Текст книги "Регулирование GR и лоббизма в России: Статус-кво или поиск новых решений"

Теневой лоббизм относится, скорее, к американской лоббистской традиции, в которой профессиональные лоббисты обязаны регистрироваться в специальном реестре. Занятие лоббистской деятельностью с целью влияния на государственную политику (например, встречи с законодателями) без такой регистрации обозначается термином «теневой лоббизм» или «теневое лоббирование». В США теневое лоббирование также известно как «лазейка Дэшла» (Daschle Loophole) – по имени бывшего сенатора от штата Южная Дакота Тома Дэшла, который после ухода из Сената работал «советником по политическим вопросам» в лоббистских компаниях и глобальных фирмах, но без регистрации в качестве лоббиста. Его клиенты извлекали выгоду от использования его личных контактов и профессионального опыта, влияя на изменение законодательства. В конце концов Дэшл все-таки получил статус лоббиста официально. Однако в целом в американской политической системе работают множество лиц, предпочитающих закулисное влияние[28]28
  Watson L. What is shadow lobbying? How influence peddlers shape policy in the dark (https://sunlightfoundation.com/2016/04/19/what-is-shadow-lobbying-how-influ-ence-peddlers-shape-policy-in-the-dark/).


[Закрыть].

Другой пример теневого лоббирования – практика «вращающихся дверей», которая, по мнению экспертов, привела к дерегулированию лоббистской деятельности и в какой-то мере стала даже причиной финансового кризиса 2008 г.[29]29
  Igan D., Lambert T. Bank Lobbying: Regulatory Capture and Beyond // IMF Working Papers. 2019. No. 19/171; Igan D., Mishra P. Wall Street, Capitol Hill, and K Street: Political Influence and Financial Regulation // Journal of Law and Economics. 2014. Vol. 57. No. 4. P. 1063–1084.


[Закрыть]

Безусловно, непрозрачные способы лоббирования известны не только американской политической системе. Так, в России, ввиду отсутствия регулирования, не исключаются возможности кулуарного лоббирования, когда вместо институционального взаимодействия с органами власти продвижение той или иной группы интересов ограничивается использованием личных связей с людьми, которые обладают значительным политическим влиянием или каким-то образом приближены к центру принятия государственных решений.

Например, вместо развития открытых каналов для продвижения своих интересов компании или отдельные предприниматели могут стремиться завести «полезные» связи с федеральными или региональными чиновниками или близкими к ним людьми. Они обращаются не к профессиональным лоббистам или GR-специалистам, а ищут «посредника», который мог бы способствовать решению их проблемы во властных структурах. Такие посредники, обладая административным ресурсом, действуют не публично, а их коммуникация как с «клиентом», так и с должностным лицом имеет неофициальный характер и поддерживается личными встречами и совместным времяпрепровождением в неформальной обстановке.

Такой формат характерен для регионов и знаком компаниям среднего и малого бизнеса, которые, в отличие от крупных игроков, далеко не всегда могут транслировать свои интересы через деловые ассоциации и отраслевые союзы. В этих случаях бизнесмену зачастую выгоднее самому стать депутатом регионального или даже федерального уровня. Кроме того, такой способ взаимодействия с государством распространен в компаниях стратегических индустрий, таких как нефтегазовая, металлургическая, горнодобывающая, когда они обеспечивают присутствие своих посредников в региональных, а иногда и в федеральных органах законодательной власти.

Есть мнение, что именно с этим фактором связано большое число предпринимателей как в региональных парламентах, так и в Государственной Думе, поскольку, будучи депутатом, выстроить коммуникацию с исполнительной властью значительно проще. Конечно, такой вариант могут позволить себе далеко не все представители бизнес-сообщества, заинтересованные в регуляторных изменениях, поэтому в отсутствие прозрачного лоббирования, подчиненного правилам, продвижение своих интересов как таковое доступно далеко не всем[30]30
  Тельнова С. Продвижение интересов бизнеса: перейти от «решал» к зарегистрированным лоббистам (https://legalacademy.ru/sphere/post/kakie-rezony-vidyat-pred-prinimateli-v-regulirovanii-prodvizheniya-svoih-interesov).


[Закрыть].

Не вызывает сомнений, что укоренение неравенства в реализации властных полномочий или монополия на влияние неизбежно вызывают негативные последствия для общественно-политического развития государства. Теневое или кулуарное лоббирование, злоупотребление личными связями и неформальными контактами, а также другими непрозрачными методами воздействия на процесс принятия официальных решений блокируют прогресс во многих областях государственной политики – приводят к нерациональному использованию государственных ресурсов, снижению эффективности управления и укреплению социального неравенства.

Чтобы минимизировать риски ненадлежащего влияния на должностных лиц, неравенства в силе воздействия и коррупционные риски при выработке мер государственной политики, необходимо придать публичность лоббистской деятельности, определив ее стандарты. Признание лоббизма в качестве законного инструмента влияния на работу органов законодательной и исполнительной власти позволит сделать лоббирование более доступным не только крупным корпорациям с государственным участием и влиятельным участникам экономических и политических процессов, но и среднему и малому бизнесу, группам граждан и некоммерческим организациям. Для этого необходимо выработать правила регулирования GR и лоббизма, основанные на трех ключевых принципах: прозрачности, добросовестности и доступности. Такой подход направлен на развитие культуры институционального диалога частных субъектов с государством, организованного профессиональными представителями интересов, а не приближенными к властным структурам «посредниками».

Уже упомянутое ранее социологическое исследование российской GR– индустрии, проведенное компанией Baikal Communications Group, обнаружило трудности в коммуникации GR-специалистов с органами власти и недоверие государства к решениям, предлагаемым бизнесом.

Так, среди ключевых барьеров в диалоге с представителями государственных органов GR-специалисты выделяют:

● повышение закрытости некоторых органов государственной власти для бизнеса;

● проблемы с доступом к необходимой информации;

● затягивание сроков предоставления ответов на запросы бизнеса и принятия решений по вопросам, интересующим бизнес.

Последний пункт может быть связан, среди прочего, с высоким уровнем загруженности исполнителей в органах государственной власти, что также отмечают GR-специалисты. Некоторые участники опроса подчеркнули усложнение коммуникации для иностранного бизнеса из «недружественных» государств[31]31
  Перечень недружественных стран: утвержден Распоряжением Правительства РФ от 05.03.2022 № 430-р.


[Закрыть].

Безусловно, в сложившихся условиях политического и санкционного противостояния органы власти вынуждены осуществлять свои полномочия в экстренном режиме, не только решая текущие задачи, но и прогнозируя развитие ситуации.

С одной стороны, оценивая порядок принятия многих антикризисных мер и программ, направленных на смягчение западных санкций и помощь отраслям, следует признать, что государство активно идет на диалог с бизнесом в решении многих острых проблем. Более того, многие высокие чиновники публично подчеркивают, что государство заинтересовано в том числе в сохранении в России иностранных компаний даже из «недружественных» государств и готово обсуждать условия их работы.

С другой стороны, зачастую эффективный частно-публичный диалог ограничивается необходимостью государственных органов своевременно реагировать на кризисы и завершается после выработки сбалансированного антикризисного курса. Поэтому за некоторыми исключениями можно отметить, что степень доступности органов государственной власти для коммуникации с представителями групп интересов достаточно низкая.

Логично предположить, что одной из причин неохотного общения должностных лиц с частными субъектами является отсутствие четких правил лоббирования и требований к его участникам. Без учета различных групп интересов формирование экономической, финансовой, налоговой, промышленной, технологической политики невозможно.

Регулирование GR и лоббизма призвано повысить открытость государственных структур для бизнеса и некоммерческого сектора. Для взаимовыгодного согласования позиций стейкхолдеров во власти и интересов бизнес-сообщества важно обеспечить социально-политический механизм представительства, отвечающий критериям прозрачности, профессионализма и регламентации. Устойчивые и ясные правила игры позволят органам государственной власти быть более открытыми и заинтересованными во взаимодействии, публично опираться на решения, предлагаемые компаниями, что, в свою очередь, должно повысить качество официальных решений и эффективность работы государственного аппарата.

В конечном счете транспарентность, подотчетность и доступность практики лоббирования напрямую влияют на правомерность процесса принятия политических решений и выгодны всем его участникам: уполномоченным должностным лицам, часто нуждающимся в дополнительной отраслевой и правовой экспертизе, профессиональным представителям интересов – лоббистам или GR-специалистам, полагающимся на открытость стейкхолдеров, компаниям, заинтересованным во влиянии на государственную политику.

Регулирование GR– и лоббистской деятельности должно существенно снизить барьеры в коммуникации с государственными органами.

Недостаточный уровень развития российского рынка GR– и лоббистских услуг обусловлен несколькими факторами.

Во-первых, индустрия услуг по представительству и продвижению групп интересов в органах государственной власти относительно молодая, а для становления любой сферы профессиональной деятельности требуется достаточно длительное время. В частности, в компаниях еще не сложилось четкое представление об эффективных способах и методиках организации корпоративного GR: перед специалистами не всегда поставлены ясные задачи и KPI, зачастую у них не хватает ресурсов и (или) инструментов для реализации GR-функции, и тогда к внутрикорпоративной работе привлекаются лоббисты-консультанты. Или же руководство компании не осознает значения тех или иных GR– и лоббистских проектов для достижения глобальных целей компании и недостаточно финансирует работу GR-подразделения, включая привлечение внешних консультантов.

Сегмент консалтинга еще менее развит. В России работает не так много фирм, публично выступающих в качестве лоббистских. Рынок этих услуг испытывает недостаток разнообразия и отсутствие конкурентной среды.

Во-вторых, в нашей стране до сих пор преобладают отрицательные стереотипы о работе лоббистов, навеянные западной политической традицией. Общественность не осведомлена о сущности лоббизма как важнейшего демократического института, который проливает свет на процесс принятия государственных решений. А направление GR знакомо далеко не всем. Эти сферы деятельности пока не оценены в полной мере: не хватает образовательных программ по подготовке соответствующих специалистов, не инвестируются бюджеты для реализации GR– и лоббистских проектов, существенно не улучшаются показатели социальной одобряемости лоббирования частных интересов в органах власти.

В-третьих, отсутствие регулирования GR и лоббизма приводит к неясности в понимании сути профессий лоббиста и GR-специалиста, в результате чего их функции смешиваются и одна сфера деятельности фактически подменяет другую.

Для повышения эффективности взаимодействия с государством и участия в процессе принятия официальных решений необходимо определить и разграничить статус каждого специалиста, установить профессиональные стандарты, правила их деятельности, а также разработать образовательные программы по этим профессиям.

Регулирование представительства и продвижения групп интересов в государственных органах даст толчок развитию рынка GR– и лоббистских услуг, а представители обеих областей будут не подменять, а функционально дополнять друг друга, что оптимизирует работу как корпоративного сегмента, так и консалтинга.

Таким образом, приведенные предпосылки актуализируют вопрос регулирования лоббистской деятельности, которая с очевидностью нуждается в формировании ясных правил и стандартов, чтобы гарантировать соблюдение прав всех ее участников и заинтересованных сторон, а также обеспечить развитие этого сегмента рынка профессиональных услуг.

Глава 3
Цели регулирования лоббизма в России

Цели регулирования лоббизма и GR направлены на устранение описанных выше проблем и обеспечение дополнительных возможностей развития цивилизованного частно-публичного диалога.

В основе регламентации лоббистской деятельности лежит, с одной стороны, повышение прозрачности внешнего влияния на процесс принятия политических и регуляторных решений, с другой – обеспечение общественного контроля государственного управления. Поэтому в числе целей регулирования лоббистской деятельности можно выделить:

● развитие профессии лоббиста, повышение уровня общественного доверия как к институту лоббизма, так и к механизмам государственного управления;

● создание превентивных мер противодействия коррупции в государственном аппарате;

● обеспечение доступа заинтересованных сторон к принятию государственных решений, которые напрямую затрагивают права и обязанности сторон;

● минимизацию кулуарного взаимодействия отдельных групп интересов и должностных лиц;

● предоставление гарантий гласности, открытости и легитимности принятия важнейших государственных решений, повышение их качества.

Рассмотрим некоторые цели.

Для развития профессии лоббиста необходимо прежде всего развенчать стереотипы о лоббизме как о кулуарной, теневой деятельности. Чтобы решить проблему непрозрачных и неправомерных лоббистских практик, важно формировать, в том числе с помощью создания нормативных правил, профессиональный лоббизм, направленный на институциональный диалог с органами государственной власти. Это ограничит деятельность недобросовестных представителей частных интересов и расширит возможности профессиональных экспертов.

Без надлежащих гарантий лоббирование может подорвать общественное доверие к организованному частно-публичному взаимодействию. Влиятельные группы с привилегированным доступом к центру принятия государственных решений будут злоупотреблять возможностями продвижения собственных интересов в ущерб другим игрокам рынка или социальному благу.

В западных странах, где, несмотря на многочисленные политические скандалы с участием лоббистов, признана важность института лоббизма и профессии лоббиста, установлены правовое регулирование и (или) этические стандарты лоббистской деятельности.

Однако во многих странах, включая Россию, лоббист – одна из самых непонятых профессий, хотя восприятие лоббистов как коррумпированной, антидемократической силы, выступающей за нечестное управление, основано, скорее, на мифах. Вот некоторые из них:

Миф 1: лоббисты не приносят пользы государственному управлению, законотворческому процессу и регуляторной политике.

В действительности лоббистская деятельность направлена на защиту прав и интересов граждан (их объединений) и бизнес-сообщества, которые испытывают на себе влияние действий или бездействия органов государственной власти. И в этом смысле лоббизм позволяет влиять на глобальные цели национальной или наднациональной политики. В то же время лоббисты предоставляют информацию и профессиональную экспертизу должностным лицам государственных органов, формируя необходимый контекст и более глубокое понимание той или иной проблемы, чтобы принимаемые официальные решения были максимально эффективными и обоснованными. Из этого следует, что лоббистская деятельность положительно влияет на процесс государственного управления, поскольку обеспечивает информированность власти о проблемах и потребностях отдельных групп интересов, что в конечном итоге служит укреплению социально-политического баланса.

Миф 2: лоббистом может быть любой человек, который имеет доступ к лицам, принимающим решения.

В странах, где принято регулирование этой деятельности, лоббисты, как правило, обязаны зарегистрироваться в специальном реестре и систематически представлять отчетность о своей деятельности.

А при отсутствии специальных правил лоббисты должны обладать как минимум следующими компетенциями:

● умение применять системный подход к решению задач;

● стратегическое и проектное мышление;

● аналитические способности;

● навыки межличностной и межкультурной коммуникации;

● глубокие знания регуляторных процессов в основных отраслях экономики;

● понимание логики и механизма принятия решений в исполнительной и законодательной ветвях власти, а также знание устройства политической системы государства и межгосударственных объединений.

Профессиональные и личные деловые качества, а также опыт работы отличают эффективных лоббистов от неэффективных – тех, что опираются исключительно на личное знакомство с представителями власти.

Миф 3: лоббисты затягивают процесс принятия государственных решений.

Обычно лоббисты стремятся к достижению результата в кратчайшие для клиента сроки, однако очевидно, что процесс реализации того или иного лоббистского проекта затрагивает множество конкурирующих интересов. Например, субъект законодательной инициативы может предлагать законопроект, затрагивающий деятельность сразу нескольких отраслей. И если их интересы пересекаются, а цели их представителей не совпадают, законодатели могут отложить рассмотрение законопроекта, чтобы собрать дополнительную информацию и углубиться в проблематику соответствующей области общественных отношений. Безусловно, законотворческие процедуры затянутся, но конечным их результатом станет максимально обоснованный и действенный законотворческий подход или улучшенная государственная политика. Вне всяких сомнений, разумные сроки принятия официальных решений должны быть соблюдены, но оперативность не главный критерий эффективности государственного управления. Этот процесс в первую очередь должен отражать конкурирующие потребности и интересы граждан и организаций.

Миф 4: лоббисты подкупают представителей власти.

Лоббизм, вопреки распространенным заблуждениям, не имеет ничего общего с уголовно наказуемыми коррупционными деяниями в виде подкупа должностных лиц. Как с правовой, так и с этической точки зрения все действия профессионального лоббиста должны соответствовать требованиям антикоррупционного законодательства, должны быть взвешенными и обдуманными. Только прозрачные инструменты и высокий уровень профессионализма позволят заслужить доверие как клиента, так и стейкхолдера во власти и добиться долговременного сотрудничества.

В популярной культуре часто транслируются истории, когда лоббист спонсирует чиновника вплоть до оплаты личных расходов в обмен на принятие определенного политического или законотворческого решения. Безусловно, такие ситуации происходят, но характерны они в большей степени для американской политической системы, в частности для Конгресса США, и являются скорее исключением, нежели общепринятой практикой. Субъекты лоббистской деятельности – представители власти, сами лоббисты и их клиенты – заинтересованы в законной и безопасной коммуникации.

Миф 5: лоббисты представляют только «особые интересы», вопреки интересам граждан и общества.

В первую очередь важно отметить, что доступность лоббистских услуг напрямую зависит от общественного восприятия этой профессии и уровня развития соответствующего сегмента рынка. В государствах, где лоббизм принят в качестве значимого демократического института, лоббисты могут позволить возложить на себя социальную ответственность и представляют не только интересы крупного или среднего бизнеса, но также некоммерческих организаций и муниципальных структур.

Кроме того, практически весь спектр политических, экономических и социальных проблем, в решении которых участвуют лоббисты, затрагивает интересы неопределенного круга лиц. Лоббисты активно конкурируют на рынке идей и регуляторных подходов, чтобы способствовать достижению наилучшего результата в выработке государственной политики. Такое соревнование интересов, отвечающее критериям прозрачности и добросовестности, благоприятно отражается на социальном климате в государстве, вовлекает граждан в процесс управления и развивает тем самым гражданское общество.

Таким образом, экспертное участие лоббистов в разработке государственных решений имеет важное значение для здоровой представительной демократии, поскольку поддерживает благоприятные условия для защиты и эффективной реализации прав граждан и организаций. Профессиональные лоббисты, обладающие знаниями и опытом, способны добиться эффективных результатов, достигая консенсуса и гармонизируя разнополярные интересы.

Однако, как уже отмечено, при отсутствии правил частно-публичного взаимодействия лоббистские практики могут принимать неправовую форму. Регулирование лоббистской деятельности позволит минимизировать теневое влияние и реабилитировать, обелить профессию лоббиста. Это откроет новые возможности профессиональной реализации специалистам, заинтересованным в работе на стыке права, политики и экономики.