Текст книги "Регулирование GR и лоббизма в России: Статус-кво или поиск новых решений"

● ограничениями в работе с лицами из иностранных государств, включая необходимость согласования сделок с Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ;

● новыми ограничениями на экспорт и импорт, включая пошлины, необходимость получения разрешений и прямые запреты;

● усилением налоговой и тарифной нагрузки;

● угрозой попадания под санкции;

● мобилизацией сотрудников компаний;

● усилением контроля со стороны органов государственной власти.

Однако вместе с рисками новые реалии открыли для некоторых компаний новые возможности развития бизнеса:

● дополнительные меры государственной поддержки бизнеса – льготы и бюджетное финансирование проектов;

● усиление тренда на импортозамещение и технологический суверенитет;

● повышение внимания к потребностям бизнеса в чувствительных для государства сферах.

Помимо прочего, для работы с этими новыми вызовами корпоративные специалисты, как правило, привлекают внешних консультантов – GR-агентства и лоббистские фирмы. Им зачастую делегируют общие аналитические и коммуникационные задачи – по составлению мониторинга государственных инициатив, проведению оценки регуляторных рисков, выстраиванию отношений с органами государственной власти, продвижению интересов компании и доведению ее позиции до сведения лиц, принимающих решения.

Безусловно, организация работы GR-специалиста и ее функциональное содержание зависят от особенностей конкретной компании. Но есть общий тренд: чем более четкие KPI стоят перед GR-менеджером, тем лучше выстроено корпоративное взаимодействие внутри компании; чем больше финансирования выделено на привлечение внешних консультантов, тем успешнее реализация GR-стратегии компании, а значит, и достижение ее глобальных целей.

Консалтинг в сфере GR и лоббизма в России

Консалтинг в сфере GR и лоббизма составляет гораздо меньший сегмент рынка, нежели инхаус-специалисты, и пока не достиг того этапа развития, когда, с одной стороны, консультанты широко востребованы среди компаний, а с другой – на рынке присутствуют разные конкурирующие консалтинговые фирмы и частнопрактикующие лоббисты.

Как уже не раз отмечено, причина этого – преобладание неоднозначных ассоциаций в обществе, связанных как с профессией лоббиста, так и с самим феноменом лоббизма. Кроме того, пока не хватает образовательных программ, в том числе повышения квалификации, в области подготовки специалистов по взаимодействию с государством и продвижению частных интересов в органах власти. При этом упомянутое исследование GR-индустрии показало высокую востребованность обучения по направлениям GR и лоббизма. Также на актуальность консалтинговых услуг для бизнеса влияет организация функции GR в компаниях, а именно наличие и размер бюджетов на привлечение внешних лоббистов.

Тем не менее консалтинг в сфере GR и лоббизма развивается, о чем свидетельствуют появление агентств бутикового типа и создание соответствующих профильных подразделений в крупных консалтинговых компаниях. С учетом тренда на активное сотрудничество бизнеса и государства в перспективе услуги по представительству и продвижению частных интересов во властных структурах будут набирать популярность в бизнес-сообществе.

В целом сегодня распространены следующие организационные формы консультирования по вопросам взаимодействия с органами государственной власти:

● специализированные фирмы и агентства;

● подразделения в крупных консалтинговых компаниях;

● частнопрактикующие специалисты.

Клиентами консультантов обычно выступают крупные (реже – средние) компании. Коммуникация ведется, как правило, с GR-менеджером, самим CEO или акционерами. Основанием для сотрудничества консалтинговой фирмы или частнопрактикующего специалиста с клиентом выступает гражданско-правовой договор – агентский, об оказании услуг и т. д. Зачастую компании дополнительно заключают с лоббистами отдельное соглашение о неразглашении (Non-disclosure agreement, NDA) – договор о взаимном обмене материалами, знаниями или другими данными и ограничении доступа к ним третьим лицам. Помимо принципа конфиденциальности консультант обязан соблюдать требования комплаенса, действующие во многих компаниях, а также общие нормы законодательства (гражданского, корпоративного, налогового, трудового и т. д.) и этические правила.

Важно обратить внимание на то, что консультировать компании по вопросам государственно-частного взаимодействия может как GR-агентство, так и лоббистская фирма. При этом такое разделение среди самих консультантов условное: GR-агентство может предоставлять лоббистские услуги, позиционируя себя исключительно как GR-консалтинг, либо, наоборот, на практике можно встретить любые конфигурации. Пока не предусмотрено официальных правил лоббистской деятельности и не закреплен профессиональный и (или) правовой статус лоббиста, не столь важно, как презентует себя фирма – в качестве GR-, PR– или лоббистского агентства. Значение имеет именно набор услуг, которые она предоставляет, и перечень инструментов, которыми пользуются ее сотрудники в своей работе.

Функциональная организация деятельности лоббиста-консультанта, как и в случае с GR-менеджером, зависит от особенностей консалтинговой фирмы, в которой он работает, или от самого специалиста, если он имеет частную практику. Так, например, один консультант (фирма) занимается продвижением интересов клиента в органах государственной власти с целью влияния на официальные решения, другой – ограничивается исключительно аналитической поддержкой бизнеса в области GR (проводит мониторинги, анализ регуляторной среды и т. д.). Отдельные консалтинговые агентства предлагают более широкий спектр как GR-, так и лоббистских услуг, в то время как некоторые фирмы узкоспециализированы в своих услугах или в конкретной отрасли – например, работают только в фармацевтической промышленности.

Хотя консалтинговая фирма или частнопрактикующий специалист могут различаться по набору услуг и портфелю проектов, в целом консультирование в области GR и лоббизма заключается в создании аналитических продуктов, экспертном сопровождении деятельности клиента и составлении подробных рекомендаций по эффективной реализации GR– и лоббистских проектов (участии в их исполнении). Поэтому в числе направлений консультирования можно выделить аналитические, юридические и коммуникационные услуги.

К аналитическим услугам относятся:

● исследование государственно-политической среды, групп влияния и межэлитных связей;

● прогнозирование, оценка и разработка путей минимизации политических рисков (включая санкционные);

● мониторинг проблем государственной политики и регуляторной среды в отраслевом срезе и мониторинг законодательных инициатив (включая ретроспективный обзор информационных поводов за короткий период, а также систематизацию информации по направлениям государственного регулирования на постоянной основе);

● анализ регуляторной среды (включая анализ законопроектов, находящихся на стадии разработки, анализ действующего законодательства, выявление системных проблем и коллизий в законодательстве и правоприменительной практике, требующих внесения законодательных изменений);

● разработка GR-стратегий и дорожных карт для реализации отдельных GR– и лоббистских задач (проектов).

Юридические услуги подразумевают правовую экспертизу действующего законодательства и проектов нормативных правовых актов. Экспертиза включает в себя:

● сбор и обобщение информации о состоянии законодательства и практике его применения;

● выявление недостатков правового регулирования и потенциала его усовершенствования;

● анализ зарубежного опыта правового регулирования схожих общественных отношений (включая сравнительно-правовой анализ);

● подготовку правовых заключений;

● разработку проектов нормативных правовых актов (включая подготовку концепции законодательных изменений, их экономического и правового обоснования и написание текстов законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов);

● экспертное сопровождение и правовую поддержку клиента при обсуждении законопроектов в органах власти.

Среди коммуникационных и непосредственно лоббистских услуг главными являются:

● выстраивание взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти федерального и регионального уровня в России и за рубежом, а также в наднациональном пространстве (ЕАЭС, ЕС);

● установление коммуникации с органами государственной власти с целью разъяснения их политики по отношению к отрасли/организации, в том числе в кризисных ситуациях;

● сопровождение законотворческого процесса в органах государственной власти (включая разработку, внесение и лоббирование проектов законов и других нормативных правовых актов в интересах клиента);

● взаимодействие с контрольно-надзорными органами государственной власти;

● связи с общественными организациями, бизнес-ассоциациями, консультативными органами при органах государственной власти, формирование коалиций для реализации конкретных GR– и лоббистских проектов;

● коммуникации с экспертными организациями и профессиональным (отраслевым) сообществом, формирование пула экспертов для реализации стратегических и тактических GR– и лоббистских задач;

● продвижение интересов российских компаний в органах государственной власти Российской Федерации (на федеральном и региональном уровне), а также за рубежом;

● лоббирование интересов компаний в рамках масштабных геостратегических проектов;

● услуги по получению господдержки;

● услуги в области стратегических коммуникаций (PR, диджитал-коммуникации и т. д.).

Кроме этого, внешние лоббисты могут привлекаться к антикризисному менеджменту, в том числе в условиях действия санкций. В этом случае оказание помощи компании в период кризиса включает те же услуги в области аналитики и коммуникаций, но предоставляемые в более сжатые сроки, чтобы бизнес мог оперативно приспособиться к изменениям экономических и политических обстоятельств.

Например, введение иностранными государствами ограничений в отношении российских граждан и юридических лиц, а также необходимость защиты национальных интересов Российской Федерации подтолкнули органы государственной власти к принятию новых нормативных правовых актов, устанавливающих специальные меры регулирования российской экономики в период кризиса. Поэтому в последние годы компании сталкиваются с повышенным государственным контролем своей деятельности, а отдельные операции с их активами невозможно провести без специальных разрешений. Речь идет о сделках с иностранными лицами недружественных государств и валютных операциях. Для выдачи разрешений на осуществление этих юридически значимых действий был создан отдельный орган – Подкомиссия Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, которая способна значительно влиять на хозяйственную деятельность компаний. И, поскольку в совершении этих сделок и операций участвует государство, для их согласования недостаточно только юридического сопровождения: требуется еще и опыт работы с уполномоченными органами государственной власти. Как показывает практика, успех в заключении такого рода сделок напрямую зависит от того, насколько эффективно компания выстраивает взаимодействие с заинтересованными стейкхолдерами в госорганах. Для выполнения этой задачи нередко привлекаются лоббисты-консультанты.

Таким образом, основная задача лоббистов-консультантов заключается в том, чтобы обеспечить поддержку клиента на всех этапах его взаимодействия с государством и наднациональными органами. Как именно будет осуществляться эта поддержка – через аналитическое сопровождение или непосредственное продвижение интересов в органах государственной власти, зависит от самого консультанта и особенностей его работы. Если рассматривать лоббизм как комплексную деятельность, то в процессе использования разнообразных инструментов и технологий лоббист может предоставлять широкий спектр услуг, которые направлены на достижение общей цели – создание благоприятного пространства для взаимовыгодного диалога всех заинтересованных сторон.

Какой из сегментов индустрии требует регулирования

В российских реалиях в определении правил регулирования нуждается как GR-, так и лоббистская деятельность – в той части, в которой оба направления связаны с непосредственным взаимодействием с государством, то есть с выполнением коммуникационной (не аналитической) функции. Условно эту деятельность можно обозначить как представительство и продвижение частных интересов в органах государственной власти, которые в России выполняют и GR-специалисты, и лоббисты, поскольку индустрия GR– и лоббистских услуг пока находится на стадии формирования.

Конечно, в перспективе важно стремиться к разграничению двух профессий на основании разницы в их функционале.

GR-специалист должен отвечать за управление разнообразными процессами внутри компании, чтобы обеспечить согласованность ее деятельности с текущими трендами государственной политики. Его задачи – анализировать актуальную государственную повестку, следить за ее изменениями и сообщать о них руководству, обозначая возможные риски и предлагая пути их преодоления, а также формировать GR-стратегию компании с определением конкретных шагов ее реализации, оформленных в проекты. И такая деятельность, конечно, регулированию не подлежит, поскольку не подразумевает вступления в непосредственный контакт со стейкхолдерами государства для влияния на его политическую волю. В тех случаях, когда проекты направлены на непосредственную коммуникацию с органами власти и лоббирование решений, их реализацию следует делегировать лоббисту – корпоративному или внешнему.

Однако такая модель далека от сложившейся практики, а регулировать необходимо реальную ситуацию на рынке GR– и лоббистских услуг. Она такова, что профессиональные компетенции GR-специалиста и лоббиста смешиваются, а значит, потенциально в область регулирования могут попасть обе профессии.

Между тем регулирование лоббистской деятельности, особенно ее правовая регламентация, позволило бы четко определить профессиональный статус лоббиста и организационные формы его работы, отграничив GR-направление.

Исходя из этого, при разработке правил следует опираться скорее не на субъект деятельности по представительству интересов, а на ее содержание. Не так важно, кто занимается продвижением позиции коммерческого или некоммерческого сектора в госорганах – внешний консультант или инхаус-специалист. Намного важнее, какие конкретно задачи он выполняет – аналитические или коммуникационные.

Аналитическая работа по мониторингу государственных инициатив, изучению общественно-политической, нормативной и конкурентной среды, формированию GR-стратегии не может выступать объектом внешнего контроля с помощью нормативных или этических правил. Регулирование должно касаться непосредственно взаимодействия частного субъекта с должностным лицом государственных органов, то есть коммуникационных процессов. Поэтому в область регламентации следует включить порядок коммуникации лоббиста или GR-специалиста с представителями органов государственной власти – как через присутствие компании в советах, комитетах, комиссиях, рабочих группах при органах государственной власти, так и напрямую, через контакт с должностным лицом.

Таким образом, в предмет регулирования GR и лоббизма входят общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия лоббиста в интересах клиента или GR-специалиста в интересах компании и представителя органа государственной власти с целью влияния на политические, нормотворческие и регуляторные решения. Фактически эта деятельность является лоббистской вне зависимости от субъекта ее осуществления. Поэтому в дальнейшем при упоминании предмета регулирования мы будем использовать формулировки «лоббистская деятельность» или «деятельность по представительству интересов».

Глава 2
Предпосылки регулирования лоббизма в России

Регулирование общественных отношений предполагает целенаправленное внешнее воздействие на поведение их субъектов. Поэтому для решения вопроса в пользу регламентации той или иной сферы общественной жизни необходимо выявить объективные причины, почему она нуждается во внешнем воздействии и контроле. Иными словами, должны сложиться предпосылки ее регулирования. В качестве таковых могут выступать как проблемы, которые тормозят социальное, экономическое или политическое развитие и потому требуют решения, так и иные бесспорные причины, например характер общественных отношений, их значимость в жизни социума и государства.

В числе ключевых предпосылок регулирования лоббизма можно рассматривать:

● социально значимый характер общественных отношений, складывающихся в ходе GR– и лоббистской деятельности;

● практики теневого и кулуарного лоббирования, нарушающие прозрачность и доступность влияния на выработку государственной политики;

● барьеры в коммуникации представителей интересов с органами государственной власти;

● незрелость российского рынка GR– и лоббистских услуг.

Эти основания создают потребность в установлении понятных системных правил профессионального представительства и продвижения групп интересов в органах государственной власти, а значит, актуализируют вопрос о регулировании соответствующей области отношений.

Некоторые виды общественных отношений объективно нуждаются в регулировании в силу своей социальной значимости.

Деятельность по представительству и продвижению групп интересов в органах государственной власти отличается многосубъектным составом, а ее результаты обычно влияют на неопределенный круг лиц. Так, эта деятельность может быть полезной следующим категориям граждан и их объединений:

● Бизнес-сообщество. Компании или экономические отрасли могут лоббировать нормативные акты, благоприятствующие их отрасли, налоговые льготы или другие выгодные для себя меры поддержки. Успех в реализации лоббистских проектов может привести к конкурентным преимуществам компании и повышению прибыльности.

● Некоммерческий сектор. Некоммерческие организации и группы социальной защиты, используя GR– и лоббистский инструментарий, могут заявлять о своих интересах на самом высоком уровне государственного управления и обращать внимание стейкхолдеров на значимые для общества проблемы.

● Должностные лица органов государственной власти. Лоббисты и GR-специалисты не только получают информацию от стейкхолдеров, но и сами делятся сведениями, экспертными заключениями и исследованиями, которые могут помочь государственным деятелям в принятии обоснованных решений.

● Общественность. Когда лоббирование согласуется с более широкими общественными интересами (например, с проблемами здравоохранения или защиты окружающей среды), его результаты могут принести пользу обществу в целом.

● Профессионалы и работники. С помощью лоббистских технологий можно обеспечить создание и развитие профессиональных стандартов или продвинуть другие специфические потребности отрасли, которые улучшат профессиональный статус работников и (или) условия их труда.

Лоббизм и GR, выступая важными рычагами эффективного государственного управления, выполняют важные, социально значимые задачи.

Инструменты GR– и лоббистской деятельности гарантируют представительство различных групп интересов в государственных органах, помогая выстроить эффективный диалог с властью и обеспечивая таким образом демократические основы политической системы государства. Лоббирование во всех его формах, включая GR, PR, PA[25]25
  PA, Public Affairs – деятельность по контролю и управлению ведением бизнеса, которая включает связи с органами государственного управления, антикризисный менеджмент, технологии лоббирования, а также социальную ответственность и позволяет влиять на публичную политику, эффективно управлять репутацией и находить точки соприкосновения со стейкхолдерами.


[Закрыть], Advocacy[26]26
  Advocacy (англ. «общественная активность», «общественная кампания») – получение общественной поддержки социальных, экономических, политических инициатив либо стратегий и их совместное продвижение во властных структурах.


[Закрыть] и другие способы влияния на государственную политику, является законным актом политического участия. Оно предоставляет заинтересованным сторонам доступ к разработке и реализации государственной политики. Такой инклюзивный процесс формирования и принятия государственных решений создает возможности для проведения более информированной и в конечном счете более эффективной политики, исключая монополию на влияние со стороны ограниченного круга политически значимых фигур.

Государство, выступая в качестве общественного регулятора, обладает серьезным аппаратом принуждения для реализации своих полномочий по упорядочиванию общественных отношений, установлению юридической ответственности и применению мер в случае нарушения индивидом предписанных норм. Эти правоохранительные полномочия государства направлены на поддержание правопорядка, обеспечение общественной безопасности, экономической устойчивости и благоприятного инвестиционного климата в стране. В то же время отдельные граждане и их объединения также должны обладать возможностью не только выражать свои интересы, но и непосредственно влиять на ход принятия государственных решений и их содержание.

Выборное формирование органов государственной власти, самостоятельное урегулирование населением локальных вопросов за счет системы местного самоуправления гарантируют представительство граждан в государственном управлении. Вместе с тем эти демократические институты не способны в полной мере обеспечить эффективное выражение воли частных субъектов и сообществ, деятельность которых влияет на экономические показатели, социальное благополучие и инвестиционную привлекательность государства. Очевидно, что социальная энергия этих групп населения должна иметь форму выражения.

Институциональное представительство с помощью GR– и лоббистских технологий обеспечивает заинтересованным сторонам равный доступ к сложным процессам принятия официальных решений. Мнения компаний и других частных субъектов общественно-экономической жизни могут быть услышаны регулирующими органами и положены в основу выработки тех или иных мер государственной политики.

Кроме того, в основе коммуникации между представителями интересов и властными структурами лежит профессиональная экспертиза, поэтому лоббисты помогают государственным органам разобраться во множестве конкурирующих интересов и влияют на качество государственных решений, обеспечивая их полноту и обоснованность.

Не вызывает сомнений, что GR– и лоббистская деятельность укрепляет транспарентность и эффективность политических процессов, способствует реализации полномочий органов государственной власти и является хорошей поддержкой в поиске новых подходов гармоничного регулирования общественных отношений. Поэтому сферы GR и лоббизма, направленные на поддержание общественного равновесия, характеризуются повышенной социальной значимостью: в конечном счете их инструменты влияют на официальные решения, затрагивающие экономическую, социальную и духовную жизнь в государстве.

Социально значимые общественные отношения, в свою очередь, нуждаются в особом контроле и установлении нормативных правил, поскольку состояние неурегулированности приводит к беспорядку, невозможности разрешить возникающие конфликты юридическими способами[27]27
  Соловьев С. Г. Понятие предмета правового регулирования и его взаимосвязь с другими юридическими категориями // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. Вып. 1 (15).


[Закрыть]. Это обусловливает необходимость регулирования лоббизма и GR с помощью правовых и (или) этических норм.