Текст книги "Муниципальный процесс"

Глава 2
Процессуальное обеспечение осуществления населением местного самоуправления

§ 1. Процессуальное обеспечение непосредственной муниципальной демократии

Сложившаяся на основе Конституции РФ концепция местного самоуправления во главу угла ставит население. Основанием для этого являются положения ст. 3 Конституции РФ о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Его укрепление обеспечивается статьями гл. 8 Конституции РФ. В ч. 1 ст. 130 основного закона раскрыто предназначение местного самоуправления в нашей стране – обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Во второй части этой статьи определены организационно-правовые формы решения вопросов местного значения, а именно, установлено, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления. Право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ закреплены как их конституционные права, что повышает значимость местного самоуправления.

Таким образом, на конституционном уровне не только закреплены конституционные права граждан РФ в сфере местного самоуправления, но и раскрываются организационно-правовые формы их реализации. Данный подход к определению права граждан РФ на осуществление местного самоуправления обусловливает необходимость его процессуального обеспечения в виде разработки и утверждения процедур референдума, выборов и других форм муниципальной демократии. Наличие такой потребности определяет значение муниципального процесса как вида общественно-полезной юридической деятельности, аккумулирующей совокупность процедур и других процессуальных действий.

Задача обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления была закреплена в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370[76]76
  СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.


[Закрыть]. В этом нормативно-директивном документе отмечалось, что ее решение обеспечивается реализацией права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, осуществлением местного самоуправления через выборные и иные органы местного самоуправления, участием в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Учитывая необходимость реализации ч. 2 ст. 131 Конституции РФ в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления предусматривалось законодательное определение порядка учета мнения населения при изменении границ муниципального образования. Для обеспечения реальных приоритетов населения в сфере местного самоуправления названными Основными положениями предусмотрено формирование механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения и формирование механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением.

Решение указанных задач, на наш взгляд, предполагает использование процессуальных норм, определяющих порядок выборов в органы местного самоуправления, порядок проведения местных референдумов, порядок осуществления контроля населением за деятельностью органов местного самоуправления, а также закрепление правового механизма их ответственности перед населением.

Необходимость использования процессуальных норм для проведения в жизнь государственной политики в сфере местного самоуправления повышает значение муниципального процесса. Ведь, как отмечалось в первой главе настоящего исследования, осуществляемые на основе процессуальных норм действия составляют его основное содержание. Усиливает значимость ч. 2 ст. 130 Конституции РФ ее воспроизведение в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ней установлено, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Следует заметить, что в данной норме закрепляются не права граждан на осуществление местного самоуправления как это указано в названии ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а формы их реализации. Данный вывод подтверждается тем, что, судя по конструкции этой нормы, в ней содержится ответ на вопрос: как граждане РФ должны осуществлять местное самоуправление? а не какими правами наделены граждане РФ для осуществления местного самоуправления? Следовательно, ч. 1 ст. 3 названного Закона относится к процессуальным, а не к материальным нормам.

Для обеспечения ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ее содержание конкретизировано в гл. 5 этого Закона. Она называется «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Анализ статей этой главы показывает, что непосредственное осуществление населением местного самоуправления проявляется в организации и проведении местных референдумов, муниципальных выборов, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, его преобразования, а также в проведении сходов граждан. Объединяют эти формы прямой демократии то, что они используются для вовлечения всего населения (имеются в виду граждане РФ, обладающие активным избирательным правом) в осуществление местного самоуправления. При этом результат их использования обеспечивается выявлением коллективной воли большинства совершеннолетних граждан, проживающих в соответствующем муниципальном образовании.

Анализ положений ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ показал, что его норм недостаточно для проведения местного референдума с целью признания его результатов легитимными. Это подтверждается наличием в ней трех частей, содержащих отсылочные нормы, к иному федеральному закону и принимаемым в соответствии с ним законам субъектов РФ. Таким федеральным законом является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[77]77
  СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. (в ред. от 05.02.2018).


[Закрыть] (далее – Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ).

Согласно данному Закону под местным референдумом понимается референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, осуществляемый как форма непосредственной муниципальной демократии. Референдум – это прямое волеизъявление граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решения, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.

Граждане РФ участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Их участие в этом процессуальном действии является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан РФ с целью принудить их к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать свободному волеизъявлению. Право голосовать на референдуме имеют граждане РФ, достигшие на день голосования 18 лет. Граждане, достигшие этого возраста, вправе участвовать в мероприятиях по подготовке и проведению назначенного референдума. Они вправе участвовать в мероприятиях по подготовке референдума и до его назначения.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако, как правило, такие вопросы не закрепляются в уставах муниципальных образований. И это вполне логично. Во-первых, такой перечень ограничивал бы участие населения в непосредственном решении вопросов местного значения. Во-вторых, местные референдумы весьма затратные мероприятия. Поэтому в условиях дефицита финансовых средств у подавляющего большинства муниципальных образований органы местного самоуправления не проявляют особой инициативы для решения вопросов местного значения посредством проведения местных референдумов. Этим объясняется и относительно малое число ежегодно проводимых местных референдумов. Ежегодно в России проводится около ста таких референдумов.

Однако такое положение дел ни в коей мере не умаляет местные референдумы как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В силу сложившихся объективных и субъективных причин, заложенный в местных референдумах позитивный ресурс пока еще не раскрыт в должной мере. Местное самоуправление в современной концепции существует в нашей стране немногим более двадцати пяти лет. Как вид политико-правовой и социально-экономической деятельности местное самоуправление находится, пожалуй, на начальной стадии своего развития. Думается, что по мере повышения потенциала местного самоуправления активность населения, развития его политико-правовой культуры и навыков управления местными делами, а также укрепления экономической основы местного самоуправления будет возрастать потребность в решении вопросов местного значения посредством проведения местных референдумов. Поэтому весьма важно иметь прочную правовую основу их проведения, содержащую надлежащее процессуальное обеспечение реализации гражданами РФ своего права на участие в организации и проведении местных референдумов.

Анализ Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, а также Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, региональных законов о местных референдумах и уставов муниципальных образований показывает, что основные процессуальные нормы, обеспечивающие проведение местных референдумов, регулируются на федеральном уровне и конкретизируются в соответствующих законах субъектов РФ. Это свидетельствует о том, что федеральный законодатель придает большое значение определению порядка проведения местных референдумов. Составляющие этот порядок процедуры разграничиваются на процессуальные стадии. Критерием для их выделения является результат, достижение которого позволяет начать новую стадию. На основе этого критерия, в тех случаях, когда речь идет о проведении местного референдума по инициативе одного гражданина или группы граждан РФ, имеющих право на участие в местном референдуме, выделяется семь процессуальных стадий.

Первая стадия проведения местного референдума по инициативе граждан Российской Федерации складывается из действий по созданию инициативной группы по проведению референдума с целью сбора подписей участников референдума в поддержку его проведения. В рамках этой стадии осуществляются действия по реализации инициативы проведения местного референдума. В эту стадию входит оповещение членов группы, в которой должно быть не менее 10 человек, о проведении организационного и иных собраний, об определении вопроса, предлагаемого инициативной группой для вынесения на местный референдум, а также выбор лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории муниципального образования. Инициативной группой разрабатывается проект нормативного правового акта, если инициаторы планируют принять его по процедурам местного референдума. Важным процессуальным действием является оформление ходатайства инициативной группы, адресованного избирательной комиссии муниципального образования, которая после получения ходатайства становится комиссией местного референдума. К процессуальным действиям относится и обязательное оформление протокола собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми ее членами.

Таким образом, в рамках первой стадии решаются вопросы легализации инициативной группы, определения содержания вопроса местного значения, выбора уполномоченных лиц, имеющих право действовать от имени инициативной группы.

Вторую процессуальную стадию подготовки и проведения местного референдума по инициативе граждан Российской Федерации составляют процессуальные действия по сбору подписей в поддержку проведения местного референдума. Эта стадия начинается после получения инициативной группой регистрационного свидетельства. Такое свидетельство выдает муниципальная комиссия референдума после признания представительным органом муниципального образования выносимого на референдум вопроса соответствующим требованиям ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ. В ч. 3 этой статьи установлено, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Целью процессуальных действий в рамках данной стадии является сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. В ст. 37 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ установлено, что количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. В то же время установлен их минимум – 25 подписей. Эта норма дублируется в региональных законах о местных референдумах. В данную стадию включаются также действия по подготовке и обеспечению издания подписных листов. Их изготовление осуществляется за счет фонда местного референдума.

Подписи начинают собирать со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению местного референдума. Для этой работы дается не менее 20 дней. Подписи собираются среди участников референдума, обладающих правом на участие в референдуме и проживающих в соответствующем муниципальном образовании. Запрещен сбор подписей на рабочих местах и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных официальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи.

Право сбора подписей участников референдума принадлежит гражданину РФ, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет и не признанного судом недееспособным.

В ч. 11 ст. 37 анализируемого Закона установлено, что участник референдума ставит свою подпись и дату ее внесения, а также указывает свои фамилию, имя, отчество, год рождения, адрес места жительства, серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Указанные данные вносятся только рукописным способом. При этом использование карандаша не допускается. Подпись и дату ее внесения участник референдума ставит собственноручно. Участник референдума вправе ставить подпись в поддержку одной и той же инициативы проведения референдуме только один раз. Каждый подписной лист в обязательном порядке заверяется подписью лица, осуществляющего сбор подписей участников референдума. При этом сборщик подписей обязан указать все выше перечисленные данные и о себе. После этого все собранные подписные листы заверяются уполномоченным представителем инициативной группы по проведению местного референдума путем своей подписи и указания даты ее внесения.

Таким образом, вторая стадия состоит из действий по определению сборщиков подписей, организации их работы во время взаимодействия с гражданами, которым предложено поддержать инициативу проведения местного референдума, а также оформления подписных листов в соответствии с требованиями законодательства.

Третьей процессуальной стадией местного референдума по инициативе населения является стадия обобщения собранных подписных листов и их представление в комиссию местного референдума. Данная стадия складывается из процессуальных действий по подсчету подписных листов и их брошюрованию, составлению протокола об итогах сбора подписей по форме, установленной комиссией местного референдума, а также представление уполномоченным представителем инициативной группы в комиссию местного референдума собранных подписных листов. Это лицо вправе наблюдать за работой комиссии по проверке достоверности подписей участников местного референдума и внесенных в эти листы сведений об участниках местного референдума.

Четвертая процессуальная стадия проведения местного референдума, инициируемого гражданами РФ, состоит из действий по созданию фонда местного референдума. Он необходим потому, что деятельность инициативной группы местного референдума требует финансовых расходов. Деньги ей необходимы для оплаты труда сборщиков подписей участников референдума в поддержку референдума, на изготовление подписных листов, на проведение агитационных мероприятий. Так, в ч. 5 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ установлено, что расходы на проведение агитации по вопросам референдума осуществляются исключительно за счет средств фондов референдума в установленном законом порядке.

Финансированию проведения референдумов посвящена гл. 8 Федерального закона от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ. В ст. 57 установлено, что расходы, связанные с проведением местного референдума, осуществляется за счет средств местного бюджета, которые расходуются избирательными комиссиями. Однако инициативная группа по проведению местного референдума обязана создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме. Его размеры определяются законом субъекта РФ. При этом инициативная группа обязана назначить уполномоченного представителя по финансовым вопросам. Все денежные средства, образующие фонд референдума, перечисляются на специальный избирательный счет, который открывается с разрешения соответствующей комиссии в филиале ПАО «Сбербанк России». При проведении местного референдума обеспечивается гласность источников, из которых поступают средства. Такие средства имеют целевое назначение, то есть они могут использоваться только для оплаты выше указанной деятельности.

Граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую поддержку инициативной группе по проведению референдума через фонд референдума. В то же время граждане могут добровольно, бесплатно участвовать в подготовке референдума без привлечения третьих лиц. Контроль за расходованием находящихся в фонде средств, осуществляется комиссией референдума.

Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ предусматривается информационное обеспечение местных референдумов. Мероприятия, осуществляемые при их подготовке и осуществлению, объединяются в самостоятельную пятую стадию. В связи с этим они составляют однородную группу муниципальных процессуальных действий, имеющих единую цель. В рамках этой стадии осуществляются информирование участников референдума о сроках и порядке действий по участию в референдуме, в том числе через средства массовой информации. Их осуществляют комиссии по проведению референдума. Статьей 46 рассматриваемого Закона допускается проведение и опубликование результатов опросов общественного мнения. Опросы являются разновидностью информирования участников референдума. Их могут проводить любые организации, как по своей инициативе, так и по инициативе заинтересованных лиц, например, инициативной группы. Законодатель устанавливает, что при опубликовании результатов опроса общественного мнения в обязательном порядке должна быть указана организация, которая проводила опрос. Кроме того, она должна назвать число опрошенных, метод сбора информации, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможных погрешностей, лицо, заказавшее проведение опроса и оплатившее публикацию результатов опроса общественного мнения.

Согласно ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ граждане РФ и общественные организации вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить агитацию по вопросам референдума. Такая агитация может проводиться на каналах телерадиовещания, в периодических печатных и иных изданиях и сетевых изданиях, посредством проведения агитационных публичных мероприятий, в том числе митингов, демонстраций и шествий, выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов, иными не запрещенными законом, методами. Инициативная группа по проведению референдума самостоятельно определяет содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводит ее. При этом она вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц.

Агитационный период при проведении местного референдума начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и прекращается в ноль часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования.