Текст книги "Система государственного и муниципального управления"

8.2. Основные направления и методы государственного регулирования рынка труда

Процесс регулирования рынка труда представляет собой неотъемлемую составную часть и одновременно сложную подсистему рыночной экономики и включает:

1) создание и поддержание всех необходимых условий для непрерывного пополнения рынка труда новыми работниками взамен высвобождающихся, учитывая, что новый контингент работников в количественном и качественном отношении должен соответствовать предъявленным рынком труда требованиям. Требования рынка труда к показателям качества ресурсного потенциала складываются из демографических характеристик (пол, возраст, состояние здоровья и т. д.), профессионально-квалификационного, образовательного и культурного уровня наемных работников и др.;

2) эффективное распределение ресурсного потенциала по сферам и отраслям экономики в целях достижения оптимальной структуры занятости, обеспечивающей достойный уровень жизни населения;

3) обеспечение условий расширенного воспроизводства ресурсного потенциала при сохранении уровня жизни не ниже черты бедности, недопущение чрезмерного увеличения продолжительности рабочего дня и интенсивности труда. Соблюдение обоснованной дифференциации трудовых доходов наемных работников в зависимости от профессионально-квалификационных, деловых и иных качеств.

Если суммировать все перечисленные направления, то под регулированием рынка труда понимается процесс достижения определенных целей и параметров развития ресурсного потенциала рынка труда в различных условиях развития рыночной экономики.

Регулирование осуществляется различными методами, которые формируют два основных типа политики государства на рынке труда – активной и пассивной. Пассивная политика сводится к регистрации ищущих работу, определению размера пособий по безработице, разработке неденежных форм поддержки безработных и их семей. Меры пассивной политики государства на рынке труда способствуют развитию иждивенческих настроений среди безработных, поэтому бороться с этим можно, широко используя меры активной политики. Активная политика включает в себя профессиональную подготовку и переподготовку безработных, систему поддержки малого бизнеса и самозанятости, внедрение программ общественных работ, профессиональное консультирование. Активная политика государства при регулировании ресурсного потенциала нацелена на повышение конкурентоспособности каждого человека как профессионала. Внедрение мер активной политики снимает напряженность в обществе, уменьшает затраты государственного бюджета, способствует структурной перестройке экономики.

Достижению обозначенных целей формирования ресурсного потенциала рынка труда призвана способствовать система организационно-правовых, экономических и социально-психологических методов управления (рис. 8.2).

При формировании рынка труда используется программно-целевой подход, призванный обеспечить наиболее тесную увязку целей с составом и ресурсным обеспечением мероприятий.

Факты конкретной экономической действительности показывают, что в странах с развитой рыночной экономикой практически уже несколько десятилетий как стали создавать и совершенствовать механизм для целенаправленного регулирования профессиональной подготовки и занятости населения. Это было обусловлено ускорением НТП, глубокими структурными изменениями в экономике, быстро меняющимися требованиями трудовых ресурсов. Стихийный рынок труда уже не обеспечивал своевременного приспособления структуры предложения рабочей силы изменению структуры спроса на нее. В результате наблюдается рост безработицы при острой одновременной нехватке кадров нужной квалификации. Эти процессы показали объективную необходимость увязки политики занятости с социально-экономическими преобразованиями в экономике и общей направленностью развития человеческих ресурсов.

Рис. 8.2. Методы регулирования рынка труда

С начала 60-х гг. регулирование рынка труда становится одной из важнейших задач деятельности многих государств, на которую затрачивается, например, в Канаде, 2–3 % ВВП. 1962 год в США стал как бы рубежом в развитии государственного регулирования подбора и использования трудовых ресурсов в этой стране. Затем было разработано несколько специализированных программ по подготовке и устройству рабочей силы. Это программа «Новые возможности», которая осуществляет профессиональную подготовку молодежи по созданию рабочих мест в общественном секторе с 1964 г.

К концу 60-х – началу 70-х гг. XX в. были выявлены основные направления государственного вмешательства в сферу занятости, призванные смягчить остроту проблем, возникших на рынке труда. Это программа, во-первых, стимулирования роста занятости и увеличения рабочих мест; во-вторых, подготовки и переподготовки рабочей силы, в-третьих, содействия найму рабочей силы и, в-четвертых, выделения средств на пособия по безработице. Приоритетность выбора того или иного направления зависит от конкретной ситуации на рынке труда. Кроме того, существует комплекс мер косвенного регулирования рынка

труда: налоговая, денежно-кредитная, амортизационная политики государства. Меры косвенного регулирования рынка рабочей силы одновременно являются и мерами общеэкономического формирования. Они воздействуют на занятость через общеэкономическую конъюнктуру.

В нашей стране регулирование рынка труда не является сильной стороной деятельности правительства и не получило адекватного современному уровню социально-экономического развития экономики отражения в правительственных документах. Кроме того, сложность проблемы усугубляется еще и тем, что рынок труда в России находится в стадии формирования. Пока еще в полной мере не функционируют ни организационно-правовой, ни социально-экономический механизмы его регулирования. В настоящее время в России идет активный поиск моделей регулирования рынка труда. Определение основных направлений, форм и методов регулирования рынка труда сдерживается неопределенностью конечных целей реформирования экономики, отсутствием окончательной стратегии экономического развития. Тем не менее уже сейчас становление и развитие рынка труда предопределили пересмотр трудового законодательства в вопросах найма и увольнения, ликвидации нерентабельных предприятий, а также разработку мер содействия эффективному использованию рабочей силы и защите от безработицы, усилению социальных гарантий.

Практика показывает, что нет и не может быть единой политики, проводимой на рынке труда. Общероссийский рынок труда выступает как совокупность региональных и локальных рынков с их специфическими проблемами, поэтому большое значение имеет региональное регулирование процессов распределения и использования рабочей силы. Изучение этих процессов и отечественной практики показывает, что рынок труда не может развиваться без самостоятельности региональных и местных органов управления в решении вопросов эффективного использования имеющихся кадров с учетом особенностей региона или отрасли, оказания помощи при трудоустройстве и переподготовке, расширения определенных льгот и компенсаций сверх установленного минимума. Как показывает опыт развитых стран, жесткая централизация сковывает развитие разнообразных и комплексных форм регулирования занятости, мешает своевременному учету специфических проблем отдельных отраслей и регионов. Учитывая многообразие региональных рынков, модель регулирования российского рынка труда должна исходить из многовариантности их форм и методов.

Очевидно, что решение проблем безработицы требует комплексного подхода, сочетания макроэкономической политики с мерами на уровне микроэкономики, общегосударственных действий – с местными инициативами. Центральные органы государственной власти должны были бы выступить гарантом обеспечения единого для всех регионов страны минимума социальных гарантий, права на профподготовку и переподготовку, на получение социальных компенсаций при высвобождении и вынужденной безработице. Передавая функции местным органам, занимающимся непосредственно трудоустройством и социальной защитой безработных, государство должно гарантировать соблюдение законов и нормативных актов, регулирующих рынок труда. Особую значимость приобретают такие проблемы, как создание новых организационных структур занятости и рынка труда, выбор средств и методов регулирования занятости, соотношения государственных и частных инициатив, централизации и децентрализации в этой области.

Как показывает зарубежный опыт, одну из ключевых ролей в регулировании рынка труда играют государственные службы содействия найму. Основные функции службы занятости состоят в следующем: изучение конъюнктуры рынка труда и предоставление информации о ней, содействие в трудоустройстве, профессиональная ориентация и переподготовка безработных, выплата пособий по безработице, а также регистрация безработных и вакантных рабочих мест, тестирование лиц, желающих получить работу. В большинстве стран службы занятости являются государственными организациями. Вместе с тем наряду с государственными службами занятости функционирует большое число частных посреднических фирм. Так, в США действует около 15 тыс. таких фирм. Необходимость внедрения новых форм и методов регулирования занятости потребовала существенных изменений в структуре и функциях службы содействия найму. Так, например, в Канаде для улучшения обслуживания различных групп населения и различных районов были созданы новые типы центров содействия найму.

Государственная служба занятости населения в нашей стране образована на базе органов по трудоустройству, переобучению и профориентации населения для проведения единой государственной политики занятости населения на всей территории РФ. Государственная служба занятости руководствуется законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. о занятости населения в РСФСР, другими законами, нормативными актами по вопросам труда и занятости населения.

Службы занятости – основные организационные структуры, осуществляющие на местах общегосударственную политику занятости развитых стран, свидетельствует о достаточно высокой результативности работы этих служб по снятию острых ситуаций на рынке. Современные службы занятости в нашей стране, кроме традиционных посреднических услуг, должны выполнять многие другие функции, отвечающие современным требованиям регулирования рынка: материальная поддержка и социальная помощь безработным; организация общественных работ; участие в создании дополнительных рабочих мест; анализ рынка труда и представление предложений регулированию; участие в разработке государственных и региональных программ занятости для различных групп населения и оказание содействия по созданию МП и других форм предпринимательской деятельностно-стимулирование самозанятости, гибких нетрадиционных форм занятости.

Конкретный анализ опыта работы государства и служб занятости при изменении конъюнктуры рынка труда в результате социально-экономических преобразований показал, что деятельность вновь созданных служб занятости оказалась недостаточно эффективной, особенно по отношению к определенным группам населения, остро нуждающимся в трудоустройстве. Наименее результативным оно оказывается в отношении высококвалифицированных работников – специалистов и служащих. Как показал анализ, столь широкий спектр деятельности служб занятости и многообразие региональных рынков труда делают необходимым выбор наиболее эффективных мер регулирования рынка труда для того или иного региона, а также для определенных групп безработных с учетом их специфики.

8.3. Особенности регулирования рынка труда в России

Становление рыночных отношений привело к трансформации занятости и предопределило принципиально новую ситуацию на формирующемся рынке труда России. В условиях острейшего социально-экономического кризиса российскому обществу стали присущи трудоизбыточность и безработица в самых различных формах. В ходе реформ в стране произошло стихийное перераспределение трудовых ресурсов. Так, после 1992 г. из 23,5 млн человек, занятых в промышленности, 11,6 млн перешли в другие сферы деятельности, связанные прежде всего с самозанятостью и неформальной занятостью или работой в коммерческом секторе.

Происходит дальнейшее постоянное падение экономической активности населения. Численность экономически активного населения с конца 1993 г. по октябрь 1997 г. сократилась на 2,4 млн человек Сокращение экономически активного населения, как правило, происходило за счет традиционно уязвимых категорий работников – лиц предпенсионного возраста, инвалидов, женщин, молодежи. Изменения, которые происходят сегодня в сфере занятости (перераспределительные процессы в отраслевой, профессионально-квалификационной структуре занятых, появление новых форм занятости, рост безработицы), характеризуются сложностью, неоднозначностью и противоречивостью. Это требует дифференцированного подхода к регулированию занятости и рынка труда и обусловливает поиск наиболее эффективных форм и методов их регулирования. Поэтому в настоящее время возникла острая необходимость в обобщении и систематизации имеющегося опыта регулирования занятости и рынка труда.

При этом следует иметь в виду, что механическое копирование теоретических западных моделей и их практическое воплощение на российской почве не всегда оправданны. Однако некоторые программы и мероприятия по регулированию занятости могут быть использованы в российских условиях. Определение конкретных подходов к государственной политике в сфере занятости предполагает исследование складывающихся на рынке труда тенденций, анализ причин их формирования, а также выявление наиболее острых и разрушительных форм безработицы. Ситуация, складывающаяся на российском рынке труда, характеризуется значительным увеличением числа лиц, длительное время не имеющих работы, и ростом их доли в общей численности безработных. Так, по данным Федеральной службы занятости (ФСЗ), доля безработных с периодом безработицы более одного года возросла с 9 % в 1994 г. до 15,7 % в 1996 г. и до 21,4 % в сентябре 1997 г. При этом официальные данные значительно занижают реальную численность длительно безработных и продолжительность безработицы.

В основе этой тенденции лежит взаимодействие экономических, демографических и социальных факторов. Оно же предопределяет и другой неблагоприятный сдвиг в структуре безработных в сторону социально уязвимых групп. По мере дальнейшего высвобождения работников и интенсивной текучести кадров, вызванных тяжелым финансовым положением большинства предприятий, безработица все больше принимает структурно-циклическую форму. При этом наблюдается постоянное увеличение ее продолжительности, накопление застойной безработицы среди работников старших возрастов, женщин, молодежи. Поскольку рост вынужденной незанятости данных категорий, как правило, сопровождается сокращением их способности к новому включению в трудовой процесс, то с большой долей вероятности можно предположить дальнейшее увеличение среднего времени поиска работы, связанное с разрушительными последствиями как для качества рабочей силы, так и для личности в целом. Это обусловливает необходимость приспособления политики занятости к постоянно меняющейся структуре безработицы.

Характеризуя вмешательство государства в функционирование рынка труда, можно классифицировать осуществляемые меры по разным признакам. Например, по направлениям регулирования выделяются меры социальные и экономические, по способу воздействия – меры прямого и косвенного влияния. К мерам прямого воздействия относятся: программы создания рабочих мест, программы в области образования, профессиональной подготовки и переподготовки, изменения в трудовом законодательстве, мероприятия в области региональной политики. К косвенным мерам относятся: денежно-кредитная и налоговая политика, субсидирование предпринимателей, трудоустраивающих безработных и организующих производственное обучение и переподготовку, а также другие меры общеэкономического характера. Если анализировать деятельность государства, то можно разграничить существующие меры по их влиянию на отдельные элементы рынка труда: на спрос и предложение, на заработную плату.

При разработке системы государственного регулирования занятости населения огромное значение приобретают способы как прямого, так и косвенного экономического воздействия на процессы занятости населения и ситуацию на рынке труда для обеспечения комплексного применения и приоритетного использования тех форм и методов, которые в зависимости от характера проблемы и конкретных условий ее проявления позволяют достичь требуемого результата. Практика показывает: чем более оперативный и кратковременный характер носит та или иная проблема занятости, тем выше вероятность использования мер прямого административного воздействия для ее решения.

Сегодня необходимо, чтобы система государственного регулирования занятости населения и рынка труда была адекватна современным условиям переходной экономики и достаточно эффективно функционировала как на федеральном, так и на отраслевом и региональном уровнях. Эта система должна обеспечить решение как краткосрочных задач, так и проблем средне– и долгосрочного характера. Основная цель политики занятости в условиях глубочайшего социально-экономического кризиса – предотвращение массовой безработицы и смягчение ее социальных последствий.

В настоящее время система государственного регулирования занятости достаточно результативно действует лишь в краткосрочном периоде, на отраслевом и региональном уровнях. Изменения структуры безработицы в сторону увеличения доли социально уязвимых групп, охваченных наиболее острыми застойными формами безработицы, снижение способности этой возрастающей части населения к новому включению в трудовую жизнь в значительной степени обусловили первоочередную ориентацию политики занятости на определенный контингент безработных и на отдельные регионы с высокой концентрацией застойной безработицы. Этот подход, в частности, нашел отражение в Федеральной программе занятости и в ряде постановлений и нормативных актов, в которых делается акцент на селективный подход к различным группам безработных и отдельным регионам.

Контрольные вопросы

1. Что представляет собой рынок труда?

2. Что является механизмом регулирования рынка труда?

3. Какую роль в регулировании играет государство?

4. Назовите важнейший признак и характерную черту развитости рынка труда.

5. Перечислите основные направления и методы государственного регулирования.

6. Дайте определение службам занятости.

7. Перечислите комплекс мер, направленных на решение проблем занятости.

8. В чем различие между индивидуально-трудовой деятельностью и частной?

9. Каковы особенности регулирования рынка труда в РФ?

10. Какова система государственного регулирования занятости в настоящее время?

Тесты

1. Рынок труда представляет собой:

а) систему, в которой взаимодействуют работодатели и владельцы рабочей силы;

б) сферу, в которой происходит контакт продавцов и покупателей трудовых услуг, где происходит контакт продавцов и покупателей трудовых услуг;

в) экономическую свободу работодателей и работников; гибкую систему оплаты труда; свободное перемещение рабочей силы; миграционную мобильность;

г) все перечисленное.

2. Служба занятости – это:

а) изучение конъюнктуры рынка труда и предоставление информации о ней, содействие в трудоустройстве, профессиональная ориентация и переподготовка безработных, выплата пособий по безработице, а также регистрация безработных и вакантных рабочих мест, тестирование лиц, желающих получить работу;

б) основные организационные структуры, осуществляющие на местах общегосударственную политику занятости развитых стран, что свидетельствует о достаточно высокой результативности работы этих служб по снятию острых ситуаций на рынке;

в) дополнительная форма занятости по отношению к предприятиям государственного и негосударственного секторов;

г) нет правильного ответа.

3. Индивидуально-трудовая деятельность – это:

а) дополнительная форма занятости по отношению к предприятиям государственного и негосударственного секторов;

б) создание рабочих мест, программы в области образования, профессиональной подготовки и переподготовки, изменения в трудовом законодательстве, мероприятия в области региональной политики;

в) региональные программы развития самозанятости.

4. Система, в которой взаимодействуют работодатели и владельцы рабочей силы, называется:

а) рынок труда;

б) служба занятости;

в) спрос рабочей силы.

5. Количество работников, которые желают и могут предложить свои способности на рынке труда, называется:

а) предложением рабочей силы;

б) спросом рабочей силы.

6. Рычаги, позволяющие провести оценку стоимости разнокачественной рабочей силы, которая происходит на основе торга, переговоров между субъектами социально-трудовых отношений:

а) внешний рынок труда;

б) механизм рынка труда;

в) все перечисленное.