Текст книги "Система государственного и муниципального управления"

3.3. Формы вмешательства государства в экономику. Средства государственного регулирования экономики

Выделяют две основные формы вмешательства государства в экономику:

1) прямое вмешательство через административные средства, которые базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и принуждения;

2) косвенное вмешательство с помощью различных мер экономической политики и приоритеты.

Экономические средства государственного регулирования подразделяются на средства денежно-кредитной и бюджетной политики.

Бюджетно-налоговая и кредитно-денежная политика государства, призванная помочь рыночному механизму справиться с его негативными последствиями, носит антициклическую направленность, так как обострение социально-экономических проблем происходит циклично, а цикл является формой движения рыночной экономики.

Наряду с подобной политикой в развитых странах начали складываться различные формы долговременного регулирования экономики, которые называются структурной политикой или политикой экономического роста. Долгосрочная экономическая политика основана на координации разнонаправленных действий государства в различных сферах экономики. Эта координация оформляется в виде средне– и долгосрочных планов и общехозяйственных программ развития, дополненных системой финансовых и кредитных стимулов.

Существующая в настоящее время система государственного регулирования носит переходный и незавершенный характер. Ход реформ показал невозможность эффективного развития экономики в режиме автоматического саморегулирования. Механизм рынка должен быть дополнен инструментами, компенсирующими его недостатки там, где он не срабатывает или приводит к результатам, не отвечающим интересам социально-экономической системы. Чем менее развита страна, тем больше пользы должно принести государственное вмешательство, дополняющее рынок и корректирующее его многие несовершенства. Но даже по мере экономического прогресса, когда повышается эффективность рыночных регуляторов, одновременно растет и способность органов государственного регулирования устранять несовершенства рынка и другие проблемы (например, регулировать вновь созданные рынки).

Реализация целей государственного регулирования экономики на практике обеспечивается с помощью различных методов (экономических приемов, форм и способов целесообразного действия). Опыт исторического развития свидетельствует о том, что спектр применяемых методов государственного регулирования экономики постоянно расширяется. Это обусловлено двумя основными причинами. Во-первых, постоянным ростом масштабов и усложнением структуры экономики как народно-хозяйственного комплекса. Во-вторых, необходимостью предугадывания и адекватного реагирования на действия множества трудно предсказуемых факторов, оказывающих влияние на развитие национальной экономики. Причем само реагирование на изменение экономической ситуации должно быть по возможности опережающим. В этой связи настоятельно необходимым становится решение двух задач:

1) нахождение наиболее удачных и разумных комбинаций применяемых методов воздействия, соответствующих специфике регулируемых сфер национальной экономики;

2) учет возможных негативных последствий в сопряженных сферах экономики.

Отдельные инструменты государственной политики могут употребляться для разных целей, в разных сочетаниях и с разной интенсивностью. В зависимости от характера целей будет меняться роль того или иного инструмента в арсенале методов государственного регулирования в определенный период времени. При выборе конкретных методов воздействия очень важно знать: сущность и специфику каждого метода; структурную соподчиненность различных методов регулирования; непротиворечивость взаимодействия и т. д.

В зависимости от выбранных критериев существует несколько вариантов классификации методов государственного регулирования экономики. Прямые методы государственного регулирования оказывают непосредственное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов, они вынуждают их принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях государства. Косвенные методы государственного регулирования экономии предусматривают использование инструментов и методов воздействия государства на частное предпринимательство с точки зрения обеспечения макроэкономических пропорций расширенного воспроизводства. Другими словами, при их применении государство прямо не вмешивается в процесс принятия решений экономическими субъектами. Оно лишь создает предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе субъекты тяготели к тем вариантам, которые соответствуют целям государственной экономической политики.

Преимуществом косвенных методов воздействия является то, что они не нарушают рыночной ситуации, а недостатком – определенный временной лаг, возникающий между моментами принятия государством мер, реакции на них экономики и реальными изменениями в хозяйственных результатах.

Косвенные методы могут иметь различную степень влияния на принятие субъектами самостоятельных решений: налоги и пошлины, например, воздействуют достаточно активно, предоставление же экономической информации рыночному сектору хотя и экономически реализуется в интересах государственной политики, но не вызывает столь серьезной реакции рыночных агентов.

По организационно-институционному критерию принято различать административные и экономические методы государственного регулирования экономики.

Административные методы базируются на силе государственной власти. Совокупность административных методов охватывает регулирующие действия, связанные с обеспечением правовой инфраструктуры, и имеет целью создание правовых условий, наиболее благоприятных для частного сектора. Функциями административных методов являются: обеспечение стабильной юридической обстановки для деловой жизни; защита конкурентной среды; гарантирование права собственности и свободы принятия экономических решений.

В странах с развитыми формами рыночных отношений административные методы регулирования экономики в обычных условиях используются мало. В критических же ситуациях (во время войн, кризисного положения в экономике и т. п.) роль этих методов регулирования резко возрастает.

Степень применения административных методов различна в зависимости от сферы народного хозяйства. Наиболее активно они используются в охране окружающей среды, в области социальной поддержки плохо обеспеченных и относительно слабо защищенных слоев населения путем создания минимальных бытовых условий.

Административные методы подразделяются на меры запрета, меры разрешения и меры принуждения.

Экономические методы представляют собой меры государственного воздействия, с помощью которых создаются определенные условия, направляющие развитие рыночных процессов в нужное государству русло. Эти меры регулирования связаны или с созданием дополнительного материального стимула, или с опасностью финансового ущерба.

Из экономических мер наиболее часто используются:

✓ средства финансовой (бюджетной, фискальной) политики;

✓ средства денежно-кредитной политики;

✓ прогнозирование, планирование и программирование экономики;

✓ воздействие государственного сектора экономики, являющегося самостоятельным комплексным инструментом.

Финансовая политика – многоплановое понятие, трактуемое, с одной стороны, как совокупность мер прямого воздействия по реализации бюджетно-налоговых, фискальных целей экономической политики, а с другой стороны, как реализация финансовых мер, составляющих часть государственной экономической политики в целом.

Денежно-кредитная политика (по сравнению с финансовыми мерами) относится к мерам косвенного воздействия. Если финансовую политику проводит в первую очередь министерство финансов, являясь составным звеном правительства, то денежно-кредитная политика реализуется Центробанком, который обладает относительной независимостью от законодательной и исполнительной властей.

Зрелая рыночная экономика предполагает в основном косвенное воздействие государства на хозяйствующих субъектов, что обеспечивает свободу в принятии частных экономических решений. В условиях же трансформируемой экономики (или в случае кризиса) соотношение методов должно стать другим: бюджетное (т. е. прямое) регулирование выдвигается на первый план.

Составление прогнозов, индикативных планов и программ – вариант косвенного государственного воздействия – имеет рекомендательный характер для частного сектора и ориентировано на обеспечение деловых кругов информацией, позволяющей выбрать лучший путь реализации текущих и перспективных задач.

Анализ способов государственного регулирования современной экономики позволил систематизировать методы, действенные в системе индикативного планирования (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Формы и методы государственного регулирования экономики

3.4. Индикативное управление

Необходимость индикативного управления в современной рыночной экономике объясняется недостатками рыночных механизмов саморегулирования и прямого вмешательства в экономику. Индикативное управление способно выступить мощным средством решения неотложных задач восстановления экономики и проведения эффективной долгосрочной политики. Его результативность доказана мировым опытом государственного управления в ряде стран традиционно рыночной ориентации, в том числе во Франции, Японии и других странах, сумевших адаптировать опыт централизованного планирования России.

Целью введения системы индикативного управления является обеспечение согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, направленных на формирование устойчивого экономического роста и повышение уровня жизни населения региона.

Общепринятого определения понятия «индикативное планирование», или «индикативное управление», нет. Определенная ясность в оценке его роли и перспектив развития отсутствует и в нашей стране, и за рубежом.

Индикативное планирование (ИП) – способ регулирования экономических процессов с помощью выдвижения определенных целей развития производства и создания государством стимулов для тех коммерческих предприятий, которые соглашаются действовать в соответствии с государственными рекомендациями.

Можно выделить следующие подходы к определению понятия индикативного планирования, акцентирующие относительно различные его стороны и функции и опирающиеся на опыт разных стран.

Первый – индикативное планирование – это макропланирование при самостоятельности предприятий. Согласно второму подходу, ИП – ориентирование частных предприятий на выполнение задач, формулируемых государством. Иными словами, основная функция ИП – информационно-ориентирующая, по сути, выступающая и как мотивационная. Сторонники третьего подхода, опираясь на опыт многих стран, особо подчеркивают, что индикативный план содержит обязательные задания для государства и госсектора. Частные предприятия ориентируются на ИП, подстраиваясь под планы государства, даже если это для них не обязательно. В соответствии с четвертым подходом ИП – механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Речь идет о том, что, помимо информационного значения, такое планирование выполняет координационную роль, т. е. предполагает согласование деятельности «центра», отраслей и предприятий в процессе разработки производственно-хозяйственных программ.

Развитие индикативного планирования имело несколько форм, соответствующих различным этапам государственного регулирования экономики (табл. 3.1).

На наш взгляд, индикативное планирование представляет собой систему показателей, реализующих централизованное управление и косвенное регулирование различных секторов экономики, прежде всего государственного. Индикативный план включает в себя ориентирующие показатели (контрольные цифры), имеющие лишь информационное значение для предприятий, отраслей, регионов, и директивные показатели – государственный заказ, лимиты, экономические регуляторы, экономические нормативы. В самых общих чертах индикативное планирование выступает в качестве совокупности процедур согласования (координации) процессов: макропланирования, представленного в прогнозах, бюджетных планах и макропрограммах, разрабатываемых и осуществляемых государством; мезопланирования, воплощаемого в прогнозах, бюджетных планах и программах региональных и местных властей; микропланирования, реализуемого в бизнес-планах предприятий.

Тем не менее понятие «индикативное планирование» не в полной мере отражает его содержание. По нашему мнению, речь идет не только о разработке индикативных (от франц. indicatif – указательный, рекомендательный) планов, а о специфических приемах управления в новых условиях хозяйствования: воздействии управляющей подсистемы на управляемую подсистему. Поэтому закономерно говорить о необходимости внедрения системы индикативного управления.

Индикативное управление – механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных хозяйствующих субъектов, сочетающий государственное регулирование экономики с ее саморегулированием, основанный на формировании системы индикаторов социально-экономического развития предприятий региона и установлении мер государственного воздействия для их достижения; это процесс согласования управленческих решений на макро-, мезо– и микроуровнях путем определения национальных приоритетов, целеполагания, прогнозирования, бюджетирования и других процедур; установление налоговых и иных мер государственной поддержки хозяйствующих субъектов, соглашающихся выполнять индикативные ориентиры. Итак, индикативное управление – имеющий системный характер способ регулирования рыночной экономики, предполагающий наличие трех составляющих: разработанную на основе прогноза декларацию о намерениях; систему индикаторов и их пороговых значений, а также государственное управление через регуляторы.

Таблица 3.1

Характеристика форм индикативного планирования

Исходя из вышесказанного, в качестве объектов системы индикативного управления могут выступать: социально-экономическая сфера региона (1-й уровень – «Регион»); отрасли экономики и социальной сферы (2-й уровень – «Отрасль»); территории муниципальных образований (3-й уровень – «Территория»); хозяйствующие субъекты (4-й уровень – «Хозяйствующий субъект»),

В качестве субъектов могут выступать: государственные органы исполнительной власти региона – 1 и 2-й уровни управления; органы местного самоуправления (администрации местного самоуправления) – 3-й уровень управления; администрации хозяйствующих субъектов (аппарат управления, менеджеры предприятий и организаций) – 4-й уровень управления.

В этой связи и система индикаторов в региональном управлении должна состоять из четырех уровней.

1. Система индикаторов социально-экономического развития региона. Она включает в себя обобщенные мезоэкономические показатели и показатели уровня жизни населения, которые характеризуют экономическое и социальное развитие региона по ограниченному кругу показателей.

2. Система индикаторов социально-экономического развития отраслей экономики и социальной сферы. Эта система отражает важнейшие ориентиры развития отраслей, межотраслевых комплексов, а также сферы обслуживания населения региона.

3. Система индикаторов социально-экономического развития районов и городов области характеризует развитие экономики и социальной сферы территорий муниципальных образований региона. Она включает в себя обобщенные показатели, характеризующие экономическое и социальное развитие территории района (города), населенных пунктов территории.

4. Система индикаторов социально-экономического развития хозяйствующих субъектов.

Система индикативного управления реализуется через выполнение последовательных этапов замкнутого контура управления: установление целей и прогнозирование; индикативное планирование; управление финансированием; управление реализацией, включающего учет и контроль, регулирование, нормативно-законодательное и методическое обеспечение, информационное обеспечение (рис. 3.2).

Рис. 3.2. Этапы индикативного управления

Составление индикативного плана – комплексного документа, отражающего в виде конкретных показателей цели социально-экономического развития, намечаемые мероприятия или средства достижения поставленных целей, необходимые материальные и финансовые ресурсы – всего лишь один из этапов индикативного управления.

Структура индикативного плана включает следующие основные показатели:

✓ характеризующие целевые установки социально-экономического развития;

✓ развития производства;

✓ состояния потребительского рынка;

✓ состояния и динамики факторов производства;

✓ развития экономики страны в региональном разрезе.

В состав индикативного плана входят: 1) основные ориентиры социально-экономического развития страны; 2) рычаги воздействия государственных органов на социально-экономическое развитие; 3) необходимые объемы производственных и финансовых ресурсов.

Регулирование отношений между субъектами и объектами системы управления при индикативном управлении строится на основе форм и методов государственного регулирования социально-экономической сферы региона по обеспечению намеченных целей и достижению пороговых значений индикаторов.

Индикаторы могут иметь смысл предельных пороговых (минимальных и максимальных) объемов выпуска или уровней прибыльности для отдельных подсистем, пределов налоговых ставок, характеристик равновесных режимов развития многоресурсных систем и др. Несоблюдение значений пороговых значений препятствует нормальному ходу развития воспроизводства, приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций в экономике. Наивысшая степень устойчивости и эффективности развития регионального хозяйственного комплекса достигается при условии, что вся совокупность индикаторов находится в пределах допустимых границ своих пороговых значений, а пороговые значения одного индикатора достигаются не в ущерб другим.

На наш взгляд, под индикатором следует понимать параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать и саморазвиваться. Индикатор не может быть задан точечно; в отличие от показателя, дающего лишь количественную констатацию, индикатор носит векторный, т. е. направленный во времени, характер. Начало и конец вектора индикатора соответствуют минимальному и максимальному пороговому значению, а направление – тенденциям долгосрочной стратегии органов госрегулирования. Таким образом, внутри предельных границ образуется «индикативный коридор» – экономический люфт ситуации, необходимый и достаточный для принятия решения. Коридор – промежуток между пороговыми значениями индикатора, указывающий на проблемное состояние СЭС. Не только нахождение объекта управления в индикативном коридоре, но и фаза приближения к нему со стороны нежелательного параметра являются предпосылками усиления государственного регулирования. Если установленный индикатор показывает критическое значение, государство должно немедленно отреагировать на это включением регуляторов и осуществлением корректирующих управляющих воздействий.

Для использования индикативного управления требуется создать объективную систему индикаторов. Индикаторы устойчивого развития предлагается строить на основе оценки общеэкономических, структурных и социально-экономических пропорций регионального воспроизводственного процесса.

Индикативное управление – институт, относящийся и к сфере государственно-правовых отношений хозяйствующих субъектов, и к сфере отношений гражданско-правовых. В зарубежных странах оно регулируется специальным законодательством, и органы государственной власти осуществляют применительно к нему особые организационные и координационные функции. Но все же индикативное управление – это не только институт государственного регулирования рыночного хозяйства, но и институт экономического саморегулирования. Роль предприятий здесь не сводится к использованию плановой информации и выполнению установленных государством норм. Хозяйствующие субъекты оказывают значительное и во многом определяющее влияние на содержание целей индикативного плана и характер способов их достижения. Макропоказатели индикативного плана разверстываются по исполнителям, участвующим в его реализации лишь постольку, поскольку это соответствует их интересам. В данном обстоятельстве – принципиальное отличие индикативного планирования от централизованно-директивного. Если в последнем роль рынка была вспомогательной, а цены выполняли главным образом планово-учетную функцию, то индикативное планирование призвано предвосхитить (и по возможности скорректировать) будущую траекторию развития рыночной экономики.

Отказ от использования апробированных в развитых капиталистических странах институтов регулирования экономики, включая индикативное управление, послужил одной из причин затяжного и глубокого кризиса российской экономики. Его преодоление предполагает значительное в сравнении с нынешней ситуацией усиление государственного воздействия на экономику, в том числе создание действенной системы индикативного управления. Планирование при этом должно осуществляться не вопреки рыночным сигналам и стимулам, а на их основе. Добиться такого сочетания плановых и рыночных механизмов весьма непросто. Необходимо учесть зарубежный и отечественный опыт взаимовлияния плана и рынка и, главное, адаптировать его к современным российским реальностям.

В условиях относительно сбалансированного развития экономики индикативное управление в России может осуществляться в упрощенной, конъюнктурной, форме, т. е. как некая координируемая совокупность бюджетов, целевых программ и соглашений с участвующими в их реализации предприятиями, планов предприятий госсектора и контрактов с поставщиками продукции для государственных нужд, координируемая с помощью косвенных экономических инструментов, увязываемых на основе прогноза социально-экономического развития. Функция индикативного управления в этой его форме – улучшение экономической конъюнктуры путем комплексного использования бюджетно-налоговых, денежно-кредитных и иных макрорегуляторов. Между тем в периоды послевоенного восстановления экономики и ее модернизации в 60-х гг. XX в. в Японии и Франции использовалась более развернутая, структурная, форма индикативного планирования. Название здесь отражает суть: индикативное планирование в своей структурной форме призвано обеспечить реализацию государственной структурной политики в отношении отдельных регионов, отраслей и секторов экономики путем тщательного согласования действий и интересов предприятий и государства, внутрифирменных планов и макропланов. Планирование таким образом активнее распространяется на мезо– и микроуровень. Именно эта форма, дополненная элементами развития в сторону третьей, стратегической, формы, в которой индикативное планирование резко расширяет временной горизонт и в максимальной мере выступает как способ организации разработки и реализации долгосрочной общенациональной экономической политики, представляется приоритетной в условиях сегодняшней России.

Для создания в Российской Федерации института индикативного управления необходимо решить комплекс экономических, правовых и политических проблем.

Переход к индикативному управлению, разумеется, должен быть надежно правообеспечен. Следует разработать и принять пакет специальных юридических документов, включающий федеральные законы, законы о внесении изменений и дополнений в гражданское, банковское, бюджетное, налоговое, таможенное, трудовое и корпоративное законодательство в связи с введением индикативного управления, правительственные и ведомственные нормативные акты и ряд других нормативных актов. Разработка подобного комплекса правовых актов потребует, конечно, значительных усилий специалистов и достаточно длительного времени. В настоящее время разработан только проект Федерального закона «Об индикативном планировании социально-экономического развития Российской Федерации».