Текст книги "Система государственного и муниципального управления"

Екатерина Харченко, Юлия Вертакова
Система государственного и муниципального управления

Допущено Учебно-методическим объединением по образованию в области менеджмента в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению «Экономика» и экономическим специальностям

Рецензенты:

В.Г. Садков, заведующий кафедрой «Государственное управление и финансы» Орловского государственного технического университета, д-р экон. наук, проф.,

Б.И. Герасимов, директор института экономики Тамбовского государственного технического университета, д-р экон. наук, проф.

Предисловие

В условиях реформирования российской экономики первостепенное значение уделяется различным аспектам государственного и муниципального управления. Общественные преобразования, произошедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы государства, его институтов и способов управления. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в современных условиях, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций. Рассмотрение практики государственного и муниципального управления как целостной системы позволяет получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата и методах осуществляемой им политики.

Государственное и муниципальное управление – это наука, изучающая субъекты, объекты, механизмы, принципы и методологию государственного управления экономическим и социальным развитием на федеральном, региональном и муниципальном уровнях для достижения тактических и стратегических целей государства.

Дисциплина «Государственное и муниципальное управление» является одной из основных специальных дисциплин, позволяет дать будущему специалисту высокий уровень теоретических знаний в области управления, необходимый в дальнейшем для успешного применения на практике.

Дисциплина, содержание которой раскрывается в этом пособии, является одной из важнейших и обязательных дисциплин учебного плана подготовки бакалавров и специалистов в области менеджмента.

В учебном пособии рассматривается процесс становления и развития теории и практики государственного регулирования социально-экономических процессов, раскрывается механизм его реализации в России, систематизируются теоретические и методологические аспекты государственного и муниципального управления, рассматривается инструментарий прогнозирования, планирования и моделирования.

Учебное пособие включает в себя контрольные вопросы и тесты, что позволит студентам закрепить полученные знания в области государственного и муниципального управления.

Ознакомившись с материалом пособия, студенты получат систематизированные, целостные знания, призванные сформировать у них устойчивое понимание государственного и муниципального управления социально-экономическими процессами.

При подготовке пособия использовалась современная научная и учебно-методическая литература по рассматриваемым вопросам. Учебное пособие подготовлено по материалам исследований Л. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, А.Г. Гранберга, А. Данилова, В. Кушлина, Ю. Петрова, Б. Плышевского, И.Е. Рисина, Ю.И. Трещевского, Дж. Ю. Стиглица, Е.В. Ясина и других ученых. В нем обобщены достижения зарубежной и отечественной науки в области управления. Сочетание научных результатов и учебно-методического опыта позволило создать пособие, структурно и содержательно отличающееся от работ, опубликованных отдельными авторами и авторскими коллективами ранее.

Пособие адресовано студентам, обучающимся по специальностям «Менеджмент организации» и «Государственное и муниципальное управление», а также может быть полезно тем, кто желает овладеть методикой управления социально-экономическими системами федерального, регионального и муниципального уровня, вследствие универсальности применяемых методологических подходов.

1. Теоретические основы государственного управления

1.1. Современные представления о государстве

Несмотря на то что о государстве написано множество книг и статей, в современной политической мысли отмечается повышенный интерес к проблеме характеристики государства как категории. Теоретическая актуальность связана главным образом с усилением практической роли государства во всех сообществах мира. Наблюдается активизация всех функций государства: политической, экономической, социальной и культурологической; возрастает его влияние на процессы современной модернизации общества. Всеобщая известность понятия «государство», превращение этого понятия в элемент обыденного политического сознания вовсе не означает, что научное знание о государстве стало исчерпывающим, по крайней мере для современного исторического этапа. Известное еще не есть познанное.

Современные представления о государстве не менее противоречивы, чем те, которые существовали в начале века. Из-за сложности и запутанности вопроса то, о чем спорили политики и теоретики в прошлом: о происхождении государства, о его роли и соотношении с обществом, – остается предметом научных (да и политических) дискуссий и поныне.

Всякое государство есть соединение трех начал, важнейших элементов жизнедеятельности – народа, публичной власти и территории. Это объединяет все государства и составляет его содержательную характеристику. Отсюда вполне закономерно, что многие ученые понимают под государством соединение людей под одной властью и в пределах одной территории.

В принципе это верный подход. Только необходимо помнить, что не каждое государство в своей политике всегда воплощает волю (интересы) всего народа, большинства граждан. Как правило, бывает наоборот. Оно обеспечивает интересы преимущественно лишь каких-то классов, слоев, элит, наций и т. п., что важно учитывать при рассмотрении сущности данного конкретного государства.

Государство – организация политической власти, содействующая преимущественному осуществлению конкретных классовых, общечеловеческих, религиозных, национальных и других интересов в пределах определенной территории.

Государство – это выделившаяся из общества и обусловленная его социально-экономическим укладом, традициями, культурой политическая организация суверенной публичной власти. Возникнув как продукт социальной жизнедеятельности, государство не совпадает с обществом и выступает по отношению к нему управляющей системой. Эта система имеет четкую внутреннюю организацию, специфический механизм взаимодействия структурных элементов.

Будучи универсальной всеобщей формой организации общества, государство выступает в качестве субъекта и объекта самоуправления и управления.

Государство характеризуется следующими признаками, отличающими его как от догосударственных, так и негосударственных организаций:

1) наличием публичной власти, выделенной из общества и не совпадающей с населением страны (государство обязательно обладает аппаратом управления, принуждения, правосудия, ибо публичная власть – это чиновники, армия, полиция, суды, а также тюрьмы и другие учреждения);

2) системой налогов и займов (выступая основной доходной частью бюджета любого государства, они необходимы для проведения определенной политики и содержания государственного аппарата, людей, не производящих материальных ценностей и занятых только управленческой деятельностью);

3) территориальным делением населения (государство объединяет своей властью и защитой всех людей, населяющих его территорию, независимо от принадлежности к какому-либо роду, племени, учреждению; в процессе становления первых государств территориальное деление населения, начавшееся в процессе общественного разделения труда, превращается в административно-территориальное; на этом фоне возникает новый общественный институт – подданство или гражданство);

4) правом (государство не может существовать без права, так как последнее юридически оформляет государственную власть и тем самым делает ее легитимной, определяет юридические рамки и формы осуществления функций государства и т. п.);

5) монополией на правотворчество (издает законы, подзаконные акты, создает юридические прецеденты, санкционирует обычаи, трансформируя их в юридические правила поведения);

6) монополией на легальное применение силы, физического принуждения (возможность лишить граждан высших ценностей, каковыми являются жизнь и свобода, определяет особую действенность государственной власти);

7) устойчивыми правовыми связями с населением, проживающим на его территории (гражданство);

8) определенными материальными средствами для проведения своей политики (государственная собственность, бюджет, валюта и т. п.);

9) единственным официальным представителем всего общества (никакая иная структура не вправе представлять всю страну);

10) суверенитетом (присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях). В обществе власть может существовать в разных видах: партийная, семейная, религиозная и т. п. Однако властью, решения которой обязательны для всех граждан, организаций и учреждений, обладает лишь государство, которое осуществляет свою высшую власть в пределах собственных границ. Верховенство государственной власти означает ее безусловное распространение на население и все социальные структуры общества; монопольную возможность применения таких средств воздействия (принуждения, силовых методов, вплоть до смертной казни), которыми не располагают другие субъекты политики; осуществление властных полномочий в специфических формах, прежде всего юридических (правотворческой, правоприменительной и правоохранительной); прерогативу государства отменять, признавать ничтожными акты других субъектов политики, если они не соответствуют установлениям государства. Государственный суверенитет включает такие основополагающие принципы, как единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных границ и невмешательство во внутренние дела. Если какое бы то ни было иностранное государство или внешняя сила нарушает границы данного государства или заставляет его принять то или иное решение, не отвечающее национальным интересам его народа, то говорят о нарушении его суверенитета. А это явный признак слабости данного государства и его неспособности обеспечить собственный суверенитет и национально-государственные интересы. Понятие «суверенитет» имеет для государства такое же значение, что и понятие «права и свободы» для человека;

11) символами – герб, флаг, гимн (символ – это знак вещественный, графический, звуковой, что-либо обозначающий), которые призваны обозначать носителей государственной власти, принадлежность чего-либо к государству. Гербы помещают на зданиях, где расположены органы государства, на пограничных столбах, на форменной одежде государственных служащих (военнослужащих и др.). Флаги вывешиваются на тех же зданиях, а также в местах, где проводятся международные конференции, символизируя присутствие на них официальных представителей соответствующего государства, и т. д.

Механизм государства – это система государственных органов, призванных осуществлять государственную власть, задачи и функции государства. Механизм государства есть та реальная организационная и материальная сила, располагая которой государство проводит ту или иную политику.

Характерные черты механизма государства состоят в следующем:

✓ он представляет собой систему, т. е. упорядоченную совокупность государственных органов, взаимосвязанных между собой. В механизм государства входят законодательные органы (парламент), президент со своей администрацией, исполнительные органы (правительство, министерства, агентства, службы, губернаторы и т. п.), судебные органы (конституционные, верховные, арбитражные и иные суды), прокурорские и иные надзорные органы, милиция, вооруженные силы и т. д. Все вместе они составляют единую систему властвования;

✓ целостность его обеспечивается едиными целями и задачами. Именно цели и задачи объединяют столь разные государственные подразделения в единый организм, ориентируют их на решение общих проблем, направляют их энергию в определенное позитивное русло;

✓ основным элементом механизма государства выступают государственные органы, обладающие властными полномочиями;

✓ является той организационной и материальной силой (рычагом), с помощью которой государство осуществляет свою власть, достигает конкретных результатов.

Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его частей, блоков, подсистем. Под структурой механизма государства понимают его внутреннее строение, порядок расположения его звеньев, элементов, их соподчиненность, соотношение и взаимосвязь.

Структура механизма государства включает в себя:

1) государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций. Особенностью этих органов является то, что они обладают государственно-властными полномочиями, т. е. такими средствами, ресурсами и возможностями, которые связаны с силой государства, с принятием общеобязательных управленческих решений (парламент, президент, правительство, министерства, губернаторы, администрации краев и областей и т. п.);

2) государственные организации – подразделения механизма государства (его «материальные придатки»), которые призваны осуществлять охранительную деятельность данного государства (вооруженные силы, службы безопасности, милиция и т. п.);

3) государственные учреждения – подразделения механизма государства, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства в социальной, культурной, воспитательно-образовательной, научной сферах (библиотеки, поликлиники, больницы, почта, телеграф, научно-исследовательские институты, вузы, школы, театры и т. д.);

4) государственные предприятия – подразделения механизма государства, которые тоже властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а осуществляют хозяйственно-экономическую деятельность, производят продукцию либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества, извлечения прибыли (заводы, фабрики и пр.);

5) государственных служащих (чиновников), специально занимающихся управлением, которые различаются по своему правовому положению в механизме государства;

6) организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата.

Механизм государства и его структура не остаются неизменными. Они постоянно совершенствуются. На них оказывают свое влияние как внутренние (культурно-исторические, национально-психологические, религиозно-нравственные особенности, территориальные размеры страны, уровень экономического развития, соотношение политических сил и пр.), так и внешние (международная обстановка, характер взаимоотношений государства с другими государствами и т. п.) факторы.

В контексте теории государственного управления на первый план выдвигается проблема функций современного государства. Именно проблема в полном значении этого понятия, проблема, над разрешением которой трудились многие политические мыслители прошлого и которая остается предметом острых дискуссий политиков и теоретиков современности.

Функции государства – это основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним целей и задач. Именно в функциях проявляется сущность конкретного государства, его природа и социальное назначение. Содержание функций показывает, что делает данное государство, чем занимаются его органы и какие вопросы они преимущественно решают. Как основные направления деятельности государства они не должны отождествляться с самой деятельностью или отдельными элементами этой деятельности. Функции призваны отражать ту деятельность государства, которую оно должно осуществлять, чтобы решать поставленные перед ним задачи.

В зависимости от продолжительности действия функции государства классифицируются на постоянные (осуществляются на всех этапах развития государства, например экономическая) и временные (прекращают свое действие с решением определенной задачи, как правило, имеющей чрезвычайный характер, например функция оказания помощи региону, где произошло землетрясение); в зависимости от принципа разделения властей – на законодательные (правотворческие), исполнительные (управленческие) и судебные; в зависимости от значения – на основные (например, функция охраны общественного порядка) и неосновные (например, функция рассмотрения споров); в зависимости от того, в какой сфере общественной жизни они осуществляются, – на внутренние и внешние.

Внутренние функции государства – это основные направления деятельности государства по выполнению стоящих перед ним внутренних задач.

Прежде всего важна функция обеспечения единой государственной власти в обществе. Государство есть институциональная (упорядоченная, закрепленная правовыми нормами) форма бытия общественной публичной власти. Через институты государства осуществляется легитимация власти, реализуется монополия на издание законов, имеющих общеобязательный характер, и применение принуждения для их исполнения. Как система социальных институтов государство существует и функционирует на основе конституции – свода правовых законов и образцов институтов.

Другая важнейшая функция – управленческая. Государство – управляющая система. Его институты (высшие и региональные органы законодательной и исполнительной власти) осуществляют политическое руководство и административное управление деятельностью социальных субъектов и отношений, связанных с общественными интересами. Объем управленческих функций, масштабы, формы и методы управленческой деятельности государственных институтов зависят от типа государства. Об этом пойдет речь в дальнейшем.

Не менее важная функция государства – интегративная. Она реализуется на базе управленческой. Государство регулирует взаимоотношения социальных групп, коллективов и граждан, добивается достижения общественных компромиссов, обеспечивает определенное единство всех социальных групп и слоев населения, сплачивая их в народ как государствообразующую общность. Основу социально-политического единства народа составляют общие государственные интересы, общепризнанные ценности и цели. Выражение и защита их придает государству и его деятельности политический характер. Государство осуществляет экстракционную и дистрибутивную деятельность, т. е. его институты и организации занимаются добыванием экономических и других ресурсов, необходимых для своего функционирования, распределением и перераспределением ресурсов, благ, услуг и символических ценностей (званий, классификаций и пр.). Отсюда хозяйственно-экономическая функция: создание необходимых условий для функционирования и прогресса экономики. Это правовое закрепление тех или иных форм собственности на средства производства, обеспечение единого экономического пространства, строительство адекватной финансовой системы, проведение соответствующей налоговой политики и т. п.

Одна из главных функций современного государства – содействие воспроизводству человеческого фактора во всех его аспектах: поддержание на соответствующем уровне систем образования, здравоохранения, науки и духовной культуры. В ряде литературных источников она именуется культурно-воспитательной функцией.

Важнейшая функция государства – защита данного общества от разного рода разрушающих (внутренних и внешних) факторов. Речь идет об обеспечении внутренней безопасности членов общества, а также о военной, экономической, информационной, идеологической, экологической, технотронной безопасности и др.

Наконец, современное государство существует не в социально-политическом вакууме, а в окружении международного сообщества.

Создание благоприятных с точки зрения государственных интересов условий международных связей и сотрудничества страны с международным сообществом – весьма значимая функция, успешная реализация которой гарантирует нормальную жизнедеятельность страны и государства.

Отмеченные функции характеризуют взаимодействие государства с обществом в целом, а также с внешней, международной, средой. Их реализация зависит от того, как работает государственный организм в своем внутреннем функционировании. В политической науке внутренние виды деятельности государственных институтов объединяются в группу функций конверсионных (преобразовательных). Имеются в виду следующие деятельности: артикуляция и агрегация интересов, что означает процесс предъявления, выражения и обобщения социальных интересов при выработке государственных решений; нормотворчество (разработка норм и правил); применение норм и правил; контроль за соблюдением норм и правил членами государственного аппарата; политическая и административная управленческая коммуникация. В совокупности названные конверсионные функции образуют процесс самоуправления государства.

Набор функций государства определяет его структуру как системы институтов и организаций. Государственные институты и органы делятся на три группы:

1) непосредственно осуществляющие властные функции (в том числе правоохранительные органы);

2) институты, обеспечивающие разнообразные виды внешней безопасности;

3) система институтов и органов политического руководства и административного управления.

Таким образом, краткий анализ функций государства показывает, что одной из основных является управление обществом и самоуправление. Проблема состоит, однако, в том, что понимать под государственным управлением. Каковы границы его воздействия на общество? Не ведет ли возрастание роли государственного управления к ограничению или даже свертыванию демократии?