Текст книги "Муниципальный процесс"

Е. П. Забелина
Муниципальный процесс
Монография

* * *

© Забелина Е. П., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Предисловие

Исследования проблем местного самоуправления в его современном понимании как формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и ответственное решение − непосредственно и (или) через органы местного самоуправления − вопросов местного значения, проводятся уже более четверти века. За эти годы сформировалась наука муниципального права, защищались докторские и кандидатские диссертации, написаны актуальные и содержательные монографии, изданы специализированные научные журналы. Результаты научных исследований способствуют развитию законодательства о местном самоуправлении, положительно отражаются на практической деятельности муниципальных органов власти.

Однако муниципальный процесс как объект исследовательской работы оказался вне внимания ученых. Пока еще не определены его сущность и роль в сфере реализации населением и органами местного самоуправления своих прав на решение вопросов местного значения. Нет также исследований, посвященных месту муниципального процесса в общем юридическом процессе; не раскрыты его принципы и гарантии; не определены перспективы укрепления правовой основы процессуальной деятельности на муниципальном уровне.

В настоящей монографии предпринята попытка решить эти вопросы, а также определить содержание муниципального процесса, его основные направления и роль в обеспечении функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Содержащиеся в данном исследовании предложения могут быть использованы органами публичной власти в правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере местного самоуправления.

Глава 1
Теоретико-правовая характеристика муниципального процесса

§ 1. Понятие муниципального процесса

Сложившееся в условиях действия принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает решение населением вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. При этом согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также обеспечивается его самостоятельность в пределах своих полномочий. Положения данной статьи, включенной в гл. 1 «Основы конституционного строя», нашли развитие в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, а также в более чем в двухстах федеральных законах, регулирующих муниципальные правовые отношения, в законах субъектов Российской Федерации и принятых на их основе муниципальных правовых актах. Для регулирования таких отношений первостепенное значение имеет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1]1
  СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (в ред. от 29.12.2017).


[Закрыть] (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Результатом его реализации является создание более 22 тысяч муниципальных образований, укрепление законодательной основы деятельности субъектов муниципального права, функционирование системы органов местного самоуправления.

Усилиями большой группы ученых формируется такое направление юридической науки как муниципальное право. Этот процесс проходит одновременно с развитием отрасли муниципального права, которая признается большинством ученых и практиков комплексной отраслью права, воплотившей в себе нормы иных отраслей права, регулирующих общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения[2]2
  См. Авакьян С. А., Лютцер В. Л., Пешин Н. А., Сивицкий В. А., Тимофеев Н. С. Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2009. С. 8−9.


[Закрыть].

Научные исследования проблем местного самоуправления осуществляются, в основном, по правовым институтам муниципального права. При этом процессуальные вопросы исследуются, чаще всего, в рамках анализа муниципальной правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В то же время, как показывает практика осуществления местного самоуправления, при решении любого вопроса местного значения возникает потребность использования нормативно закрепленных процедур. Такая потребность возникает при организации местных референдумов, проведении выборов муниципальных депутатов, формировании органов местного самоуправления и процессуальном обеспечении их деятельности. Этим обусловливается необходимость комплексного исследования содержания муниципального процесса, аккумулирующего в себе всю совокупность процедур, используемых субъектами муниципального права.

В данной работе сложившиеся в науке муниципального права категории и понятия исследуются во взаимосвязи с соответствующими научными категориями теории государства и права, отраслевых правовых наук, а также с использованием общенаучной методологии познания государственно-правовых явлений. Приступая к комплексному изучению и раскрытию содержания муниципального процесса, его целей, принципов, видов и гарантий, прежде всего, следует обратиться к истокам формирования процессуального права.

В начале XX в. в отечественной научной литературе процессуальные вопросы раскрывались в контексте судебного права Н. Н. Розиным[3]3
  Розин Н. Н. Процесс как юридическая наука (из лекций по судебному праву) // Журнал Министерства юстиции. 1910. Октябрь.


[Закрыть] и И.В. Михайловским[4]4
  Михайловский И. В. Судебное право как самостоятельная юридическая наука. СПб., 1908.


[Закрыть]. Первый из них – Н. Н. Розин, рассматривая содержание процессуальных отношений, отмечал, что могучие государство и слабая личность перед судом – только стороны, совершенно равные, и победа в их споре зависит не от силы, а только от права. Н. В. Михайловский видел в уголовном и гражданском процессах общность предмета, сливающегося в одну науку, т. е. судебное право[5]5
  Цит. по: Беляев В. П., Беляева Г. С., Ларина О. Г. Юридическая деятельность и ее процессуальное оформление: общетеоретические аспекты: монография. Курск, 2015. С. 43−44.


[Закрыть].

Юрисдикционный крен в оценке процессуального права многие годы был доминирующим и среди правоведов советского периода. Так, ученые-процессуалисты М. С. Шакарян и А. К. Сергун писали, что в рамках советского права выделяются лишь две отрасли процессуального права – уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное[6]6
  См.: Шакарян М. С., Сергун А. К. К вопросу о теории так называемой «юридической процессуальной формы» // Проблемы соотношения материального и процессуального права / под ред. М. С. Шакарян; Труды ВЮЗИ. М., 1980. С. 64.


[Закрыть]. Соответственно юридический процесс следует ограничивать правоохранительной функцией. Такие ученые как Н. Н. Полянский, М. С. Строгович, В. М. Савицкий отождествляли юридический процесс с судебным процессом, судопроизводством[7]7
  См.: Проблемы судебного права / под ред. В. М. Савицкого. М., 1983.


[Закрыть]. Опасения в том, что признание юридического процесса в широком смысле этого понимания приведет к растворению процессуальных норм в правилах процедуры и соответственно понизит требования к их содержанию и соблюдению высказывала А. Н. Чечина[8]8
  См.: Чечина А. Н. Основные направления развития науки гражданского процессуального права // Проблемы защиты субъективных прав и советское гражданское судопроизводство. Ярославль, 1978. С. 114.


[Закрыть].

На правоохранительном аспекте юридического процесса акцентируют внимание и некоторые современные исследователи. Так, В. Н. Протасов считает, что концепция широкого юридического процесса не имеет перспектив ни в теоретическом плане, ни в практическом отношении[9]9
  См.: Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 49.


[Закрыть]. Менее категорична Е. Г. Лукьянова. Она отмечает, что отсутствие четкого критерия разграничения материальных и процессуальных явлений делает концепцию широкого понимания юридического процесса весьма уязвимой[10]10
  См.: Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 39.


[Закрыть].

Данный вывод, на наш взгляд, вряд ли соответствует реальному положению дел, так как уже в советский период имелась группа сторонников широкого подхода к сущности общего юридического процесса. Они не отрицали того, что процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие при возбуждении и рассмотрении гражданских и уголовных дел[11]11
  См.: Теория юридического процесса / под ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 9.


[Закрыть]. При этом ими утверждалось, что процессуальные нормы содержатся не только в названных выше отраслях процессуального права, но и в других отраслях права. Такие нормы обеспечивают применение норм материального права при наличии обстоятельств, требующих этого применения[12]12
  См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 219, 221.


[Закрыть]. Данная деятельность, как отмечал В. М. Горшенев не менее важна, чем юрисдикционная деятельность по применению санкций[13]13
  См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика / под ред. В. М. Горшенева, П. Е. Недбайло. М., 1975. С. 12−13.


[Закрыть]. Этой позиции придерживались также Ю. М. Козлов, А. И. Ким, А. Е. Лунев, П. Е. Недбайло, А. С. Пиголкин, С. С. Студеникин, А. С. Явич. Они рассматривали юридический процесс в широком смысле, т. е. не ограничивали его содержание действиями, обусловленными применением норм уголовного и гражданского процессуального права. Следует заметить, что зарубежные правоведы к этим выводам пришли ранее – в конце 40-х гг. XX в. Процессуальное право они стали рассматривать как комплекс инструментальных норм, распространяющих свое регулирующее воздействия на все три ветви государственной власти[14]14
  См. об этом: Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административный процесс и административно-процессуальное право России: концептуальные проблемы современного развития // Административное право. 2013. № 12. С. 10.


[Закрыть].

Современный период состояния юридической науки и развития отраслей права убедительно доказывает правоту сторонников широкого подхода к содержанию общего юридического процесса. Вполне очевидно, что процессуальные нормы содержатся в конституционном, административном, парламентском, трудовом и других отраслях материального права. В связи с этим, к примеру, из конституционного права выделилось конституционное процессуальное право, судебно-конституционное право и процесс[15]15
  См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие: учебное пособие. 3-е изд. М., 2010. С. 18, 20.


[Закрыть]. Из парламентского права выделилось и получило признание парламентское процессуальное право[16]16
  См.: Саликов М. С. Парламентское процессуальное право – подотрасль конституционного права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Мат. науч. конф. (Москва, 21−23 марта 2002 г.) / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2003. С. 37−38.


[Закрыть]. Предметом этих новых отраслей права являются процессуальные правовые отношения в соответствующих сферах государственной деятельности.

Содержащихся в муниципальном праве процессуальных норм не достаточно для того, чтобы выделить новую отрасль права – муниципальное процессуальное право. Но их вполне достаточно для выделения такого комплексного правового института как муниципальный процесс и объединить в нем процессуальные нормы, обеспечивающие решение вопросов местного значения и другие вопросы, которые приходится решать органам местного самоуправления[17]17
  См. об этом: Забелина Е. П. Сущность муниципального процесса // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 8. С. 65−70.


[Закрыть].

На возможность первоначального выделения процессуальных институтов в соответствующих отраслях права обратил внимание еще В. С. Основин. Он писал, что существование процессуальной формы возможно не только на уровне отраслей права, но и даже – отдельных правовых институтов[18]18
  См.: Основин В. С. Процессуальные отношения в советском государственном праве // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 11.


[Закрыть]. Действительно, в муниципальном праве можно выделить процессуальные нормы и объединить их в отдельном правовом институте. Соответственно имеются правовые основания для выделения муниципального процесса как вида деятельности, регулируемой процессуальными нормами, содержащимися в муниципальном праве как отрасли российского права.

Муниципальный процесс рассматривается нами как составная часть общего юридического процесса, представляющего собой комплексную систему правовых порядков (форм) деятельности уполномоченных органов публичной власти, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права.

В. М. Горшенев справедливо отмечал, что общий юридический процесс регулируется правовыми (процедурными и процессуальными) нормами, а его результаты закрепляются в соответствующих правовых актах – официальных документах[19]19
  См.: Теория юридического процесса / под ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 8.


[Закрыть]. Эту характеристику общего юридического процесса в определенной степени следует учитывать при характеристике муниципального процесса. Он также регулируется процессуальными нормами. Его результаты проявляются в муниципальных нормативных правовых актах, в решенных вопросах местного значения, в функционировании всего правового механизма осуществления местного самоуправления.

Общий юридический процесс разграничивается на относительно самостоятельные направления. Такие направления обусловливаются процессуальной деятельностью органа, который ее осуществляет, а также отраслевой принадлежностью и предметным содержанием[20]20
  См.: Панова И. В. Юридический процесс. Саратов. 1998. С. 62.


[Закрыть]. На основе из этих критериев, И. В. Панова выделяет нормотворческий (правотворческий, законотворческий), правонаделительный и юрисдикционный процессы[21]21
  Там же.


[Закрыть]. Эти критерии частично применимы и к муниципальному процессу для выделения его направлений. Исходя из сущности деятельности органов местного самоуправления, выделяются укрупненные правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса. Каждое из названных направлений, в свою очередь, можно дифференцировать на более узкие направления. В рамках правоприменительного муниципального процесса, например, выделяются муниципальный избирательный процесс, муниципальный бюджетный процесс. В содержание муниципального контрольного процесса входят муниципальный земельный контроль, муниципальный лесной контроль. Муниципальный правотворческий процесс включает правотворческую деятельность населения и правотворческую деятельность органов местного самоуправления.

Е. Г. Лукьянова обоснованно подчеркивает многогранность содержания юридического процесса в широком понимании его содержания. Наряду с охранительной деятельностью судов и иных уполномоченных органов государства, в его содержание она также включает правоприменительную и правотворческую деятельность компетентных органов государства. При этом Е. Г. Лукьянова отмечает, что юридический процесс – это процесс реализации материальных правовых норм безотносительно к формам такой реализации[22]22
  См.: Лукьянова Е. Г. Указ. соч. С. 41−42.


[Закрыть]. По нашему мнению, следует согласиться с таким выводом. Он свидетельствует о том, что выше названный автор признает обоснованность широкого подхода к характеристике общего юридического процесса, что позволяет учитывать взгляды Е. Г. Лукьяновой при определении сущности муниципального процесса. Следует заметить, что Е. Г. Лукьянова и некоторые другие ученые при характеристике общего юридического процесса не всегда используют определение «общий», что, на наш взгляд, допустимо.

Анализ научной литературы показывает, что наряду с исследованием общего юридического процесса, имеются научные работы, посвященные раскрытию сущности юридических процедур и юридической деятельности. Учитывая близость этих категорий с категорией «общий юридический процесс», а также их значение для понимания сущности муниципального процесса представляется необходимым выявить их общие и специфические признаки, степень взаимопроникновения и взаимодействия. В работах по указанной проблематике ряд правоведов отождествляют понятия «процесс» и «процедура». К их числу относится В. О. Лучин. Он полагает, что понятие «процесс» равнозначно понятию «процедура»[23]23
  См.: Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976. С. 25.


[Закрыть]. Подобную позицию высказал Ю. И. Мельников. По его мнению, понятие «процесс» практически тождественно понятию «процедура»[24]24
  См.: Мельников Ю. И. Природа и содержание норм процессуального права в социалистическом обществе: автореф… канд. юрид. наук. М., 1976. С. 7−8.


[Закрыть]. Такая тождественность аргументируется тем, что и «процесс», и «процедура», как понятия юридические, определяют порядок деятельности по применению норм материального права.

Не позволяет согласиться с такими выводами этимологический анализ названных слов. Он показывает близость, но не совпадение содержания слов «процесс» и «процедура». Согласно Словарю русского языка С. И. Ожегова процесс – это ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь. В качестве дополнительного, но весьма важного признака слова «процесс» понимается процесс работы, порядок разбирательства судебных дел. Слово «процедура» С. И. Ожегов трактует как официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь[25]25
  См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. 28-е изд. М., 2015. С. 319.


[Закрыть]. Порядок, по его мнению, – это правильное, налаженное состояние, расположение чего-нибудь. Аналогичное толкование указанных слов содержится в других словарях русского языка[26]26
  См.: Толковый словарь Ушакова // Викисловарь (Википедия).


[Закрыть]. Таким образом, словами «процесс» и «процедура» называются близкие, но не совпадающие по содержанию явления. При этом процесс представляется более широкой, многоэтапной деятельностью по достижению конкретной цели. Процедура – это нормативно закрепленное действие или несколько официально предусмотренных действий. Они «вливаются» в процесс и обеспечивают достижение его цели в виде желаемого результата.

Своеобразную «подсветку» соотношения понятий «процесс» и «процедура», без учета их понимания в контексте толкования в словарях русского языка, сделал в свое время С. С. Алексеев. Он отмечал, что юридический процесс – это не просто длящиеся растянутые во времени юридические отношения, а особая процедура, которая является выражением специфических юридических режимов применения права[27]27
  См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 237.


[Закрыть]. По указанной выше причине мы полагаем не корректным рассматривать понятия «процесс» и «процедура» как тождественные. Более того, думается, что они соотносятся как общее и частное, т. е. процесс включает в себя процедуры. Что касается понятия «юридический режим», то применительно к муниципальному процессу целесообразно использовать не понятие «юридический режим», а понятие «процессуальный режим». Таковой мы характеризуем как совокупность методов осуществления процессуальных действий, которые, в основном, применяются на основе принципа взаимной заинтересованности участников муниципального процесса в достижении ожидаемого результата. Муниципальный процессуальный режим в значительной мере проявляется в добровольном вовлечении в решение вопросов местного значения широкого круга лиц, всего населения соответствующего муниципального образования. Он предполагает надлежащую гибкость, согласование и сближение позиций всех участников процесса, поощрение их активности, что влияет на содержание муниципального процесса. Для достижения ожидаемого результата используются и муниципальные процедуры. Они представляют собой нормативно определенные действия обязательные для применения при решении вопросов местного значения и входят в содержание муниципального процесса.

Несовпадение понятий «процесс» и «процедура» распространяется на понятия «муниципальный процесс» и «муниципальные процедуры». Эти понятия близки по своему содержанию. Однако они различны по объему деятельности и целям. Муниципальный процесс выходит за рамки правового регулирования и имеет противоположное значение по отношению к понятию «застой», которое толкуется как неблагоприятная для развития движения остановка, как задержка[28]28
  См.: Ожегов С. И. С. 216.


[Закрыть]. Муниципальный процесс имеет и собственный внутренний потенциал, обеспечивающий его поступательный ход движения, позволяющий характеризовать его как движущую силу местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется не только правовыми методами. Поэтому обеспечивающий его муниципальный процесс выходит за пределы правового регулирования. На его содержание влияют сложившиеся в сфере местного самоуправления обычаи и традиции. В этом проявляется одна из особенностей муниципального процесса, его отличие от муниципальной процедуры.

В свою очередь, муниципальная процедура, равно как и юридическая процедура всегда представляет собой определенное действие или совокупность официально закрепленных в конкретном правовом акте действий. Как верно отмечает А. А. Юсупов, с помощью процедур решаются конкретные правотворческие и правореализационные задачи[29]29
  См.: Юсупов А. А. Правовые основы процессуальной деятельности представительных органов местного самоуправления: монография. М., 2011. С. 29.


[Закрыть]. Антонимом юридической процедуры является понятие «бесправие». Правовые процедуры всегда закрепляются в процессуальных нормах, которые обязательны для исполнения участниками соответствующих правоотношений. Неисполнение таких норм влечет признание ничтожным полученный результат. Более того. Умышленное неисполнение правовых норм, предусматривающих определенные процедуры, является основанием для привлечения виновных к ответственности.

Следует согласиться с мнением О. В. Яковенко о том, что процедура должна быть изложенной и закрепленной в законе или ином нормативном акте, ее сутью является нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности[30]30
  См.: Яковенко О. В. Правовая процедура: дисс… канд. юрид. наук. Саратов. 1999. С. 43−44.


[Закрыть]. При этом главной целью юридической процедуры является реализация основной, т. е. материальной юридической нормы и основанного на ней материального правоотношения[31]31
  Там же.


[Закрыть]. Ее достижение обеспечивает достижение цели общего юридического процесса. Поэтому мы считаем ошибочным мнение А. В. Нестерова, полагающего, что процедура не может быть частью процесса. Свой вывод он аргументирует тем, что процедура есть якобы описание процесса операций. По операциями понимаются определенные действия[32]32
  См.: Нестеров А. В. О юридическом процессе // Административное и муниципальное право. 2009. № 12. С. 14.


[Закрыть]. Такой аргумент не представляется убедительным. Ведь должна описываться сама операция, т. е. действия, осуществляемые при ее исполнении. Следовательно, А. В. Нестеров не обоснованно в своем выводе использовал слово «процесс». При этом, как отмечалось ранее, действие является важным содержательным элементом как процесса, так и процедуры.

Из совокупности осуществленных процедур складывается содержание процесса. Эта особенность процедур исключает, на наш взгляд, их противопоставление с процессом и подчеркивает их родство. Исходя из такого понимание соотношения процесса и процедуры, мы считаем, что И. В. Панова обоснованно характеризует юридический процесс как нормативно упорядоченную юридическую деятельность, которая включает в себя судебные процессы (судопроизводство) и правовые процедуры[33]33
  См.: Панова И. В. Указ. соч. С. 22.


[Закрыть].

Пониманию соотношения понятий «процесс» и «процедура» способствует обращение к соотношению философских категорий «часть» и «целое»[34]34
  См.: Новейший философский словарь. Ростов н/Д., 2008. С. 621.


[Закрыть]. Процесс – это целое, более широкое, более объемное явление, частью которого является процедура. То есть процедура – это составной элемент процесса, его юридическая составляющая. Следовательно, совокупность процедур составляют сердцевину, основу общего юридического процесса.

С позиции указанных философских категорий муниципальный процесс и муниципальные процедуры также можно рассматривать как целое и часть. Объединяясь в целое, процедуры определяют содержание процесса, образуют систему, создают устойчивые взаимосвязи. При этом за счет таких связей и сам муниципальный процесс приобретает новые свойства, расширяющие его содержание.

Объективность включения в содержание муниципального процесса муниципальных процедур подтверждает обращение к философской категории «социальный процесс». Ее содержанием являются теория социального действия[35]35
  Там же. С. 470−471.


[Закрыть]. При этом действие означает единицу социальной деятельности, направленную на решение индивидом жизненных проблем[36]36
  Там же. С. 195.


[Закрыть]. Оценка действия как единицы социальной деятельности представляется обоснованной. Ведь из ряда упорядоченных действий образуется сама деятельность.

Такой подход применим и для раскрытия сущности муниципального процесса. При этом муниципальную процедуру следует рассматривать как единицу муниципального процесса. Муниципальные процедуры в виде осуществляемых субъектами муниципального права действий обеспечивают решение ими вопросов местного значения и других нормативно определенных вопросов. В совокупности муниципальные процедуры составляют содержание муниципального процесса.

При раскрытии сущности муниципального процесса необходимо учитывать содержание категории «деятельность»[37]37
  См.: Новейший философский словарь. Ростов н/Д., 2008. С. 193−195; Психологическая наука в России XX столетия: проблемы теории и истории / под ред. А. В. Брушлинского. М., 1997. С. 213−214.


[Закрыть]. Деятельность также характеризуется как совокупность целенаправленных действий. Она совпадает с социальным процессом как совокупностью осознанных действий по преобразованию окружающего человека внешнего мира. Поэтому следует признать обоснованным то, что в трудах правоведов понятие «процесс» зачастую не разграничивается с понятием «деятельность». Ведь и процесс, и деятельность представляют собой совокупность последовательных активных длящихся действий, осуществляемых для получения каких-либо социально-значимых результатов. Если же иметь в виду юридический процесс и юридическую деятельность, то в обоих случаях речь должна идти о действиях компетентных органов и должностных лиц, обусловленных нормами процессуального права.

Исходя из такого единства названных понятий ряд ученых в своих трудах используют только понятие «юридическая деятельность» или понятие «правовая деятельность», совпадающее с первым понятием. Так, В. Н. Карташов юридическую деятельность характеризует как опосредованную правом профессиональную, трудовую, государственную деятельность по вынесению решений компетентных на то органов[38]38
  См.: Карташов В. Н. и др. Юридическая деятельность, сущность, структура, виды. Ярославль, 1989. С. 19.


[Закрыть].

Имеются и другие определения этой научной категории. К. М. Адильханова насчитала шесть вариантов определения содержания юридической деятельности. Так, В. П. Беляев, В. Н. Карташов, В. М. Сырых, Ю. В. Чуфаровский полагают, что юридическая деятельность является разновидностью человеческой, социальной, трудовой деятельности.

В. Н. Кудрявцев, Р. К. Русинов, В. В. Оксамытный считают, что юридическая деятельность представляет собой правовое поведение должностных лиц. В. Н. Сидоров, М. Ф. Орзих рассматривают юридическую деятельность как социальную активность с помощью которой достигается опосредованный правом результат. С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, А. В. Венгеров понимают судебную практику как объективированный опыт правовой деятельности компетентных органов государственной власти и должностных лиц. И. Я. Дюрягин, А. Герлох отождествляют юридическую практику с юридической деятельностью. В. К. Бабаев, В. И. Леушин, В. П. Реутов предлагают рассматривать юридическую практику в единстве с правовой деятельностью и сформированного на ее основе социально-правового опыта.

В. М. Горшенев характеризует юридическую деятельность как одну из форм юридического процесса. По мнению К. И. Амирбекова, С. Н. Назарова, Я. В. Трубовой, Д. Ю. Шапсугова юридическая деятельность представляет собой совокупность или систему действий, операций, способов, направленных на удовлетворение правовых целей. И, наконец, седьмой вариант данной научной категории сформулировала сама К. М. Адильханова[39]39
  См.: Адильханова К. М. Роль юридической деятельности в правовой системе Российской Федерации: автореф… дис. канд. юрид. наук. М., 2013. С. 20−21.


[Закрыть]. Она считает, что в социальном аспекте юридическая деятельность, являясь видом социальной деятельности, представляет собой сознательную волевую деятельность субъектов публичного права, обладающих публично-властными полномочиями, направленную на достижение определенных социальных целей, влекущих за собой наступление правовых последствий, реализацию прав и свобод граждан, придание стабильности общественным отношениям[40]40
  Там же. С. 21−22.


[Закрыть].

Приведенные выше определения юридической деятельности показывают, что ее изучению как категории юридической науки уделяют внимание многие правоведы. Видимо, этим объясняется отсутствие единообразной характеристики юридической деятельности. В связи с этим уместна авторская позиция данной научной категории. Мы полагаем, что в каждом из выше раскрытых определениях юридической деятельности выделяется один или несколько ее признаков. Многообразную характеристику юридической деятельности дала лишь К. М. Адильханова, которая попыталась раскрыть универсальное, обобщенное определение юридической деятельности.

Действительно, юридическая деятельность осуществляется только субъектами публичного права, обладающими властными полномочиями. Она носит целевой характер и влечет наступление правовых последствий. Но эти качества присущи и общему юридическому процессу. Он также осуществляется субъектами публичного права, обладающими властными полномочиями. Осуществляемые ими процессуальные действия носят целевой характер. Их применение влечет наступление правовых последствий. В связи с этим мы считаем, что понятия «юридическая деятельность» и «юридический процесс» являются тождественными. На практике и юридическая деятельность и юридический процесс проявляются в форме действий субъектов права, по применению закрепленных за ними полномочий. Данный вывод в полной мере распространяется на соотношение юридической деятельности и юридического процесса в сфере местного самоуправления. Муниципальная юридическая деятельность осуществляемая субъектами муниципального права одновременно является муниципальным юридическим процессом.

На единство рассматриваемых понятий обоснованно обращает внимание Е. Г. Лукьянова. Она считает, что юридический процесс – это вся юридическая деятельность государственных органов (правотворческая, правоприменительная, учредительная, распорядительная)[41]41
  Лукьянова Е. Г. Указ. соч. С. 41.


[Закрыть]. Мы разделяем это мнение и полагаем возможным интерпретировать его для раскрытия содержания муниципального процесса. В урегулированной правовыми нормами части он представляет собой юридическую деятельность субъектов муниципального права по достижению определенного соответствующей целью результата, например, в виде разработки и принятии нормативного правового акта.

Р. В. Шагиева вводит в категориальный аппарат правовой науки понятие «правовая деятельность», как более широкое понятие по сравнению с понятием «юридическая деятельность». Под правовой деятельностью она понимает совокупность социально значимых действий правосубъектных физических и юридических лиц, которые официально признаются, защищаются государством, порождают юридически значимые последствия[42]42
  См.: Шагиева Р. В. Концепция правовой деятельности в современном обществе. Казань, 2005. С. 105; Шагиев Б. В. Юридическая деятельность и ее система. М., 2014. С. 16−17.


[Закрыть].

Несовпадающие определения юридической и правовой деятельности имеет смысловые и этимологические значения. Р. В. Шагиева вполне убедительна в доказывании более широкого смысла понятия «правовая деятельность»[43]43
  См.: Шагиева Р. В. Право и деятельность. М., 2014. С. 15−17.


[Закрыть]. Следует согласиться с ее выводом о том, что правовая деятельность проявляется в социальных деяниях, влекущих юридически значимые последствия. Юридическая деятельность проявляется в принятии конкретных юридических решений. В связи с этим обоснованно отмечается, что юридическая деятельность осуществляется, как правило, на профессиональной основе, требует особой подготовки, навыков и умений, осуществляется путем принятия государственно-властных решений общего и индивидуального характера. Правовая деятельность доступна всем юридическим и физическим лицам, когда они становятся участниками общественных отношений, регулируемых правовыми нормами.

Однако, чтобы избежать терминологической путаницы представляется целесообразным в научной литературе минимизировать использование названных ранее понятий посредством использования одного из них. На наш взгляд, понятие «муниципальный юридический процесс» более предпочтительно для правового исследования, чем понятие «муниципальная юридическая деятельность». Процесс всегда ассоциируется с процессуальным обеспечением реализации полномочий субъектов муниципального права. Процесс предусматривает обязательную последовательность процессуальных действий, четкое разграничение этапов процесса по достижению цели и обязательное осуществление субъектами муниципального права, соответствующих процедур.

Юридическая деятельность менее подвержена влиянию процессуальных норм. Для муниципальной юридической деятельности не обязательно всегда соблюдать последовательность нормативно предусмотренных действий. В свою очередь для муниципального юридического процесса соблюдения субъектами муниципального права последовательности процессуальных действий имеет принципиальное значение. Процесс насыщен обязательными для применения субъектами муниципального права процедурами, обеспечивающими реализацию их полномочий.

Исходя из такого понимания соотношения понятий «муниципальный юридический процесс» и «муниципальная юридическая деятельность» в рамках настоящего исследования мы отдаем предпочтение понятию «муниципальный юридический процесс».

В то же время понятие «муниципальный юридический процесс» охватывает не все содержание муниципального процесса. Местное самоуправление является многогранным, широким социальным явлением. При его осуществлении учитываются обычаи и традиции. Об их значимости свидетельствует то, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ указано, что решение вопросов местного значения осуществляется с учетом обычаев и традиций. И действительно на практике решение вопросов местного значения требует осуществление большого числа организационных, контрольных, информационных действий, которые не обусловлены правовыми требованиями. Перед проведением первого пленарного заседания, к примеру, во многих представительных органах, сложилась традиция исполнять Гимн Российской Федерации. Не регулируются правовыми нормами встречи муниципальных депутатов с избирателями или направление депутатами писем с разъяснениями решения представительного органа или поздравлений избирателей с государственными и религиозными праздниками. Особенность таких действий в том, что они не обязательны для субъектов муниципального права. Не обязательно органы местного самоуправления должны браться за решение вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, но сформулированных в ст. 14¹, 15¹ и 16¹ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Тем не менее решать их им приходится, что влечет осуществление процессуальных действий.