за услуги на протяжении первого года эксплуатации объекта.

Как и в случае с КГС, государственным органам придется решить, стоит ли сразу предоставлять информацию о минимальной обоснованной стоимости, чтобы исключить нереальные предложения. Существует опасность, что участники торгов воспримут эту стоимость в качестве целевой и не предложат лучшую цену. Есть и прямо противоположный вариант: обнародовать минимальную обоснованную стоимость на последнем этапе переговоров, чтобы сбить цену.

Если приходится выбирать между реализацией проекта не за счет государственного бюджета и полным отказом от проекта, то, как сказано выше, выбор делается в пользу ГЧП. Дальше необходимо определить метод финансирования проекта за счет государства.

Перспектива собственных норм бухгалтерской отчетности для ГЧП государством не приветствуется. Предпринимаются попытки установить в этом вопросе единообразие на основе разработанной в ООН системы национальных счетов – последняя редакция относится к 1993 году (см. список литературы). В Международном валютном фонде действует «Рабочая группа по гармонизации принципов бухгалтерского учета в государственном секторе», которая занимается «проблемой разграничения полномочий государства, государственного сектора, частного сектора» (см. список литературы). В рамках Европейского союза существует Евростат – работающее по согласованной методике Европейское статистическое управление, которое, в частности, решает, что следует или не следует учитывать в государственном бюджете. Правила, рекомендованные Евростатом для бухгалтерского учета в государственных учреждениях, основываются на системе национальных счетов, а значит, могут служить отправной точкой для изучения вопроса об отражении проектов ГЧП в государственном бюджете. (На рис. 5.1 изображено древо принятия решений, которое иллюстрирует методику Евростата.)

В отношении концессий Евростат занимает четкую позицию. Поскольку платежи (в форме субсидий или иных выплат – см. § 13.4.3) государственного сектора составляют менее 50 % доходов от проекта, то соответствующий объект не находится на балансе государства. Но тут возникают вопросы о государственных гарантиях.

Что если госсектор предоставляет финансовые гарантии и гарантии дохода вместо финансирования или платежей для поддержания уровня дохода? Здесь требуется оценка риска вероятности исполнения гарантии и осуществления этого лишь за счет средств из государственного бюджета. Тогда может понадобиться увеличение государственной поддержки более чем до 50 %. Это чревато появлением субъективных прогнозов относительно будущих событий.

Что если проектная компания принадлежит государству? То есть это концессионеры из государственного сектора. Правила Евростата допускают, чтобы активы компании не отражались в балансе государства, если она является «рыночной структурой», то есть государственным предприятием, действующим на рыночных началах, подчиняется тем же правилам в отношении субсидий и гарантий, что и частные компании, и не была создана для реализации определенного проекта. Понятно, что это оставляет много возможностей для «государственно-государственных партнерств» (см. § 17.2.2).

Евростат жертвует формой ради содержания, когда речь заходит о правиле 50 %. Итак, вероятно, что правительство будет субсидировать отдельные потребности компании (например, рельсы и поезда). Хотя возможно и существование разных компаний (одни владеют железнодорожным полотном, другие – поездами), и тогда субсидии в сумме будут превышать 50 %, а если рассматривать компании по отдельности, субсидии не превысят 50 %.

Отношения PFI с балансом государственного сектора еще сложнее. Соглашение о ГЧП по типу PFI имеет много сходства с договором аренды (см. § 8.4.2). Аренда предполагает оплату за пользование активом. Если автомобиль сдают в аренду на день или два, то очевидно, что он – собственность компании, сдающей автомобили в аренду. Следовательно, он должен оставаться на ее балансе. Но если авиакомпания берет в аренду самолет на 15 лет и вносит арендную плату на протяжении этого срока для покрытия капитальных затрат и расходов на финансирование, то это фактически то же самое, что заем на покупку самолета, а следовательно, самолет должен стоять на балансе арендатора, а не компании-арендодателя.

Поэтому стандарты бухгалтерского учета в отношении лизинга, как правило, концентрируются на степени переноса рисков, связанных с передачей собственности арендатору, который пользуется активом. То есть сосредоточены на разнице между собственностью в правовом смысле (принадлежащей арендодателю) и собственностью в экономическом смысле, отражающей реальную ситуацию. Итак, если величина арендных платежей является фиксированной и арендодатель несет незначительный диверсифицированный риск, например:

• NPV арендной платы покрывает бо́льшую часть стоимости актива, скажем, на 90 % или более;

• арендатор оплачивает бо́льшую часть жизненного цикла актива, скажем, 75 %;

• арендатор имеет право выкупа актива по номинальной стоимости, то арендатор является собственником в экономическом смысле слова.

Это называется «капитализируемой арендой» и обычно приравнивается к займу, а следовательно, отражается на балансе арендатора. Сумма, которая появляется в балансе заемщика, обычно представляет собой NPV будущих арендных платежей, дисконтированных с использованием эффективной ставки аренды.

С другой стороны, если арендатор – собственник в экономическом (и юридическом) смысле, то это называют «оперативной арендой», и актив остается на балансе арендодателя. Краткосрочная аренда, о которой речь шла выше, попадает в эту категорию. Оперативная аренда распространяется на оказание других услуг. Например, операционная «аренда с техническим обслуживанием» самолета может включать также аренду самолета вместе с услугами экипажа, стюардов и техническим обслуживанием. Большинство PFI не предполагают диверсифицированного риска (см. § 15.11), то есть часть платы за услуги, покрывающую капитальные затраты проекта, следует рассматривать в качестве капитализируемой аренды на балансе государственных органов (особенно если госсектор также является законным владельцем объекта).

Аргумент против – в соглашении о ГЧП другие риски берет на себя проектная компания, и этим PFI походит на оперативную аренду. Но, как мы увидим дальше, здесь нет достаточной ясности. Подходит ли здесь однозначное решение о постановке на баланс государственного сектора, раз ГЧП предполагает сложную градацию переноса риска? Существуют более изощренные варианты – с одновременным отражением в балансах и государственного, и частного сектора.

Однако на стадии строительства принято считать, что правила бухгалтерского учета не требуют постановки объекта на баланс государственного сектора, даже если это капитализируемая аренда. Получается, что некоторые варианты ГЧП действуют лишь на этапе строительства, и затем объект переходит под контроль государственного сектора (см. § 17.3).

Решение, предложенное Евростатом, основано на уровне передачи риска. Так, в случае с PFI, когда объект не находится на балансе государственного сектора, Евростат требует переносить на частный сектор: а) строительный риск; б) риск неготовности объекта (то есть риск, связанный с эксплуатацией или неготовностью к оказанию услуг). Также это относится к риску, связанному с недостаточным спросом на услуги, что соответствует определению ГЧП, данному в этой книге (см. § 1.3). Четко разграничить это невозможно: проблема в том, что перенос риска – не простое дело, которое можно описать в двух словах; это подробно обсуждается в главе 14. По сути Евростат заявляет, что государственные органы должны переносить «бо́льшую часть» (не «все») рисков, когда:

• государство оплачивает значительную часть расходов на строительство независимо от хода строительных работ. Это, скорее всего, означает, что государственные органы взяли на себя строительный риск (см. § 13.3.5, 14.5.9);

• государственные органы имеют право делать вычеты из платежей за некачественное выполнение работ. Это, скорее всего, значит, что произошел перенос риска, связанного с эксплуатацией и оказанием услуг, на проектную компанию, даже если вычеты составляют сравнительно небольшую часть платы за услуги (см. § 13.5.2);

• государственные органы предоставляют гарантии (получения дохода или погашения долгов проектной компании), то же правило применяется к концессиям. Когда наступает необходимость выполнения гарантий, это не означает, что компания ставится на госбаланс.

Правила Евростата относительно проектной компании, находящейся в собственности государственного сектора, сходны с теми, что касаются концессии. Таким образом, для государственной компании существует возможность превратиться в ГЧП по типу PFI, которое не находится на балансе государственного сектора. Но это не относится к проектной компании, созданной лишь для финансирования определенного объекта.

Размытость границ чревата появлением такой финансовой структуры, которая соответствует лишь потребностям ведения учета в государственном секторе. У нее, вероятно, будет невысокая эффективность расходования государственных средств, поскольку ее существование связано с переносом какого-нибудь вымышленного риска, а частный сектор станет получать плату за риск, на самом деле отсутствующий. Не стоит забывать о подтексте, который усложняет и без того непростой процесс оценки риска. А именно: если объект остается на балансе государства, то уровень переноса риска не соответствует реальному положению дел. Следовательно, ГЧП в плане эффективности расходования средств не несут госсектору ничего хорошего (см. § 5.3.3).

Казначейство Великобритании разработало детализированное решение о постановке на государственный баланс предприятий по типу PFI. Оно основано на FRS5 – стандарте бухгалтерской отчетности для частных компаний, который соответствует более современным и широким правилам Евростата.

Предпочтение отдается содержанию, а не форме. Постановка на баланс происходит не по формальным признакам, а с учетом реального положения дел. Действие происходит в три этапа.

Первый этап – делимость, возможность разбивки платы за услуги: оплату по типу арендной на покрытие капитальных затрат и оплату услуг для покрытия операционных расходов. Все обстояло бы именно так, если бы платежи четко делились на две части. Тогда часть, связанная с капитальными затратами, находилась бы на балансе госсектора (кроме случаев значительного переноса диверсифицированного риска – см. § 15.11). Платежи государственных органов состоят из капитальных затрат и операционных расходов, и раз уж они определили первоначальный уровень платежей, то в дальнейшем не следует отклоняться от этой величины, если объект так и не поставят на баланс государственного сектора. Именно это стало причиной появления в Великобритании термина «Единая оплата» (или «Единый платеж») для обозначения платы за услуги в соглашении ГЧП по типу PFI. Название означает, что плата за услуги – неделимая величина. Несмотря на это, как мы увидим далее (см. § 12.4.8, 15.2.5), на практике плата за услуги варьируется в зависимости от стоимости ее отдельных элементов.

Второй этап – перенос риска. После предположения, что платежи госсектора неделимы, возникает вопрос: происходит ли значительный перенос риска в частный сектор или важные риски остаются у государственных органов? Например, такие:

• Собираются ли государственные органы платить по долгам проекта в случае дефолта (см. § 15.5.1)?

• Неужели заимствования столь велики, что кредиторы не должны нести никаких рисков?

• Решают ли государственные органы вопрос о том, как выполнять соглашение о PFI? (Поскольку это означает, что они берут на себя риск, связанный с невыполнением соглашения.) Это говорит в пользу требования, согласно которому в соглашении о ГЧП должны быть прописаны объемы выпуска товаров или услуг (см. § 1.3.2, 2.2).

Если на любой из этих вопросов дается положительный ответ, то вероятнее всего, что проект находится на балансе государственного сектора.

Третий этап – количественная оценка риска. Некоторые риски неизбежно должны оставаться за государственными органами (см. § 15.2.4). Следует провести их количественную оценку и рассчитать NPV. Если ее величина значительна по отношению к NPV всех расходов либо к рискам, которые берет на себя проектная компания, то разумно предположить, что полноценного переноса рисков не произошло и объект остается на балансе государственного сектора. Например, риск недоиспользования здания школы незначителен, и он остается за госсектором. С помощью такого метода можно увидеть сущность соглашения, и возникает вопрос о способе оценки передачи риска. То есть окончательное решение не всегда очевидно и во многом зависит от мнения специалистов по бухгалтерскому учету. В действительности оно столь же субъективно, как и описанный выше процесс подготовки КГС.

В реальности постановка проектов PFI на баланс государства решается в Великобритании неоднозначно, правительственные структуры, проводящие аудиторские проверки, имеют на этот счет разные мнения. Проекты центрального правительства по строительству больниц, дорог и т. д. (см. § 13.4.5) поставлены на баланс государства после подробного изучения вопроса о переносе рисков. Вместе с тем проекты строительства больниц в Англии (но не в Шотландии), как и большинство проектов местных органов власти, не поставлены на госбаланс. Проекты PFI, которые считаются арендой активов и поэтому учитываются как государственные займы, приведены в табл. 5.2 (данные по состоянию на 2006 год). Их стоимость гораздо меньше 23 миллиардов – стоимости проектов PFI, которые были на балансе в тот момент (см. § 3.4.3).

Тому есть причины. Во-первых, проект PFI учитывается как государственные займы только после завершения строительства. Во-вторых, приведенные цифры являются величиной аренды активов, то есть NPV исключительно капитальной составляющей платы за услуги. (Проект строительства и реконструкции Лондонского метро также не входит в 23 миллиарда – см. примечание к табл. 3.2.) Кажется, сначала предполагалось, что ни один проект PFI не будет находиться на балансе государственного сектора. Но в какой-то момент в процессе конкурса, когда уже было поздно менять стратегию его проведения, или даже еще позже – мнение на этот счет изменилось. Дальнейшее расширение программы PFI ограничивается, поскольку преимущества постановки на госбаланс могут быть достигнуты с помощью других средств, создающих меньше проблем с точки зрения финансов (см. § 17.2.1, 17.3). Налицо сокращение проектов с участием центрального правительства.

Впрочем, эти проблемы актуальны лишь в тех странах, где действуют ограничения на инвестиции в общественную инфраструктуру. В том числе и как результат Маастрихтских соглашений для стран Европейского союза. В других странах, таких как ЮАР, государство ограничено в своих возможностях, поэтому финансирование посредством ГЧП – единственный способ развития проектов общественной инфраструктуры.

Глава 6. Проведение государственных конкурсов и контроль исполнения соглашений

В этой главе рассматриваются вопросы проведения конкурса и контроль реализации проекта ГЧП с точки зрения государственных органов (иногда их еще называют «Инициатором» проекта). В главе 7 тот же самый процесс описан с точки зрения инвесторов, а в последующих – с точки зрения кредиторов.

Срок реализации проекта ГЧП можно разделить на четыре этапа.

Первичное обоснование. Государственные органы рассматривают возможность организации госзакупок в их традиционной форме или государственного конкурса на создание ГЧП и решают, стоит ли вообще запускать проект на базе ГЧП (о чем речь шла в предыдущей главе). Чтобы проект получил одобрение в рамках самих государственных структур (либо центрального правительства, либо местных органов власти), проводят презентацию с учетом изложенных выше факторов. Ее называют «Анализом хозяйственной ситуации», анализ часто обнародуется. Потом государственным органам необходимо создать структуру, которая будет заниматься управлением и контролем за реализацией проекта (см. § 6.2).

Этап проведения конкурса – период, в течение которого:

• государственные органы размещают объявление о проведении конкурса, проводят его и выбирают победителя (см. § 6.3 – 6.4);

• создается целевая проектная компания (cм. § 7.6), от ее имени ведутся переговоры и заключаются соглашения о ГЧП и различные соглашения с субподрядчиками на строительство, оказание услуг, снабжение или эксплуатацию объекта и т. д. Все это вместе называется «Проектными соглашениями» (cм. § 6.5.2);

• завершается процесс комплексной юридической экспертизы государственными органами (§ 6.5);

• начинается продажа акций инвесторам (см. главу 7) и получение займов от кредиторов (см. главу 9).

«Государственный конкурс» в данном контексте означает, что государственные органы заключают соглашение с частной компанией, и его следует отличать от словосочетания «государственные закупки», которое означает проведение непосредственных закупок у частных компаний, а не посредством ГЧП (cм. § 1.3.2).

Заключительная стадия государственного конкурса называется «Завершение оформления финансовых аспектов проекта» (либо «Момент завершения финансовых аспектов проекта»), то есть урегулирование всех вопросов, условий проектных соглашений и финансирования (см. § 6.5.4). Можно начинать строительство объекта.

Этап строительства. Когда проект достигает «Завершения оформления финансовых аспектов», государственные органы начинают контролировать исполнение соглашения проектной компанией, а через нее – инвесторами, кредиторами и субподрядчиками (см. § 6.6). Во время этапа строительства средства, вложенные инвесторами и заимствованные у кредиторов, постепенно пускают в дело – на строительство. Расходование средств завершается после официальной приемки объекта, когда его признаю́т готовым к использованию. Этот момент называется «Датой ввода объекта в строй» (или «Датой начала работы»).

Этап эксплуатации – период, в течение которого объект предоставляет услуги, определенные в соглашении о ГЧП, и получает денежные средства для обслуживания долга и выплаты дивидендов. На этом этапе государственные органы продолжают следить за исполнением договора.

На протяжении всех этапов государственные органы прибегают к услугам приглашенных консультантов (см. § 6.7).